Pubblicato il 04/08/2025

N. 05841/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06564/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6564 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Marone e Giuseppe Maria Perullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Annalisa Cuomo, Barbara Accattatis e Chalons D'Oranges, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della disposizione del responsabile dell’area risorse umane del Comune di Napoli, in data -OMISSIS-, con la quale si dichiara l’esclusione del ricorrente dalla procedura di concorso pubblico, per titoli ed esami, per il reclutamento di complessive 55 unità di personale dirigenziale a tempo pieno e indeterminato, indetto con disposizione della Direzione Generale n. -OMISSIS- - e conseguentemente si dispone la decadenza dello stesso ricorrente dalla relativa graduatoria; b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente, ivi compreso, per quanto possa occorrere, dell’art. 2 del Bando di concorso approvato con la sopra citata disposizione del Direttore Generale in data-OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 luglio 2025 la dott.ssa Germana Lo Sapio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte ricorrente ha impugnato la decisione del responsabile dell’area risorse umane del Comune di Napoli dell’-OMISSIS-, con la quale è stato escluso dalla procedura di concorso pubblico per l’assunzione di 55 dirigenti a tempo pieno e indeterminato, indetto dal Comune con atto n. -OMISSIS-.

2. Il provvedimento di esclusione è analiticamente motivato sulla base della seguente argomentazione:

- l’art. 2 del bando prevede, come requisito soggettivo di partecipazione, la qualifica di “ dipendente di ruolo delle pubbliche amministrazioni ” e pertanto si riferisce alle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;

-il ricorrente ha invece partecipato facendo valere la sua qualifica di dipendente, con qualifica di funzionario, presso l’Agenzia del Demanio che, per espressa disposizione dell’art. 61 d.lgs 300/1999 e dell’art. 1 d.lgs 173/2003 nonché ai sensi del proprio Statuto si configura come ente pubblico economico , e pertanto fuoriesce dall’alveo applicativo dell’elenco di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs 165/2001;

-il suo personale è infatti assunto con contratto di diritto privato e non riveste lo status di pubblico dipendente ai sensi del medesimo d .lgs. 165/2001.

3 La domanda di annullamento dell’esclusione è fondata sulle seguenti censure:

-in via principale, l’Amministrazione avrebbe violato l’art. 2 del bando, con conseguente vizio di eccesso di potere per erroneità del presupposto; tale atto di indizione non richiama espressamente la nozione di pubblica amministrazione di cui all’art. 1 comma 2 del d. lgs. 165/2001, ma opera “ un più generico richiamo al servizio quinquennale presso tutte le Pubbliche Amministrazioni ”, così intendendo riferirsi ad una nozione più ampia della Pubblica Amministrazione entro cui rientrerebbe anche l’Agenzia del Demanio, i cui dipendenti sono “ considerati, a tutti gli effetti, dipendenti pubblici, anche se il relativo rapporto è regolato da un contratto di diritto privato ”.

-in via subordinata, qualora si accedesse all’interpretazione del bando nel senso indicato nell’atto di esclusione, viene dedotta la sua illegittimità “ per irragionevolezza, nonché per violazione del principio del favor partecipationis ” trattandosi di una limitazione della platea dei candidati non funzionale al miglior reclutamento dei dirigenti da assumere presso il Comune.

3. Con atto del 27 dicembre 2024, si è costituito il Comune di Napoli che ha depositato memoria difensiva in data 3 gennaio 2025, nonché i documenti e gli atti del procedimento, in ossequio a quanto disposto dall’art. 46 c.p.a.

4. Con memoria depositata in data 20 giugno 2025, il controinteressato ha rappresentato che, all’esito dell’esclusione dell’odierno ricorrente, è risultato in posizione utile per l’assunzione in servizio; è stato pertanto convocato per la sottoscrizione del contratto in data 13 dicembre 2024 ed ha eccepito, con relative argomentazioni giuridiche concernenti l’interpretazione del bando, l’infondatezza del ricorso.

5. All’udienza pubblica del 23 luglio 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Il ricorso è infondato e può pertanto soprassedersi sull’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune, in ragione della sopravvenuta rettifica della graduatoria, e sulla necessità di integrazione del contraddittorio, dedotta da parte controinteressata.

7. La questione sottoposta alla cognizione del Collegio è squisitamente interpretativa.

Occorre cioè verificare se l’espressione “ dipendente di ruolo delle pubbliche amministrazioni ” contenuta nell’art. 2 del bando di concorso, benché priva di un rinvio testuale all’art. 1 comma 2 del d.lgs 165/2001, debba intendersi comunque limitata ai dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni i cui dipendenti sono sottoposti alla disciplina di tale decreto legislativo; oppure, come sostiene il ricorrente, se tale omesso formale richiamo debba interpretarsi nel senso di comprendere tra i candidati ammessi anche i funzionari dell’Agenzia del Demanio.

Su tale discrimine si fronteggiano le due impostazioni antitetiche, rispettivamente del ricorrente, da un lato, e di parte resistente e controinteressato, dall’altro, inducendo così il Collegio a richiamare i canoni interpretativi dei bandi di concorso, come oramai condivisi dalla unanime giurisprudenza, e ad esaminare quello in controversia in ossequio a tali canoni (le parti non controvertono, invece, sulla configurazione dell’Agenzia del demanio come ente pubblico economico (sul punto, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 aprile 2014, n. 2049 “ il D.Lgs. 3 luglio 2003, n. 173, nel riorganizzare il Ministero dell'economia e delle finanze, ha trasformato l'Agenzia del demanio in ente pubblico economico (…) E' del tutto evidente il perché il legislatore abbia voluto effettuare la trasformazione dell'Agenzia del Demanio in ente pubblico economico: oltre al processo di evoluzione che ha portato all'attribuzione alle Regioni negli anni a cavallo del cambiamento del secolo di molta parte dei beni afferenti il pubblico demanio, ad esempio in materia stradale, oppure all'istituzione delle Autorità portuali che hanno sottratto al Demanio larghe competenze in materia, oppure ancora all'apertura alla concorrenza della rete ferroviaria, dunque alla creazione di una Società specifica che si è sovrapposta anch'essa con strumenti di diritto privato ai poteri demaniali, vi è da rilevare che la generale tendenza alla smobilizzazione di abbondanti parti del patrimonio immobiliare pubblico, non poteva che portare ad una modifica legislativa maggiormente consona ai nuovi ruoli di chi era ed è tuttora chiamato a gestire una grande quantità di beni statali. Se comunque il fine degli enti pubblici economici rimane sempre quello della realizzazione dell'interesse pubblico, al pari delle comuni pubbliche amministrazioni e degli enti non economici, si può comprendere come il personale dipendente non possa essere posto alla stregua dei comuni dipendenti pubblici, chiamati a svolgere una funzione che non può essere pertinente con l'attività di impresa e comunque non ricollegata alle leggi di mercato).

8. Come da ultimo ribadito dalla giurisprudenza, l’interpretazione degli atti delle procedure di concorso (o gara), compresi quelli di indizione, così come quella dei provvedimenti amministrativi in generale, deve seguire le norme previste dal legislatore in materia di contratti e, “ anzitutto, il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall'interprete il significato più favorevole al concorrente ” Cons. Stato, Sez. IV, 15 aprile 2025, n. 3257.

Gli articoli del codice civile appena richiamati privilegiano l’interpretazione letterale, ma il loro combinato disposto -e, in particolare, il principio enunciato dall'art. 1363 c.c.-, escludono che l’attività ermeneutica possa “ arrestarsi ad una considerazione "atomistica" delle singole clausole, neppure quando la loro interpretazione possa essere compiuta, senza incertezze, sulla base del "senso letterale delle parole", poiché anche questo va necessariamente riferito all'intero testo della dichiarazione negoziale, onde le varie espressioni che in essa figurano vanno coordinate fra loro e ricondotte ad armonica unità e concordanza ” (Cass. Sez. V, Ordinanza 30 gennaio 2018, n. 2267).

L’art. 1363 c.c. prevede che le clausole di un contratto si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell'atto. Ne deriva che sarebbe contraria al dettato normativo una interpretazione atomistica delle singole disposizioni che compongono un contratto o un atto amministrativo, dovendo al contrario l’interprete ricercare il significato mediante il coordinamento tra tutte le parti del testo, da considerarsi unitario.

Invero, l’interpretazione sistematica non si oppone a quella letterale, ma ne rappresenta un completamento necessario, poiché una lettura della singola disposizione, avulsa dal contesto di riferimento, indurrebbe a privilegiare significati contraddittori ed illogici interni al medesimo testo di riferimento (contratto, atto o provvedimento amministrativo che sia).

In merito, è stato infatti anche da ultimo precisato che è orientamento oramai superato, quello volto a configurare il criterio ermeneutico di cui all’art. 1363 c.c. come “ sussidiario ” rispetto a quello letterale, di cui all’art. 1362 c.c.; è invece necessario “ procedere al coordinamento delle varie clausole, prescritto dall'art. 1363, anche quando il senso letterale di una di esse non sia equivoco, posto che tale espressione, con il fondamentale criterio ermeneutico ad esso ispirato, va riferita all'intera formulazione della dichiarazione negoziale, in ogni sua parte e in ogni parola che la compone, senza limitazione ad una parte soltanto, qual è la singola clausola (Cass. civ., Sez. III, 9 novembre 2020, n. 25090) (…) Con la regola codificata nell'art. 1363, è stato introdotto nel nostro ordinamento il canone della totalità; dai singoli elementi di cui l'atto è formato si ricava il senso del tutto e, nel medesimo tempo, si deve intendere il singolo elemento in funzione del tutto di cui è parte integrante. Si tratta di un canone particolarmente importante nell'ambito della interpretazione degli atti di gara posto che, dichiarazioni rappresentative, o descrittive, o enunciative, devono intendersi prive di un qualche significato se quello che l'interprete gli attribuisce viola il canone della totalità ” (Cons. Stato, Sez. V, 2 luglio 2024, n. 5871).

9. Applicando tali criteri ermeneutici al bando in esame, è agevole concludere nel senso che, pur senza fare una espressa citazione della disposizione di cui all’art. 1 comma 2 del d. Dlgs. 165/2001, il bando in controversia abbia inteso riferirsi alle pubbliche amministrazioni ivi enumerate, con esclusione pertanto degli enti pubblici economici, nella cui ampia categoria rientra l’Agenzia del Demanio in ragione della specifica disciplina giuridica, di rango primario, cui è sottoposta.

Militano in tal senso, sotto il profilo letterale e sistematico, i seguenti riferimenti testuali che si rinvengono nel bando in questione: a) le premesse del bando di concorso (“visti…”) nelle quali si richiama espressamente il “ Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n.165 recante “ Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ” e successive modificazioni e integrazioni ” nonché il d.P.R. 16 aprile 2018, n. 78 (il comma 2 dell’articolo 5, rubricato “titoli di carriera e di servizio”, prevede espressamente che tali requisiti “ sono valutabili esclusivamente se conseguiti o svolti presso organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, le autorità indipendenti ovvero le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ”); b) lo specifico riferimento, per la disciplina relativa alla disciplina di assunzione dei dirigenti (in mancanza di una normativa aggiornata dell’Ente, che in ogni caso non avrebbe potuto derogare alla disciplina nazionale) alla “ disciplina legislativa nazionale in materia e, quindi dal D. L.vo n.165/2001, dal D.P.R. n. 487/1994,dal D.P.R. n.272/2004 e dal D.P.R. n.70/2013 con gli opportuni e necessari adattamenti esecutivi e di coordinamento in funzione della imparzialità e buon andamento dell’amministrazione”; c) l’espresso richiamo, al fine di colmare eventuali lacune, al d. lgs. 165/2001 operato dall’art. 16 del bando; d) il testuale riferimento ai “ dipendenti di ruolo della pubblica amministrazione ” indicato nei primi due punti dell’art. 9; e) la previsione speciale prevista per i “ dirigenti in enti e struttura pubbliche non comprese nel campo di applicazione dell’art. 1 comma 2 del d. lgs. 165/2001, muniti del diploma di laurea, che abbiano svolto per almeno due anni le funzioni dirigenziali ”.

10. Quest’ultimo punto riveste, nell’economia dell’interpretazione sistematica, valore dirimente.

Il bando, infatti, costruisce un doppio binario. Da un lato prevede un regime ordinario, destinato ai dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni in senso tecnico che, a seconda del titolo di studio, devono possedere cinque o tre anni di servizio (primi due punti dell’art. 9); dall’altro, un regime eccezionale, limitato ai soli dirigenti che provengano dagli enti e dalle strutture pubbliche non ricomprese nell’ambito di applicazione dell’art. 1 comma 2 citato, fra i quali, per definizione, rientrano gli enti pubblici economici.

Si tratta di una differenziazione di regime che, proprio alla luce del criterio sistematico, può essere letta unicamente ritenendo che, mentre per i dipendenti pubblici delle pubbliche amministrazioni annoverate dall’art. 1 comma 2 del d. lgs. 165/2001, non rileva la qualifica, ma esclusivamente gli anni di servizio e i titoli di studio, la previsione speciale per i dirigenti degli “ enti e strutture ” pubbliche consente di derogare al perimetro soggettivo ordinario, sul presupposto che, trattandosi di un concorso volto ad assumere dirigenti, le funzioni dirigenziali, unitamente al possesso del diploma di laurea, possono fungere da titolo equipollente.

In sostanza, la distinzione tra il regime ordinario (dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2 più volte citato) e quello eccezionale, previsto per i soli dirigenti di enti e strutture pubbliche esclusi dalla definizione di cui al d. lgs. 165/2001 costituisce pertanto non una ingiustificata compressione del principio pro-concorso, bensì una legittima e ragionevole declinazione di una regola derogatoria introdotta per valorizzare l’esperienza già maturata anche in enti pubblici economici , purché a livello apicale, senza alterare il perimetro soggettivo ordinario fissato dall’ordinamento del lavoro pubblico.

11. Alla luce di tali approdi interpretativi, non possono pertanto accogliersi né la prima censura, né la seconda dedotta in via subordinata poiché, oltre ad essere supportata dalla ragionevolezza come appena indicato, il favor verso la più ampia partecipazione, invocato da parte ricorrente, può essere considerato un criterio interpretativo solo se, alla luce del “ tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione ”, il testo dell’atto continui a presentare evidenti ambiguità (cfr. Cons. Stato, V, 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481; 2 marzo 2022 n.1486; 6 agosto 2021, n. 5781; 8 aprile 2021, n. 2844; 8 gennaio 2021, n. 298; III, 24 novembre 2020, n. 7345; 15 febbraio 2021, n. 1322; VI, 6 marzo 2018, n. 1447; V, 27 maggio 2014, n. 2709); evenienza che, per quanto sopra osservato, deve escludersi nella fattispecie concreta in esame.

12. Per mera completezza di motivazione, deve condividersi quanto dedotto da parte resistente circa la mancanza di una nozione univoca ed unitaria di “Pubblica Amministrazione” alla quale possa applicarsi un corpo di regole omogeneo. Invero, a fronte di molte leggi di rango primario che citano quale perimetro soggettivo le “ pubbliche amministrazioni ”, senza però fornirne una definizione (a titolo esemplificativo, art. 2 e 3 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445; ma anche art. 45 comma 4 TFUE), con riguardo alla disciplina generale dell’organizzazione, degli uffici pubblici e dei rapporti di lavoro l’art. 1 comma 2 del d. Lgs. 165/2001 prevede un elenco tassativo di enti che rientrano nella definizione (dalla quale sono appunto esclusi gli enti pubblici economici).

Pertanto, l’interpretazione letterale e sistematica del bando di gara che induce ad escludere la riconducibilità del servizio prestato presso l’Agenzia del Demanio con la qualifica di “funzionario” nell’alveo applicativo dell’art. 9 di tale atto, non può essere sovvertita dai diversi indici sostanziali addotti dal ricorrente, i quali devono necessariamente collocarsi nelle specifiche discipline di riferimento, secondo la logica della predetta nozione “a geometria variabile”.

Cosi, in particolare, quanto al blocco stipendiale 2011-2014, deve osservarsi che le misure finanziarie introdotte dal d.l. 78/2010, conv. l. 122/2010, furono estese a vari comparti pubblici per ragioni di contenimento della spesa, spettando al legislatore, in ragione delle esigenze finanziarie, definirne l’ambito soggettivo, senza trasformare gli enti coinvolti in amministrazioni pubbliche ex art. 1, co. 2, d.lgs 165/2001; con riguardo alla qualifica di pubblico ufficiale, dopo la rilettura oggettivo-funzionale degli artt. 357-358 c.p., essa dipende dal tipo di poteri esercitati, non dalla natura pubblicistica del datore di lavoro (Cass. pen., VI, 3 novembre 2021, n. 21624); nessun elemento probante può ricavarsi dall’incarico di verificatore ex art. 66 c.p.a., poiché il giudice può scegliere «organismi» che rientrano in una nozione allargata di pubblica amministrazione anche diversa da quelle sottoposte alla disciplina di cui al d.lgs. 165/2001 e l’affidamento dell’incarico di ausiliario del giudice non istituisce un ruolo pubblico per i singoli soggetti designati; l’iscrizione alla Gestione unitaria credito dell’INPS è una forma mutualistica aperta che non incide sullo status del rapporto di lavoro del pubblico dipendente; la sottoscrizione di atti catastali si inquadra nell’attribuzione di poteri autoritativi e certificativi che la legge attribuisce in ragione delle funzioni di interesse pubblico per la gestione del patrimonio statale; con riguardo all’accordo di collaborazione stipulato tra il Comune di Napoli e l’Agenzia, esso si colloca nell’aambito applicativo degli accordi ex art. 15 l. 241/1990 (e, oggi, anche dell’art. 7, co. 4, del d.lgs 36/2023) che fa riferimento ad una nozione ampia di pubblica amministrazione, presupponendo come requisito oggettivo la comune collaborazione per il perseguimento dell’interesse pubblico.

Infine, giova osservare che il portale inPA, istituito dall’art. 35 -ter d.lgs 165/2001 non è una piattaforma idonea a modificare il regime giuridico delle amministrazioni datrici di lavoro dei candidati, di cui vengono raccolte le esperienze, autocertificando i propri anni di servizio.

13. In conclusione, il ricorso va rigettato.

14. Le spese possono essere compensate alla luce della natura interpretativa delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite tra tutte le parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Alfonso Graziano, Consigliere

Germana Lo Sapio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Germana Lo Sapio	Paolo Severini

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.