Pubblicato il 22/01/2026

N. 00067/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00763/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 763 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CE EL, NN EM NI, RI RA, rappresentati e difesi dagli avvocati Luigi Pianesi, Mario Scaloni, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Sindaco del Comune di Ancona quale Ufficiale di Governo, U.T.G. - Prefettura di Ancona, non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;
Comune di Ancona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Demetrio Sgrignuoli, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

US ET e Figli dei EL ET snc, Condominio di via Panoramica 6, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza del Sindaco di Ancona quale Ufficiale di Governo n. 58 del 10/7/2014;

- della nota prot. 99500 del 26.9.2014;

relativamente ai motivi aggiunti:

- della delibera di giunta comunale di Ancona n.675 del 16/12/2014 nonché del documento istruttorio del Dirigente Progettazioni, Manutenzioni e Viabilità, Frana, Protezione Civile e Sicurezza del 12/12/2014;

- di ogni altro atto o fatto presupposto, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Comune di Ancona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 dicembre 2025 il dott. IO LF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza sindacale n. 58 del 10 luglio 2014, con la quale il Sindaco del Comune di Ancona, ai sensi dell'art. 54, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, ordinava – unitamente ad altro proprietario – di adottare con urgenza misure volte alla messa in sicurezza del tratto di falesia, in località Passetto, sovrastato dalla sua proprietà. Il provvedimento traeva origine da un grave episodio verificatosi il 22 giugno 2014, quando un masso si distaccava da un tratto della falesia in corrispondenza della zona denominata "Seggiola del Papa", precipitando sulla spiaggia sottostante. L'evento, pur non avendo fortunatamente causato danni a persone, rendeva palese e attuale una situazione di gravissimo e imminente pericolo per la pubblica incolumità, data l'intensa frequentazione dell'area, nonostante i divieti di accesso vigenti.

In particolare l'ordinanza impugnata, attesta che “ Considerato che il giorno 22 giugno u.s. un masso si è distaccato da un punto imprecisato del tratto di falesia del Passetto censita al catasto terreni del Comune di Ancona al foglio 10, mappali 71, 73,74 e 75, costituenti il Condominio di Via Panoramica e alle parti esterne dell'edificio, costituite da giardino, pavimentazioni. Muri che in vari tratti hanno subito azioni di smottamenti sino a restare e sbalzo sulla sottostante rupe con gravissimo rischio di crolli ”; e che è stato “ Eseguito specifico sopralluogo dal quale è emerso che sia i manufatti descritti che la rupe sottostante non presentano alcuna protezione dalla caduta di massi o pietre, e che in particolare l' edificio in oggetto, ovvero il Condominio di Via Panoramica 6, presenta fondazioni e parti di pavimentazioni sporgenti sul vuoto, determinando la possibilità di ulteriori crolli di pietre e parti di muratura, e costituendo serio ed immediato pericolo per la pubblica incolumità di chi utilizza la spiaggia”. L’ordinanza, quindi, imponeva ai proprietari degli immobili sovrastanti il tratto di falesia interessato, tra cui erano individuati gli odierni ricorrenti: di predisporre, nel termine massimo di 15 giorni, uno studio in ordine alla natura della falesia e alle cause possibili dei movimenti franosi, smottamenti, rotolamento di massi sulla sottostante spiaggia che possano creare pericolo per la incolumità pubblica di chi utilizza a vario titolo la spiaggia;

di mettere in atto, con inizio nel termine massimo di un mese, sistemi di protezione della falesia atti ad impedire frane, smottamenti e fenomeni di caduta di materiale dall'alto che possano creare pericolo per la incolumità pubblica di chi utilizza a vario titolo la spiaggia;

di iniziare immediatamente dopo la notifica della presente Ordinanza, la esecuzione di tutte le opere atte a rimuovere il pericolo interessante la pubblica incolumità, sotto le direttive di un Tecnico iscritto ad Albo Professionale”.

Avverso tale atto sono mosse le seguenti censure.

Primo motivo di ricorso. Illegittimità per violazione di legge e eccesso di potere; violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 23, comma 1, 25, comma 2 e 97 Cost. dell'art. 54 D.lgs. n 267/2000 e s.m.i.; dell'art. 3 della L. 241/1990 e dei principi in materia di istruttoria procedimentale; eccesso di potere per sviamento; travisamento dei fatti ed erroneità, dei presupposti; difetto e carenza; dell'attività istruttoria; difetto di motivazione; irragionevolezza.

Si critica il ricorso all’ordinanza sindacale extra ordinem per essere da molto tempo noto il problema ed avendo il Comune a disposizione, quale strumento ordinario di intervento, il Regolamento per la protezione civile del Comune di Ancona.

Si censurano i tempi strettissimi imposti per la produzione di uno studio e l’effettuazione di lavori molto complessi, ponendo un obbligo impossibile da adempiere, violando il principio di proporzionalità.

Si lamenta la genericità delle prescrizioni imposte, oltre alla genericità del pericolo. Infatti, si dice, come affermato nella stessa ordinanza gravata, non è certo da quale punto della falesia si sia distaccato il masso caduto sulla spiaggia il 22 giugno 2014. Per cui tale fatto non può giustificare il ricorso a un potere straordinario ponendo in capo ai ricorrenti pesanti generici incombenti, in tempi peraltro imprecisati, se non è certo che le loro proprietà siano implicate nella causazione del fatto e, quindi, del pericolo posto a base dell’esercitato potere straordinario.

Si produce perizia di parte che esclude la possibilità che il distacco di materiale si sia potuto verificare dalle proprietà dei ricorrenti e si lamenta che alcun sopralluogo sia stato effettuato in contraddittorio tra le parti nella proprietà medesima. Si dice che il sopralluogo è stato fatto da lontano, osservando dalla spiaggia le soprastanti proprietà dei ricorrenti.

Nessuna, si dice, delle proprietà indicate nell'ordinanza è in situazione tale da costituire un pericolo per la pubblica incolumità e ciò sarebbe stato verificabile facilmente se fosse stata effettuata un’attenta istruttoria.

Si deduce che la rupe sottostante le proprietà dei ricorrenti sia in proprietà privata di terzi e dello stesso Comune. Quindi l’atto gravato impone attività su di un’area che non è nella disponibilità dei ricorrenti. L’ordine sarebbe, dunque, anche non eseguibile.

Si evidenzia che sin dal 1980 il ricorrente RA ha portato a conoscenza il Comune della situazione della falesia sottostante la sua proprietà.

Secondo motivo di ricorso. Eccesso di potere per sviamento .

Si deduce che è l'ordinanza stessa a dar conto dell'esistenza di un divieto di acceso all'area della spiaggia, che costituisce il principale strumento di tutela della pubblica incolumità, tuttavia si afferma che il Comune non è in grado di farlo rispettare, addossando a privati cittadini l’obbligo di supplire a tale impossibilità, mediante ordinanza contingibile e urgente.

Terzo motivo di ricorso. Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost.; dell'art. 54 d.lgs. n. 267/2000 e s.m.i.; artt.7, 8, 9 e 10 della L.n. 241/1990 e dei principi in materia di partecipazione procedimentale; eccesso di potere per difetto e carenza nell'attività istruttoria; difetto di motivazione; travisamento dei fatti e erroneità dei presupposti.

Si lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento e si ribadiscono le critiche inerenti al mancato coinvolgimento procedimentale per l’effettuazione di adeguato sopralluogo.

Si afferma, infine, che sulla base delle censure presentate, consegue l'illegittimità in via derivata della impugnata nota prot. 99500 del 26/9/2014, con cui l'Amministrazione conferma quanto stabilito nell'ordinanza sindacale e preannuncia l'avvio di opere e lavori in danno delle rispettive proprietà dei ricorrenti.

Si sono costituite in resistenza le Amministrazioni in epigrafe dettagliate.

La domanda di sospensiva ante causam è stata rigettata con decreto monocratico n. 302/2014, mentre la domanda di sospensiva ex art. 55 cpa, è stata respinta con ordinanza cautelare n. 62/2015, che ha così disposto, “ Rilevato e considerato che l’esecuzione dei lavori avviata d’ufficio dal Comune, benché sul rilievo dell’inerzia dei ricorrenti, esclude, allo stato, la sussistenza del periculum in mora, che potrà semmai concretizzarsi qualora l’Amministrazione decida di avviare anche il procedimento di riscossione coatta dell’entità della spesa che riterrà di porre a carico dei privati ”. Tale ordinanza è stata emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio del 19 febbraio 2015, alla quale era stata rinviata la trattazione della domanda cautelare, come disposto a verbale alla precedente udienza in camera di consiglio del 12 dicembre 2014, ove si legge che il difensore comunale ha affermato che “ il Comune di Ancona ha in corso di approvazione un atto deliberativo per l'approvazione ed il finanziamento di opere di risanamento urgente della rupe sottostante i due condomini destinatari delle due ordinanze per cui è causa e che quindi presumibilmente nell'arco di trenta o sessanta giorni le ordinanze verranno revocate e che comunque nelle more il Comune non darà esecuzione alle ordinanze stesse ”.

Con successivo atto di motivi aggiunti è stata impugnata la delibera comunale n. 675 del 16 dicembre 2014, con cui sono stati disposti i lavori di messa in sicurezza della falesia, sul rilievo dell’inadempimento da parte dei privati alle ordinanze emanate (quella qui gravata, oltre a quella oggetto del separato ricorso NRG 764/2014 anch’esso chiamato in decisione alla odierna udienza).

Nei motivi aggiunti sono proposti i seguenti motivi di censura.

Primo motivo aggiunto. Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere. Illegittimità derivata.

Viene dedotta illegittimità derivata incidente sull’atto gravato e derivante dalla dedotta illegittimità dell’ordinanza impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio.

Secondo motivo aggiunto. Violazione di legge, eccesso di potere, violazione artt. 3, 97 Cost.; violazione dei principi sul procedimento amministrativo; violazione dell'art. 3 della L. n. 241/1990 - Eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria, disparità di trattamento – sviamento.

Sono dedotti vizi propri dell’atto censurato, sia sotto il profilo del difetto di istruttoria, per non essere stata citata e valutata la relazione tecnico peritale prodotta dai ricorrenti relativamente alle proprie proprietà, sia sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto a situazione simile intervenuta in corrispondenza del civico Via Panoramica n. 4, dove i costi dell’intervento, si dice, sarebbero stati sostenuti dal Comune.

Si critica la decisione di procedere in danno dei ricorrenti, laddove non si specifica per quale importo, per quale intervento, in quali tempi e modalità. Si evidenzia che anche l’atto impugnato si esprime in termini probabilistici, circa il fatto che le proprietà dei ricorrenti possano essere fonte di pericolo.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 19 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso e i motivi aggiunti sono fondati per le ragioni che seguono.

Quanto al ricorso introduttivo del giudizio.

I motivi possono essere congiuntamente trattati, coinvolgendo aspetti connessi.

Vi sono in atti prove (cfr docc. 10, 11, 12 allegati al ricorso) che dimostrano come il problema della “rupe del Passetto”, sottostante la proprietà dei ricorrenti (in particolare del ricorrente RA), risale ad almeno 45 anni fa (33 alla data dell’atto impugnato). Da tali atti emerge, per il passato, anche il coinvolgimento del Comune nei lavori di consolidamento della falesia.

Emerge, poi, dal testo dell’ordinanza gravata che non è noto da dove si sia distaccato il materiale caduto nella sottostante spiaggia, il 22 giugno 2014. Se tale fatto poteva ben giustificare la misura del divieto di transito e sosta nell’area sottostante, ossia in quella interessata da tale caduta (o da altri possibili cadute), ciò che, viceversa, non si giustifica è il ricorso ai poteri extra ordinem previsti dall’art. 54 c. 4 EL (“ Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, [anche] contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione ”) per imporre rilevanti adempimenti e lavori edili, non specificati nel dettaglio, a carico di privati, peraltro in tempi strettissimi, senza che gli stessi siano stati nemmeno coinvolti mediante, almeno, un sopralluogo congiunto, riguardante le rispettive proprietà.

Non solo sono carenti i presupposti per ricorrere al potere straordinario di ordinanza, ma lo strumento si palesa in concreto inadeguato ai fini, dato che non sono tecnicamente specificate le prescrizioni, non è possibile accertare la loro adeguatezza rispetto alla finalità della prevenzione o eliminazione dei “ gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica”.

Per tale attività, che ragionevolmente richiede un’istruttoria tecnica approfondita (comprendente l’accertamento delle delimitazioni delle proprietà insistenti in loco, accertamento che sfugge alla giurisdizione di questo giudicante, nei casi controversi, in cui sia richiesta forza di giudicato) e in contraddittorio con le proprietà private che potrebbero essere interessate dagli smottamenti o dai distacchi (una volta precluso l’accesso alla spiaggia e quindi eliminato alla radice il pericolo per la pubblica incolumità), soccorrono gli ordinari strumenti amministrativi di intervento.

Deve, inoltre, essere richiamato e condiviso quanto affermato dalla giurisprudenza secondo cui “ nell'esercizio del potere extra ordinem riconosciuto nei casi di necessità ed urgenza a tutela dell'incolumità pubblica e privata, ai sensi degli artt. 50, comma 5, e 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, le ordinanze sindacali possono rivolgersi a chi ne abbia la disponibilità ovvero abbia, con il bene che minaccia la pubblica incolumità, una relazione tale da consentirgli di disporne e quindi effettuare gli interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 14 novembre 2023, n. 9761) perché, in caso contrario, l'ordine sarebbe illogicamente destinato a non poter essere eseguito (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. III, 20 dicembre 2023 n. 3007; Consiglio di Stato, sez. VI, 10 dicembre 2018, n. 6951).

Infatti, sebbene l'amministrazione non sia tenuta a svolgere un'approfondita istruttoria circa la proprietà dei beni stessi - rimanendo impregiudicata ogni questione inerente al definitivo accollo economico dei costi dell'intervento, non avendo l'ordinanza de qua carattere sanzionatorio e non implicando alcun accertamento in ordine all'individuazione di eventuali responsabilità - la stessa ordinanza ex art. 54 TUEL presuppone comunque il suo indirizzamento nei confronti di chi si trovi nella posizione di poter intervenire tempestivamente, avendo a qualsiasi titolo la materiale disponibilità dei beni dai quali il pericolo origina (cfr., oltre alle pronunce già citate, Consiglio di Stato, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 536; TAR Campania, Napoli, sez. V, 7 ottobre 2020, n. 4313 e 13 marzo 2023, n. 1638)" (sent. n. 2013 del 25 ottobre 2024 e n. 475 del 12 marzo 2025).

"Invero, per poter essere eseguita, l'ordinanza contingibile e urgente - evidenzia TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 5187 - può dirigersi nei confronti del destinatario esclusivamente per la realizzazione di lavori su beni di cui lo stesso è proprietario e/o che rientrino nella sua disponibilità, ovverosia che si trovi in rapporto tale con la fonte di pericolo da consentirgli di eliminare la riscontrata situazione di rischio. Nonostante il soggetto destinatario di ordinanza contingibile e urgente, preordinata alla immediata messa in sicurezza dei luoghi in ragione dell'esigenza di tutela della pubblica e immediata incolumità, non debba essere necessariamente il proprietario dell'area, comunque deve essere dimostrato che almeno tale soggetto ne abbia la materiale disponibilità, la quale rappresenta il necessario (ma anche sufficiente) presupposto (logico e materiale) per l'esecuzione degli interventi per la rimozione della situazione di pericolo (Consiglio di Stato, V, 15 marzo 2023, n. 2732)”, (T.A.R. per la Campania, Salerno sez. III, 22 agosto 2025, n. 1411, non appellata).

Sotto questo profilo non può condividersi quanto sostenuto dalla difesa comunale (cfr. memoria di replica, “ L'ordinanza fa infatti riferimento a "fondazioni e parti di pavimentazioni sporgenti sul vuoto", collegando in modo inequivocabile il pericolo agli immobili sovrastanti. La ricorrente ha, pertanto, la piena disponibilità giuridica e materiale per intervenire ”), perché l’ordinanza impugnata impone, relativamente a un problema esistente da diversi decenni, in 15 giorni, testualmente, la produzione di uno “ studio in ordine alla natura della falesia e alle cause possibili dei movimenti franosi, smottamenti, rotolamento di massi sulla sottostante spiaggia che possano creare pericolo per la incolumità pubblica di chi utilizza a vario titolo la spiaggia” e “ di mettere in atto, con inizio nel termine massimo di un mese, sistemi di protezione della falesia atti ad impedire frane, smottamenti e fenomeni di caduta di materiale dall'alto che possano creare pericolo per la incolumità pubblica di chi utilizza a vario titolo la spiaggia”.

Malgrado nei “considerando” l’ordinanza faccia riferimento al condominio di Via Panoramica n. 6 e a fondazioni e pavimentazioni dello stesso strapiombanti nel vuoto, l’ordine riguarda inequivocabilmente la falesia, che non è affatto certo sia in proprietà o nella disponibilità dei ricorrenti. Anzi dal tenore delle note comunali di cui ai già citati documenti nn. 11 e 12, che riferiscono di risalenti lavori di consolidamento ad opera dell’amministrazione comunale, sembrerebbe che la disponibilità della falesia, almeno in passato, fosse in capo al Comune.

Dalle considerazioni esposte deriva la fondatezza del ricorso e l’annullamento dell’atto gravato, cui consegue, vista la dedotta illegittimità derivata, anche l’accoglimento dei motivi aggiunti e l’annullamento della delibera impugnata, nella parte in cui stabilisce di operare in danno dei ricorrenti.

Gli annullamenti disposti sono ai fini del riesame e non pregiudicano la riedizione del potere da parte dell’Amministrazione comunale, la quale, tuttavia, tenuto conto della portata conformativa della pronuncia, per l’eventuale determinazione del riparto di competenze tra privati e oneri economici, dovrà determinarsi all’esito di rinnovata, partecipata ed approfondita istruttoria.

Sussistono giustificati motivi per la compensazione delle spese di lite

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ED US ET, Presidente

IO LF, Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO LF	ED US ET

IL SEGRETARIO