Pubblicato il 16/01/2026

N. 00172/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01783/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1783 del 2022, proposto da RG IC, rappresentato e difeso dagli avvocati Carla Caputo, Giuseppe Cassano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini, Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. 28/06/2022.0354520.U. del Comune di Milano con cui il Comune ha rigettato la richiesta presentata dal ricorrente di permesso di costruire in sanatoria p.g. 202958/2022 – progr, 1914/2022 dell'8/4/2022, relativa a demolizioni ed opere di recupero del sottotetto in via Tadino, 25, e ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi corrispondente all'ultimo titolo edilizio rilasciato in suo favore;

- di ogni altro atto presupposto, preordinato, consequenziale e connesso, ancorché non noto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 ottobre 2025 il dott. UC RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il signor IC è proprietario di un’area di solaio sito al quarto piano che costituisce il sottotetto di un edificio ubicato in Milano, alla via A. Tadino, identificato al Nuovo Catasto Edilizio Urbano (NCEU) al foglio 271, mappale 387, subalterno 709.

L’immobile è stato oggetto di una d.i.a. ex art. 22 del d.p.r. n. 380/2001, pg. 834326/2004 del 4.8.2004, progressivo n. 7915/2004, per la manutenzione straordinaria interna/esterna a singola unità immobiliare volta al recupero del sottotetto senza permanenza di persone. Le opere da realizzare consistevano, in particolare, nella “formazione di cappuccine, logge, terrazzino, bagno”.

Con atto di integrazione documentale tecnica, pg. 1140236/2005 del 17.11.2005, WF. 11304/05 – Variante, il progettista incaricato ha trasmesso al Comune di Milano alcune Tavole del progetto che “annullano e sostituiscono le precedenti già in atti”.

In seguito alla presentazione di un esposto, P.G. 1268555/2005, il Comune di Milano, eseguito un sopralluogo in data 17.1.2006, documentato in atti pg. 75469/2006 del 23.01.2006, ha attestato che “vi è attività di cantiere in corso, nello specifico: - è stato rinforzato il solaio di calpestio con massetto armato (intervento qualificabile di manutenzione ordinaria, come da art. 63.3.2 R.E. vigente); - sono state già realizzate le previste tre cappuccine (ancora prive dei relativi serramenti) e realizzati il terrazzo e le logge; - rimangono da ultimare gli interventi di finitura e la realizzazione del previsto servizio igienico”. Con il sopralluogo, veniva accertato che, quanto fino ad allora eseguito, risultava “sostanzialmente conforme (tenuto anche presente di qualche lieve variazione nell’ordine di centimetri, variazioni peraltro riconducibili alla tolleranza di cantiere) a quanto rappresentato sugli elaborati grafici”.

Il signor IC ha presentato, sul portale “Only-One Pratiche Edilizie” del Comune di Milano, una successiva richiesta di permesso di costruire in sanatoria, n. 590/2022 del 21.2.2022, per opere finalizzate al recupero abitativo del sottotetto che quindi prevedeva, ora, la permanenza di persone.

In data 26.4.2022 il Comune di Milano ha notificato all’interessato una comunicazione dei motivi ostativi alla concessione del titolo edilizio richiesto, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, prot. 26/04/2022.0233137.U, ritenendo necessario acquisire nel termine di dieci giorni ulteriori chiarimenti in merito alle difformità tra “lo stato ante operam (quindi sottotetto spp)” e lo stato attuale, nonché in relazione all’“altezza computata al fine delle altezze medie ponderali”.

In seguito all’integrazione documentale da parte dell’interessato, il Comune di Milano, con atto, prot. n. 28/06/2022.0354520.U, ha rigettato la richiesta di permesso di costruire in sanatoria sulla base di tre presupposti:

“1. Ancorché la tav. 01 rappresenti lo stato ante operam DIA, rilevato altresì mediante la visione della DIA WF 7915/2004 (richiesta all’archivio per esame in contraddittorio), è emerso che nessuna fine lavori/agibilità è stata presentata e vista anche la dichiarazione che le opere sono state fatte abusivamente nel corso del cantiere a seguito del sopralluogo del tecnico dell’amministrazione eseguito nel 2006, si ritiene di fatto la DIA sopracitata sia decaduta e pertanto le difformità da sanare non riguardano solo le differenze dalla DIA ma bensì tutto l’intervento insistente sul sottotetto;

2. Viste le nuove sezioni presentate con i particolari costruttivi, si rileva che le altezze computate per le verifiche delle altezze medie ponderali, come decritto dal progettista quali “altezze utili” sono errate in quanto sono al netto delle travi e non sono state effettuate secondo le “Definizioni Tecniche Uniformi”.

3. Richiamato il punto sopra riportato, vista la DIA WF 7915/2004 agli atti e le sue sezioni e particolari costruttivi, le risultanze del sopralluogo del 2006 con foto del sottotetto già modificato, viste le attuali sezioni e particolari costruttivi, si rileva una totale incoerenza fra le diverse dichiarazioni/progettazioni e appare incongruente che la DIA 7915/2004 abbia altezze interne maggiori con un’altezza media ponderale minore e la SL inferiori (logge aperte), mentre la richiesta di Permesso di Costruire riporti un’altezza media ponderale maggiore a fronte di altezze interne minori e con SL maggiori”.

Nel medesimo provvedimento è stato altresì intimato il ripristino “allo stato dei luoghi corrispondente all’ultimo titolo edilizio legittimante e non contestato” (e quindi ante DIA).

In data 8.9.2022 il signor IC ha impugnato il provvedimento di diniego affidando il gravame a tre motivi.

Espone che, dopo il sopralluogo del 17.1.2006, ha “ritenuto di realizzare il recupero abitativo del sottotetto mediante l’utilizzo della porzione di falda già modificata (inizialmente per la realizzazione di due logge aperte) che in seguito all’innalzamento presenta una altezza interna utile al raggiungimento dell’altezza media ponderale di mt 2.40 nel complesso dell’unità immobiliare. Nei fatti è stato in questo modo realizzato un alloggio a pianta libera (art. 96) con un disimpegno per il bagno (bagno che era già presente nel progetto originario del 2005)”.

In virtù di tali lavori ha quindi presentato il permesso di costruire in sanatoria.

Con il primo articolato motivo asserisce che l’atto impugnato è illegittimo nella parte in cui ha ritenuto, in mancanza di copertura normativa, che la mancata comunicazione di fine lavori relativa alla DIA ha determinato la decadenza del titolo edilizio.

Ad ogni modo, la mancata presentazione della dichiarazione di fine lavori non poteva comportare alcuna decadenza del titolo, in assenza di un accertamento espresso in tal senso.

Sostiene che, anche laddove si ritenesse legittima la decadenza, il rifiuto della sanatoria delle opere realizzate dopo il sopralluogo del 2006 sarebbe illegittimo, in quanto “i lavori comunque eseguiti prima della declaratoria non potrebbero essere qualificati come abusivi” e tali lavori erano stati oggetto del permesso di costruire in sanatoria.

L’amministrazione non poteva neppure pretendere la presentazione di una dichiarazione di fine lavori per la DIA non portata a completamento, avendo la proprietà proceduto al recupero abitativo del sottotetto nel 2006 oggetto della successiva istanza di sanatoria.

La mancata comunicazione di fine lavori non poteva pertanto incidere sulla legittimità delle opere che erano state effettivamente realizzate “in vigenza del titolo abilitativo edilizio ed in conformità a quest’ultimo, vale a dire … quantomeno di tutte le opere eseguite sino al 2006 come lo stesso Comune di Milano ha potuto constatare essere state legittimamente realizzate durante il sopralluogo effettuato”.

Con il secondo motivo contesta l’assunto relativo al all’errato computo, da parte del progettista, delle “altezze medie ponderali” indicate quali “altezze utili” in relazione all’art. 114 del Regolamento Edilizio del Comune di Milano previgente e dell’art. 29 delle Definizioni tecniche uniformi.

Con il terzo motivo deduce l’illegittimità del rigetto per carenza di motivazione, per difetto dei presupposti di fatto e di diritto e per carenza di istruttoria, non comprendendosi per quale ragione la DIA del 2004 appare “ incongruente” rispetto al permesso di costruire in sanatoria del 2022 “non venendo chiarito il parametro di riferimento di tale pretesa incongruenza”.

Precisa che la diversità dell’intervento oggetto di DIA volto al recupero del sottotetto senza presenza di persone rispetto a quello oggetto del permesso di costruire in sanatoria del 2002 volto al recupero del sottotetto a fini abitativi, comporta l’applicazione di “parametri urbanistici (superficie utile, superficie lorda, sottotetto senza permanenza di persone, logge)” che “genera superfici e volumi diversi”, quindi non confrontabili.

Il Comune di Milano, nel costituirsi in giudizio, ha puntualmente replicato alle censure sollevate.

All’udienza del 23.10.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

I motivi di ricorso, che per la loro connessione possono essere trattati congiuntamente, sono fondati.

I motivi sono tutti volti a contestare la contraddittorietà, la motivazione carente, perplessa e contraddittoria, nonché il difetto di istruttoria, del provvedimento impugnato.

Il quadro normativo ratione temporis vigente può essere così riassunto.

Ai sensi dell’art. 22 del d.p.r. n. 380/2001 “Sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non riconducibili all'elenco di cui all'articolo 10 e all'articolo 6, che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”.

Ai sensi dell’art. 23 del d.p.r. n. 380/2001 la d.i.a. è sottoposta ad un “termine massimo di efficacia pari a tre anni”; per i lavori non ultimati entro il termine occorre presentare una nuova denuncia.

L’art. 90 del Regolamento Edilizio (previgente) del Comune di Milano recava la disciplina relativa all’inizio dei lavori, in base alla quale “i lavori edili hanno inizio: … b) allo scadere del ventesimo giorno successivo alla presentazione di denuncia di inizio attività, qualora entro tale giorno non sia sopravvenuto l’ordine motivato di non effettuare i lavori stessi”. Decorso il termine per l’inizio dei lavori l’amministrazione è tenuta a dichiarare la decadenza del titolo edilizio.

L’art. 105 del Regolamento cit. stabilisce che “ove l’opera oggetto di provvedimento edilizio non risulti abitabile o agibile nel termine stabilito, l’intervento per l’esecuzione della residua parte è classificato … come l’intervento originario”.

Il Comune di Milano ha adottato il provvedimento di diniego del permesso di costruire in sanatoria sulla base di due principali presupposti.

Nel valutare la richiesta di permesso di costruire in sanatoria P.G. 202958 /2022 - Progr. 1914/2022 dell’8.4.2022, ha ritenuto che la d.i.a. fosse decaduta in quanto l’interessato non ha comunicato la fine dei lavori, né è stata attestata l’agibilità.

Sulla base di questo presupposto il Comune ha ritenuto che non potessero essere sanate le differenze tra lo stato dei luoghi successivo alla presentazione della d.i.a. e quello presente al momento dell’istanza di rilascio del permesso di costruire in sanatoria, bensì l’intero intervento.

Preliminarmente, occorre evidenziare che la disposizione che regola il regime di efficacia della d.i.a. è rinvenibile all’interno dell’art. 23 del d.p.r. n. 380/2001 (nella formulazione vigente nel 2004) secondo il quale tale titolo edilizio è sottoposto ad un termine massimo di efficacia di tre anni.

Tale disposizione non prevede tuttavia la decadenza dal titolo in caso di mancato completamento die lavori entro il termine di efficacia, a differenza di quanto prevede l’art. 15 del d.p.r. n. 380/2001 con riferimento al permesso di costruire (che decade ex lege se le opere non sono ultimate nel termine di tre anni dall’inizio dei lavori).

La disciplina della decadenza del permesso di costruire non può estendersi a quella DIA, trattandosi di due titoli edilizi che non possono messere parificati quanto a presupposti e natura giuridica.

Il permesso di costruire è un provvedimento avente natura autorizzatoria e carattere vincolato ed è rilasciato per “interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio” indicati all’art. 10, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001; mentre la d.i.a. (oggi s.c.i.a.) è un atto del privato, comunicato all’amministrazione, rispetto al quale quest’ultima svolge soltanto un mero controllo ed è prevista per gli interventi di cui all’art. 22 del d.p.r. n. 380/2001.

Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, non può ritenersi applicabile alla d.i.a. la disciplina sulla decadenza, prevista dal d.p.r. n. 380/2001 per il permesso di costruire, anche alla luce diversa natura giuridica dei due titoli edilizi.

Né del resto, vi è una norma da cui poter far discendere dalla mancata comunicazione di fine lavori e/o agibilità la decadenza o la perdita di efficacia della DIA.

Ne consegue che, in caso di mancata ultimazione dei lavori nel termine di tre anni dalla presentazione della d.i.a., come previsto dall’art. 105 cit., la parte interessata (stante l’impossibilità di proroga per i titoli edilizi diversi dal permesso di costruire) dovrà chiedere un nuovo titolo e la parte da ultimare sarà classificata come l’intervento originario.

Nel caso di specie, la d.i.a. è stata presentata in data 4.8.2004 e ha conservato la sua efficacia per i tre anni successivi, sebbene in questo arco temporale non sono state di fatto ultimate le opere.

L’amministrazione ha invece ritenuto che la d.i.a. fosse decaduta, in ragione della mancata comunicazione di fine dei lavori/agibilità e ha, pertanto, disposto “Il ripristino … allo stato dei luoghi corrispondente all’ultimo titolo edilizio legittimante e non contestato” (ante DIA).

Ha inoltre trascurato la circostanza che in data 17.1.2006, i tecnici comunali avevano verificato, durante un sopralluogo, che in quel momento restavano da ultimare soltanto “gli interventi di finitura e la realizzazione del previsto servizio igienico”; mentre per il resto le opere previsti dal titolo erano state realizzate.

Sulla base di questi presupposti, pur avendo la d.i.a. perso efficacia a far data dal mese di agosto 2007, il Comune avrebbe comunque dovuto valutare a questa data quali opere erano state realizzate e quali invece non lo erano e poi verificare, rispetto a queste ultime, la possibilità di rilasciare il permesso di costruire in sanatoria.

L’amministrazione non poteva limitarsi ad intimare la demolizione di tutte le opere realizzate sotto la vigenza della DIA comprese quelle ultimate prima del termine di tre anni, ma avrebbe dovuto valutarne l’autonomia e la funzionalità in linea, peraltro, con i principi espressi dalla giurisprudenza in materia di permesso di costruire (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 14/2024).

L’errore di fondo in cui è incorso il Comune si ripercuote negli altri assunti contenuti nel provvedimento gravato ai punti 2) e 3) laddove la legittimità del permesso di costruire in sanatoria è stata valutata confrontando le altezze interne e quelle medie ponderali oggetto della d.i.a. con quelle del successivo permesso di costruire in sanatoria.

L’azione amministrativa risulta, conseguentemente, perplessa poiché si è ritenuto di respingere la domanda di permesso di costruire in sanatoria a seguito del raffronto tra le altezze e le superficie contenute oggetto della d.i.a. - che è stata peraltro in precedenza ritenuta decaduta - con quelle del permesso di costruire in sanatoria, senza tenere indicare la disciplina edilizia di riferimento in relazione alla diversa natura degli interventi.

In altri termini, l’amministrazione avrebbe dovuto valutare l’istanza di permesso di costruire in sanatoria sulla base della situazione fattuale presente al momento della realizzazione dei lavori in rapporto alla normativa regionale sul recupero abitativo dei sottotetti.

In conclusione, il ricorso va accolto nei termini su esposti e per l’effetto va annullato il provvedimento del Comune di Milano prot. n. 28/06/2022.0354520.U; in sede di riesercizio del potere in esecuzione della presente sentenza, l’amministrazione è tenuta a rivalutare l’istanza di permesso di costruire in sanatoria eseguendo una nuova valutazione, in ragione dei principi sopra esposti.

La soccombenza comporta la condanna al pagamento delle spese di giudizio ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c. che vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento del Comune di Milano prot. n. 28/06/2022.0354520.U.

Condanna l’amministrazione pubblica resistente al pagamento delle spese di lite in favore di parte ricorrente che liquida nella somma di euro 1.500,00 oltre iva, cpa, spese generali e rimborso del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA ST, Presidente

UC RA, Primo Referendario, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC RA	LA ST

IL SEGRETARIO