Pubblicato il 25/03/2026

N. 02497/2026REG.PROV.COLL.

N. 05385/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5385 del 2025, proposto dalla Società RA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bucello e Simona Emanuela Anna Viola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Società Gestore dei servizi energetici - G.S.E.- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese e Fabio Garella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Ministero delle imprese e del Made in Italy (già Ministero dello sviluppo economico), in persona del Ministro pro tempore , di Arera - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente e del Gestore dei mercati energetici - G.M.E. - s.p.a., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione Quinta ter, 17 aprile 2025, n. 7627, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società Gestore dei servizi energetici - G.S.E. - s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza congiunta di passaggio in decisione senza previa discussione orale versata in atti dalle parti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il consigliere EL MA, alla quale pertanto nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto della controversia è il provvedimento del 26 aprile 2018 prot. n. GSE/P20180036869, recante l’annullamento d’ufficio di nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC), nella parte in cui annulla quella contrassegnata dal protocollo n. 0050816065216R1415, e della conseguente richiesta, con successiva nota dell’11 giugno 2018, di restituzione - tra gli altri- dei titoli di efficienza energetica (TEE), conosciuti come certificati bianchi, riferiti alla stessa.

1.1. In punto di fatto va ricordato che la Società RA s.p.a. (d’ora in avanti, la società), società di servizi energetici (SEE, altrimenti denominata anche Es.co. – energy service company ) si occupa di progetti di risparmio ed efficientamento energetico su scala nazionale. Nello svolgimento di tale attività, nel dicembre 2016 ha domandato al G.S.E. il rilascio dei certificati bianchi per una serie di progetti (installazioni di cappotti termici) in maniera cumulativa. L’esito positivo è stato comunicato dal G.S.E. alla società Gestore dei mercati energetici (G.M.E.) autorizzandola ad emettere TEE, ognuno di valore pari ad una tonnellata equivalente di petrolio (tep).

1.2. Con successiva nota prot. n. GSE/P20180015896 del 1° marzo 2018, il Gestore ha comunicato l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio delle nove RVC (RVC 1405_rev1, 1413, 1415, 1419,1422, 1426_rev1, 1429_rev1, 1434 e 1436_rev1), tra cui la n. 1415, di cui è causa, in ragione di presunte carenze documentali.

1.3. In pari data ha peraltro sottoposto ad analogo procedimento (cfr. nota prot. n.GSE/P20180015880,) altrettante ulteriori RVC (RVC 1404_rev1, 1411, 1414, 1418, 1421_rev1, 1423, 1428_rev1, 1433, 1435_rev1), presentate dalla Società nel corso dell’anno 2016, per analoghe motivazioni.

1.4. Asseritamente in ragione dell’elevato numero di RVC sottoposte a controllo, la Società chiedeva al G.S.E. la proroga dei termini assegnatile per controdedurre (fino al 10 maggio 2018). Dopo la seconda richiesta di proroga, il Gestore ha comunicato l’annullamento oggetto di gravame, che elenca le nove RVC in apposito allegato parte integrante del provvedimento (Allegato A, rubricato “Elenco complessivo RVC”, nel quale la n. 1415 è riportata come terza).

2. Con atto notificato il 7 agosto 2018, la Società ha proposto otto distinti ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, relativi ciascuna alla RVC ivi indicata, ai sensi degli artt. 8 e ss. del d.P.R. 1199/1971, chiedendone l’annullamento. A seguito di opposizione del G.S.E. i ricorsi sono stati trasposti, mediante appositi atti di riassunzione, innanzi al T.a.r. per il Lazio, ove sono state riformulate le numerose censure già avanzate. Gli atti del 26 aprile 2018 e dell’11 giugno 2018 sono stati impugnati nella parte in cui si riferiscono alla RVC n. 1415 con il ricorso n.r.g. 13115/2018.

3. Nel corso del giudizio di primo grado, in data 1°dicembre 2020, la Società depositava motivi aggiunti al fine di far valere in giudizio normativa sopravvenuta. In particolare invocava l’applicabilità delle disposizioni di cui ai novellati commi 3- bis ) e 3 ter ) dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 (modificati dall’art. 56, comma 7, rispettivamente lett. b) e c), del d.l. n. 76 del 2020), sulla base di quanto previsto dalla disciplina transitoria contenuta nell’art. 56, comma 8, del medesimo decreto, che la prevede su richiesta dell’interessato per i provvedimenti del G.S.E. oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti. A corredo, versava in atti l’istanza per annullamento in autotutela del provvedimento del 26 aprile 2018, riferito a tutte le RVC indicate nello stesso, presentata il 12 novembre 2020.

3.1. Il G.S.E. riscontrava ridetta richiesta di riesame con provvedimento di rigetto del 24 settembre 2021, pure agli atti del fascicolo di primo grado.

4. Il Tribunale adito, con la sentenza segnata in epigrafe n. 7627 del 17 aprile 2025, ha dichiarato improcedibile il ricorso principale e inammissibili i motivi aggiunti. Ciò in quanto per un verso il provvedimento originario di annullamento (tra le altre) della RVC di cui è causa, è stato integralmente sostituito dal successivo provvedimento del 24 settembre 2021, con il quale, all’esito di rinnovata istruttoria conseguente all’istanza di riesame, lo stesso è stato confermato; per l’altro, l’atto contenente i motivi aggiunti « non reca censure verso i provvedimenti già impugnati con l’atto introduttivo (che RA afferma di gravare nuovamente con il motivo stesso) ».

5. Con l’atto d’appello, notificato in data 16 giugno 2025 e depositato il 2 luglio 2025, la Società RA s.p.a. ha impugnato la sentenza del T.a.r. per il Lazio, lamentando esclusivamente la sproporzione dell’entità delle spese di lite cui è stata condannata, a suo dire in ragione della scelta di non riunire i procedimenti n.r.g. 13113/2018, 13114/2018, 3115/2018, 13116/2018, 13118/2018,15189/2018, 15192/2018, 15193/2018, benché connessi, in violazione degli artt. 43, comma 3, e 70 c.p.a., cagionandole un’indebita moltiplicazione delle spese.

6. Il G.S.E. si costituiva in giudizio per resistere e con successiva memoria, depositata in data 16 gennaio 2026, insisteva per il rigetto dell’appello,

6.1. In vista dell’udienza entrambe le parti hanno depositato ulteriore memoria, nonché richiesta di passaggio in decisione senza previa discussione orale.

7. All’udienza pubblica del 17 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Ritiene il Collegio che l’appello sia infondato.

9. Punto centrale della controversia è la scelta di non riunire procedimenti astrattamente connessi, peraltro motivatamente adottata dal primo giudice, in verità non ex se , ma avuto riguardo anche al riverbero della stessa sull’entità della condanna alle spese. Ciò in quanto la segmentazione dei procedimenti, sostanzialmente unitari, non avrebbe consentito di valutare congiuntamente gli elementi di causa su cui basarne la commisurazione.

10. Va innanzi tutto ricordato che come stabilito da consolidata giurisprudenza ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 22 dicembre 2023, n. 11161) « nel processo amministrativo la riunione dei ricorsi connessi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, come si desume dalla formulazione testuale dell’art. 70 c.p.a., con le conseguenze che i provvedimenti adottati al riguardo hanno carattere meramente ordinatorio, sono privi di valenza decisoria e restano pertanto insindacabili in sede di gravame con l’unica eccezione del caso in cui la medesima domanda sia proposta con due distinti ricorsi dinanzi al medesimo giudice; la riunione di ricorsi legati da vincoli di connessione soggettiva od oggettiva non è dunque mai obbligatoria e resta rimessa ad una valutazione di mera opportunità, afferente a ragioni di economia processuale, della loro trattazione congiunta, sicché la mancata adozione della relativa disposizione ordinatoria sfugge a qualsivoglia sindacato in sede di appello salvo il limite della abnormità, la quale non è rinvenibile quando le sentenze e le domande sono comunque diverse ». Per quanto riguarda la sindacabilità in appello delle decisioni sul punto del giudice di prime cure questo Consiglio si è altresì espresso negativamente, evidenziando che « il provvedimento di riunione di procedimenti relativi a cause connesse costituisce una misura organizzativa del lavoro giudiziario che, ai sensi dell'art. 70 del D.Lgs. n. 104/2010, rientra tra le facoltà del giudice e involge valutazioni insindacabili di opportunità, ragion per cui di regola il suo mancato esercizio non è soggetto a obbligo di motivazione e non è sindacabile in sede di appello » (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 agosto 2023, n. 7986; Cons. Stato, sez. VII, 28 ottobre 2022, n. 9315, secondo cui « nel processo amministrativo, la riunione nel giudizio di primo grado di ricorsi tra loro connessi è espressione di una facoltà ampiamente discrezionale del giudice, il cui esercizio non solo non è soggetto all'obbligo di motivazione, ma non può neppure essere sindacato in appello, se non quando il giudice di primo grado sia incorso in un palese arbitrio e, più in particolare, quando il rapporto di pregiudizialità tra le cause connesse è così stretto da non consentire al giudice di decidere i ricorsi separatamente »).

11. Nel caso di specie, peraltro, la scelta di dare luogo a distinti procedimenti consegue ad una strategia processuale ascrivibile interamente alla parte appellante.

12. L’atto impugnato in principalità, infatti, è riconducibile al genus di quelli a contenuto plurimo, caratterizzato cioè per la concentrazione delle finalità che normalmente connotano atti distinti in un unico contesto, spesso anche motivazionale, giusta la stretta interconnessione e talvolta conseguenzialità, fra le (diverse) scelte operate dall’Amministrazione. Una simile esplicazione dell’agire amministrativo, risponde quanto meno astrattamente, ai fondamentali canoni di economicità e di efficacia di cui all’art. 1, comma 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241, potendosi per tal via – analogamente a quanto avviene attraverso la conferenza di servizi –sintetizzare valutazioni e incidere su situazioni tra loro funzionalmente intrecciate, ancorché teleologicamente distinte.

12.1. A fronte di tale tipologia di atto, che ben avrebbe potuto essere gravato contestualmente, l’unica destinataria (la Società appellante) ne ha scelto lo “spacchettamento” dei contenuti, promuovendo autonomi ricorsi straordinari al capo dello Stato e a seguire trasponendoli in altrettanti ricorsi innanzi al T.a.r. Solo con la presentazione dei motivi aggiunti, ove si dà atto della sostanziale (ri)convergenza delle scelte tenute separate fino a tale momento in un’unica istanza di autotutela, riguardante tutti gli annullamenti concentrati nell’atto originario, la Società ha mutato evidentemente la propria strategia processuale ed invocato la riunione di quanto essa stessa aveva scelto di frammentare.

13. Né la cornice cambia in ragione dell’omogeneità contenutistica dei motivi aggiunti presentati in tutti i distinti procedimenti giurisdizionali, stante che egualmente omogenee sono le ragioni fatte valere nel ricorso principale, giusta l’unitarietà della motivazione, seppure riferita a richieste distinte. Il G.S.E. ha coerentemente e nuovamente adottato dunque un atto a contenuto plurimo, di rigetto dell’(unica) istanza di riesame riferita all’(unico) atto originario, seppure ancora una volta menzionando ciascuna delle RVC in apposito allegato.

14. Vero è che con l’istanza di riunione del 23 febbraio 2022 la Società tenta di ricondurre ad unitarietà non solo i ricorsi (da lei) autonomamente intentati avverso gli annullamenti delle RVC, a suo dire per non meglio chiarite “ragioni di cautela”, ma anche quello afferente il rigetto della richiesta di autotutela, contrassegnato dal n.r.g. 13536/2021.

15. Il Collegio non ritiene che tale “inserimento” incida sulla lettura delle norme di riferimento. Dal combinato disposto degli artt. 43, comma 3 e 70 c.p.a., invocati dall’appellante, è infatti confermata anche in tale ipotesi la facoltatività della scelta del giudice di riunire procedimenti. Ciò in ragione del chiaro riferimento, nell’art. 70 c.p.a., alla “possibilità” e non all’obbligo di riunione, pure nelle ipotesi in cui il privato scelga di azionare un autonomo ricorso, anziché “innestare” le doglianze avverso l’atto sopravvenuto in quello già in corso (motivi aggiunti c.d. impropri).

16. Proprio con riferimento all’avvenuta presentazione di motivi aggiunti la giurisprudenza ha da tempo chiarito che « già nel sistema della legge n. 205/2000, confermato dall’art. 43, comma 3, c.p.a. (d.lgs. n. 104/2010), lo strumento dei motivi aggiunti c.d. impropri costituisce una alternativa, ispirata ai principi di concentrazione ed economia processuale, alla presentazione di ricorso separato che, quando proposto dinanzi allo stesso giudice, in virtù dei principi generali circa l’equivalenza delle forme e la conversione-conservazione degli atti giuridici, non può comunque dar luogo ad una pronuncia di inammissibilità per vizio di forma, ma comporta la riunione dei ricorsi. Peraltro, il mancato esercizio del potere di riunione, che ha natura meramente ordinatoria, salvo il caso in cui sussista un rapporto di pregiudizialità non comporta, per gli effetti che ne discendono nello svolgimento dei processi, alcuna nullità » (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre 2013, n. 5197).

17. Va infine rilevato che comunque la scelta di non riunire i procedimenti, non costituisce un parametro assoluto della decisione afferente le spese di giudizio. Secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, infatti, condivisa dal Collegio, in materia di regolazione delle spese giudiziali, il giudice ha ampi poteri discrezionali, con il solo limite che egli non può condannare alle spese la parte risultata vittoriosa in giudizio o disporre statuizioni abnormi o manifestamente irrazionali o illogiche. In particolare, la definizione di tali spese non richiede una specifica motivazione nei casi in cui si applichi il principio generale della soccombenza, come accaduto nei procedimenti de quibus ; ridetta motivazione, infatti, sarebbe stata necessaria solo laddove la regolazione delle spese non avesse tenuto conto della vittoria in giudizio, rispondendo ad esigenze differenti, come tali da esplicitare (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2024 n. 4201; sez. IV, 12 luglio 2024, n. 6262; sez. V, 22 aprile 2024 n. 3589; sez. VI, 1° ottobre 2024, n. 7874; sez. VII, 1° agosto 2024 n. 6889; C.G-A.R.S., sez. giurisdiz., 14 novembre 2022, n. 1165).

18. Per tutto quanto detto, l’appello va respinto.

18.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Società RA s.p.a. al pagamento delle spese del grado di giustizia, che liquida in euro 3.500/00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori, se dovuti, da corrispondere a favore della Società Gestore dei servizi energetici (G.S.E.) s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IG SI NO, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

EL MA, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL MA	IG SI NO

IL SEGRETARIO