Pubblicato il 20/02/2025

N. 03830/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05100/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5100 del 2024, proposto da MB AN, rappresentato e difeso dall'avvocato Danilo Valentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

a) del provvedimento m_pi.AOODPIT. REGISTRO DECRETI DIPARTIMENTALI R.00010533 del 13/03/2024 (doc. 1) ricevuto a mezzo email, con il quale il Ministero dell''Istruzione e del Merito - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione - Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l''internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo ed il conseguente rigetto dell''istanza prot. n. 34358 del 12/12/2021 a mezzo della quale il ricorrente aveva richiesto il riconoscimento in Italia della qualifica professionale per l''insegnamento, acquisita in Romania relativamente alla classe di concorso A021, A045 e A047

b) per quanto occorra, del preavviso di rigetto emanato ex art. 10-bis L. 241/1990 comunicato in data 12/02/2024 con nota del Ministero dell''Istruzione e del Merito - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione - Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l''internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione (doc. 2)

c) nonché di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, anche non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il dott. Ciro Daniele Piro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con l’atto introduttivo del presente giudizio la ricorrente impugna il provvedimento, meglio specificato in epigrafe, con il quale è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania (istanza prot. n. 34358 del 12/12/2021, per le classi di concorso A021 - Geografia, A045 - Scienze economicoaziendali, A047 – Scienze matematiche applicate), chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

Siffatto diniego era adottato a seguito della sentenza di questa Sezione n. 15422/2023 che aveva accertato l’illegittimità del silenzio serbato dalla Amministrazione sulla istanza di riconoscimento.

1.2. – Il menzionato diniego – preceduto da comunicazione dei motivi ostativi in data 12.2.2024 – si basa sulla riscontrata assenza nella domanda e nelle integrazioni prodotte dalla ricorrente della seguente documentazione:

- “ l’Attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè, la “VE” rilasciata dal Ministero romeno), recante l’indicazione della disciplina che Lei può insegnare e della fascia di età degli alunni; ”

- “ idonea autodichiarazione ai sensi degli articoli 46 e 47 del DPR n. 445/2000 nella quale Lei dovrà dichiarare espressamente la durata legale della formazione seguita per il conseguimento del Nivel I e Nivel II ” (doc. 1).

I predetti documenti e adempimenti erano stati richiesti dall’amministrazione alla ricorrente già in sede istruttoria, con richiesta di documentazione integrativa in data 5.1.2024; tale richiesta era riscontrata dalla ricorrente in maniera parziale, rappresentando come, con riferimento alla VE ministeriale, aveva formulato istanza al Ministero romeno ed era in attesa del relativo rilascio.

1.3. – A sostegno del ricorso, il ricorrente svolge il seguente unico motivo di ricorso:

- (“ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE DIRETTIVE COMUNITARIE 2005/36/CE E 2013/55/UE, COSÌ COME RECEPITE DAL D.LGS N. 206/2007 – ECCESSO DI POTERE PER ERRORE SUI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO – SVIAMENTO – DIFETTO DI ISTRUTTORIA - DIFETTO DI MOTIVAZIONE – TRAVISAMNTO DEI FATTI – DISPARITÀ DI TRATTAMENTO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI DIRITTO ENUNCIATI DALLA ADUNANZA PLENARIA DEL C.D.S. CON LE SENTENZE N. 18-19- 20-21-22 DEL 2022. ”), contesta la violazione dei principi stabiliti dalle note Adunanze plenarie del dicembre 2022, in quanto il Ministero non avrebbe analizzato il percorso formativo, ma avrebbe rigettato l’istanza sul presupposto solo formale della assenza della VE , in mancanza di alcuna attività istruttoria compiuta sui titoli di formazione posseduti e relativi al percorso formativo svolto presso l’Università romena.

1.4. – L’amministrazione resistente si costituiva in giudizio il 10.5.2024, con atto formale.

1.5. – Alla camera di consiglio del 4.6.2024, l’istanza cautelare veniva accolta, con la seguente motivazione (ordinanza n. 2312/2024, non appellata): “ Premesso che il diniego di riconoscimento impugnato si fonda sulla rilevata mancanza della “Attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè, la “VE” rilasciata dal Ministero romeno), recante l’indicazione della disciplina che [il ricorrente] può insegnare e della fascia di età degli alunni”, oltre che sul fatto che i titoli e i certificati allegati alla domanda fossero privi di apostille, necessarie per conferire loro valore legale; Considerato che il rigetto della istanza di riconoscimento, basato sulle carenze di tipo formale di cui sopra, non appare prima facie conforme ai principi dettati in materia dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (in particolare sentenza n. 18/2022), posta la necessità di una verifica in concreto dei livelli di competenza professionale sottesi ai certificati e ai diplomi conseguiti, allegati dall’istante (cfr. TAR Lazio, IV-bis, nn. 7304 e 89/2024 e ord. n. 1144/2024); Considerato altresì che l’istante ha richiesto la suddetta documentazione alle autorità estere e che la richiesta di integrazione documentale è stata formalizzata dal Ministero intimato, per la prima volta, a distanza di più di un anno dalla presentazione dell’istanza, ben oltre i termini previsti dalla direttiva 2005/36/CE, la quale peraltro non menziona espressamente alcuna necessità di apostille, dichiarazioni di valore o altre specifiche formalità (pur non ostando a forme di verifica ex post dell’autenticità dei documenti); Ritenuto che ad una delibazione sommaria tipica di questa fase processuale – fermo ogni ulteriore approfondimento nel merito – nel bilanciamento degli interessi coinvolti sia meritevole di apprezzamento il pregiudizio potenzialmente derivante al ricorrente dagli atti impugnati, in quanto suscettibile di riverberarsi sugli incarichi lavorativi in essere e futuri, risolutivamente condizionati al mancato riconoscimento del titolo; ”.

1.6. – In vista della udienza di merito, l’Amministrazione depositava una memoria, con cui prendeva posizione sulle doglianze del ricorrente, sostenendo, in particolare, il carattere essenziale dell’attestazione del Ministero romeno al fine di poter procedere all’esame della domanda di riconoscimento del titolo estero.

2. – All’udienza pubblica del 21 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

3. – Il ricorso è fondato e va accolto, nei limiti e termini di cui appresso.

3.1 – Occorre innanzitutto esaminare il motivo di ricorso, nella parte relativa alla violazione delle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 19-22 del 2022, oltre che al difetto di istruttoria e alla violazione degli artt. 16-19 del d.lgs. n. 206/2007 per non aver valutato comparativamente il percorso professionale svolto e allegato, anche ai fini di possibili misure compensative, a fronte della rilevata assenza – da parte del diniego di riconoscimento impugnato – della attestazione del Ministero rumeno “ recante l’indicazione della disciplina che [il ricorrente] può insegnare e della fascia di età degli alunni ”.

Nella memoria prodotta dall’amministrazione resistente si afferma che “ nel procedimento amministrativo di riconoscimento dei titoli conseguiti all’estero, occorre distinguere tra l’assenza di adeverinta e qualsiasi altra carenza di tipo formale: infatti, come sarà meglio precisato in seguito, l’adeverinta costituisce un documento fondamentale ai fini dell’istruttoria, in difetto del quale, l’Amministrazione non può compiutamente definire la procedura. ” (pag. 2 della relazione depositata il 28.10.2024).

Ad avviso del Collegio, l’assunto su cui si fonda l’atto impugnato e ribadito nelle difese dell’amministrazione non può essere condiviso, per le motivazioni che si esporranno nel seguito.

3.1.1. – Va premesso in linea generale che l’istanza del ricorrente è volta ad ottenere il riconoscimento di qualifiche professionali ai sensi del diritto europeo, e il Ministero mostra di applicare a tali istanze le norme della direttiva n. 2005/36/CE come recepita dal d. lgs. n. 206/2007, in quanto espressione dei principi di libera circolazione e di proporzionalità di cui al TFUE, come notato anche dal Consiglio di Stato nelle menzionate sentenze di Adunanza Plenaria e dalla Corte di giustizia UE (per tutte, v. sentenza 3 marzo 2022, causa C-634/20, Sosiaalija terveysalan lupaja valvontavirasto , par. 38: “Quindi, in una situazione che non ricade nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/36, ma che rientra in quello dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE, le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la legislazione nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale (v., in tal senso, sentenza dell’8 luglio 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C 166/20, EU:C:2021:554, punti 34 e 38)” nonché sentenza 6 ottobre 2015, causa C-298/14, Brouillard).

In altri termini, le previsioni della Direttiva appaiono applicabili in via analogica ai procedimenti per il riconoscimento delle qualifiche professionali che rientrano nel campo di applicazione delle regole del TFUE (anche se non specificamente della Direttiva), perché le prime rappresentano una declinazione delle seconde.

3.1.2. – Chiarito quanto sopra può passarsi ad esaminare la fattispecie concreta di cui al ricorso in epigrafe.

In punto di fatto va precisato che parte ricorrente, tra i documenti prodotti in atti, allega diverse certificazioni (anch’esse denominate VE ), quali: i) il riconoscimento della laurea conseguita in Italia in Economia da parte del Ministero romeno; ii) la certificazione rilasciata il 30.6.2022, dall’università di Dimitrie Cantemir che attesta la frequenza del Corso post-universitario di “Programma di formazione psicopedagocia, I Livello (iniziale)” abilitante all’esercizio della professione docente dell’istruzione pre-universitaria, con superamento dell’esame finale, e recante gli esami effettuati oltre i 30 crediti formativi; iii) la certificazione rilasciata il 12.7.2022 dall’università di Dimitrie Cantemir che attesta la frequenza del Corso post-universitario di “Programma di formazione psicopedagocia, II Livello (approfondimento)” abilitante all’esercizio della professione docente dell’istruzione pre-universitaria, con superamento dell’esame finale, e recante gli esami effettuati oltre i 30 crediti formativi.

Il Ministero, a fronte di tali titoli, ritiene imprescindibile che il ricorrente produca altresì “ l’Attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè la “VE” rilasciata dal Ministero romeno), recante l’indicazione della disciplina che Lei può insegnare e della fascia di età degli alunni a cui Lei può insegnare ”, senza spiegare per quali motivi le certificazioni dei titoli di formazione universitari non siano sufficienti al fine di poter procedere alla valutazione della domanda di riconoscimento.

3.1.3. – Ciò premesso, il Collegio rileva che la motivazione del diniego impugnato sopra riportata, assumendo come requisito indispensabile per procedere a valutare l’istanza di riconoscimento la produzione della c.d. VE ministeriale, attestante il diritto all’insegnamento, appare palesemente contrastante con la disciplina europea come ricostruita dalla recente Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022).

Infatti, proprio con riferimento ai titoli di formazione conseguiti in Romania (v. in particolare Ad. Pl. n. 22/2022), il Consiglio di Stato ha affermato che:

- l’VE rilasciato dal Ministero rumeno “ è riconducibile alla ‘attestazione di qualifica’ ai sensi dell’art. 13 della Direttiva 2005/36/Ce, perché rilasciata all’esito del percorso formativo previsto nel Paese d’origine per l’accesso alla professione, al quale l’appellato è stato ammesso a seguito del formale riconoscimento di equivalenza della laurea italiana a quella rumena da parte del CNRED ”;

- “ Il Ministero appellante deve dunque esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo conseguito in Romania, tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno». Il Ministero valuterà dunque l’equipollenza dell’attestato di formazione, disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE, come sta del resto già accadendo in analoghi casi già pervenuti all’attenzione di questo Consiglio di Stato in sede di ottemperanza. ”;

- peraltro “ anche laddove non si voglia riconoscere la piena o la diretta applicabilità della Direttiva 2005/36/CE, come assume la Commissione nel già citato parere del 31 luglio 2019, persiste l’obbligo per le autorità italiane, come sostiene la stessa Commissione, di valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE, e non è precluso alle stesse autorità di adottare queste garanzie, in modo estensivo, anche alla vicenda qui controversa. ”

Sulla base di quanto appena esposto, l’Adunanza Plenaria ha affermato il principio di diritto secondo cui “ spetta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE ”.

Tali principi – ad avviso del Collegio – devono essere ribaditi anche nel caso di specie, trovando il loro fondamento nella normativa di fonte europea che governa la procedura di riconoscimento oggetto della controversia, come si argomenterà di seguito, anche in risposta alle deduzioni di parte resistente.

3.1.4. – La posizione dell’amministrazione – che come visto ritiene che in assenza di tale certificato l’amministrazione non disporrebbe di informazioni essenziali ai fini della comparazione tra la formazione del richiedente e quella prevista dall’ordinamento interno per l’abilitazione all’insegnamento – risulta fondata sui seguenti elementi:

i) l’orientamento di questa Sezione in tema di necessaria corrispondenza tra la qualifica professionale conseguita all’estero e la classe di concorso per cui si chiede l’abilitazione in Italia. Si cita in particolare la sentenza n. 12473/2022, che – in relazione ad una VE che attestava “ il diritto all’insegnamento preuniversitario in Romania nel campo Filologia ” in riferimento ad una istanza di riconoscimento sulle classi di concorso relative all’insegnamento delle lingue inglese e spagnola – ha considerato come “ l’istante risulta sprovvista di qualsivoglia abilitazione relativa all’insegnamento dell’inglese e dello spagnolo, ossia per le classi per cui è stato richiesto il riconoscimento, facendo il titolo riferimento all’ambito della filologia. In questo senso dopo aver analizzato i titoli presentati dalla ricorrente, si precisa che questi non sono attinenti e coincidenti con la classe di concorso richiesta ”. Nella stessa sentenza si precisa che quanto riportato nell’attestato o Adeverintia ha valore dirimente in quanto è l’unico attestato “ avente ufficiale e specifica attitudine certificativa dello spettro ossia della latitudine della abilitazione conseguita … ed attestante quindi quali materie in concreto il percorso di studio svolto dalla deducente, sia nel segmento svolto nello stato ospite nel ciclo di studi universitari prodromico, sia nel percorso di abilitazione svolta sul campo nello Stato ospitante, rende il laureato idoneo ad insegnare ” (ex multis, sentenze n. 1165 del 2021, n. 5751 del 2021, n. 8698 del 2021)”;

ii) alcune pronunce del Consiglio di Stato, tra cui, la sentenza n. 2661/2024 in cui si è affermato come: “ nel caso di specie non vengono in rilievo i principi espressi dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 22 del 2022 […] anche a voler ritenere che non sia stata effettuata una verifica accurata […] ciò non toglie che la palese non adeguatezza del titolo posseduto dall’appellante rendeva il giudizio negativo vincolato, con conseguente irrilevanza del denunciato difetto di motivazione ”, nonché la recente ordinanza cautelare n. 2521 del 3 luglio 2024 in cui l’VE è ritenuta come “ documentazione essenziale al fine dell’espletamento della valutazione in ordine al riconoscimento del titolo estero ”, la cui carenza appare “ rivestire una valenza non meramente formale ”;

iii) l’art. 13 della Direttiva in base al quale: “ Se, in uno Stato membro ospitante, l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro permette l’accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’articolo 11, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio. Gli attestati di competenza o i titoli di formazione sono rilasciati da un’autorità competente di uno Stato membro, designata nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di detto Stato membro ”, nonché la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea dell’8 luglio 2021 (causa C-166/20, BB), che avrebbe chiarito che allo Stato membro ospitante non può essere imposto, salvo disattendere l’obiettivo della direttiva 2005/36/CE, di esaminare i titoli di formazione posseduti da un richiedente che non possiede le qualifiche necessarie per esercitare la professione nello Stato membro d’origine (cfr. par. 28).

In conclusione, nell’impostazione dell’amministrazione, l’assenza di VE rappresenterebbe una carenza documentale che renderebbe impossibile l’esame della posizione dell’istante, non solo da un punto di vista formale ma soprattutto da un punto di vista sostanziale, dal momento che l’amministrazione non disporrebbe di informazioni certe sulla formazione conseguita in Romania e sulla sua spendibilità, in quello Stato, come qualifica professionale.

3.1.5. – Il Collegio ritiene che le considerazioni sopra svolte non siano idonee a supportare la posizione dell’amministrazione, in quanto da un lato non appaiono pertinenti alla fattispecie in esame e, dall’altro, non assumono portata decisiva in merito alla soluzione della questione oggetto del presente ricorso.

In particolare – e muovendo dal dato normativo – l’ipotesi dell’esistenza di documenti che rappresenterebbero presupposti essenziali o requisiti costitutivi di una istanza di riconoscimento di un titolo formativo o abilitativo, tali da rendere il procedimento ad esito negativo obbligato in caso di loro assenza, omessa ogni attività istruttoria, non trova riscontro nella Direttiva, né in altra norma di diritto europeo, qualora vengano presentati titoli di formazione o di abilitazione (o sin anche esperienze professionali).

Il riferimento all’art. 13 della Direttiva operato dall’amministrazione (supra, al punto iii) del paragrafo precedente) non pare cogliere nel segno, in quanto ivi si fa riferimento sia ad un “attestato di competenza” sia ad un “titolo di formazione di cui all’articolo 11” e se l’VE va ragionevolmente considerata un attestato di competenza, il c.d. “Nivel” (che è in sostanza un corso di formazione psico-pedagogica, articolato in due livelli, con specializzazione nella disciplina di insegnamento) rappresenta ragionevolmente un “titolo di formazione”. L’uno e l’altro sono rilasciati da un’autorità competente di uno Stato membro, designata nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di detto Stato membro, e sin quando non si dimostri che l’Università che rilascia il Nivel non può essere considerata una autorità competente di uno Stato membro non è possibile ricavare dalla norma in parola che l’istanza munita solo di “Nivel” sia in violazione del citato art. 13 della Direttiva e, per tale motivo, non possa essere oggetto di alcuna valutazione in merito al suo riconoscimento.

Tale impostazione appare confermata dalle sentenze di Adunanza Plenaria innanzi citate che non si limitano ad affermare una generica necessità di esame in concreto dei percorsi formativi, ma si afferma:

- al punto 9 della sentenza n. 18/2022, piuttosto assertivamente (“comunque”) che: “ Nella medesima ottica di favore non può dunque ritenersi esclusa, ma anzi deve ritenersi necessaria, una verifica in concreto delle competenze professionali comunque acquisite nel Paese d’origine dal richiedente il riconoscimento e della loro idoneità all’accesso alla ‘professione regolamentata’ in quello di destinazione. ”;

- al punto 10 della medesima sentenza n. 18/2022, che “ Nella prospettiva finora delineata, la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla ‘professione regolamentata’ ”;

- al punto 17 della sentenza n. 22/2022, che muovendo dalla centralità del “titolo formativo”, afferma il dovere per il Ministero di “ esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo conseguito in Romania, tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno ”.

Quanto alla giurisprudenza europea richiamata da parte resistente, basti rilevare come anche se il titolo di cui si chiede il riconoscimento non rientri nel campo di applicazione della Direttiva, risultano in ogni caso applicabili le disposizioni di cui agli articoli 45 e 49 TFUE, i quali – come affermato nella pronuncia citata ex adverso nel caso BB – , “ devono essere interpretati nel senso che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale di farmacista, ai sensi dell’allegato V, punto 5.6.2, della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione di farmacista. Se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze. ” (par. 42 e punto 2 del dispositivo).

Infine, con riguardo alle sentenze di questo Giudice, riportate ai punti i) e ii) del precedente paragrafo, va rilevato che:

- da un lato, sono antecedenti alla Plenaria, e riguardano un caso peculiare, quello dei docenti aventi “abilitazione” professionale rumena in “Filologia” che intendono acquisire la abilitazione in lingue in Italia. In tali casi, l’adeverinta depositata dal ricorrente è stata ritenuta un parametro rilevante ai fini della valutazione delle competenze possedute, ma non anche un prerequisito per l’esame della istanza. Anche la citata sentenza del Consiglio di Stato n. 2661/2024 riguarda tale fattispecie e la stessa non pare stabilire l’impossibilità di esaminare un’istanza di riconoscimento in assenza della VE ministeriale, ma soltanto il principio – condiviso anche da questa Sezione – secondo cui il titolo professionale estero deve essere coerente con quello per il quale si chiede il riconoscimento.

Tuttavia, la valutazione della coerenza non è da considerarsi inibita “in assoluto” (sempre e comunque) in caso di mancanza dell’attestato professionale, in quanto in tal caso possono (anzi devono) soccorrere gli attestati di formazione esteri e nazionali, oltre che l’esperienza concreta dell’istante, il cui esame non può essere pretermesso in ragione della mera mancanza dell’attestazione ministeriale.

Sostenere il contrario, del resto, risulterebbe in contrasto con il principio di proporzionalità, in presenza della possibilità offerta dalla Direttiva di disporre misure compensative, che appaiono modulabili in funzione della formazione conseguita, come emergente dal compendio documentale offerto (e che possono in teoria giungere sino a tre anni di tirocinio formativo, oltre che prevedere una formazione complementare; cfr. art.14 della Direttiva). Tale tirocinio (definito come “ esercizio di una professione regolamentata nello Stato membro ospitante sotto la responsabilità di un professionista qualificato, accompagnato eventualmente da una formazione complementare ”; art. 3 della Direttiva) consente – nel rispetto del principio di proporzionalità e con l’obiettivo di favorire la libera circolazione dei professionisti, garantendo al tempo stesso adeguati livelli di qualifica – di colmare proprio quella “ evidente differenza che intercorre tra la conoscenza di una determinata materia (fatto attestato dal diploma di laurea) e saperla insegnare (fatto attestato dal titolo abilitante) ”, rilevata nella sentenza Consiglio di Stato sopra citata, senza avallare aprioristici meccanismi di rifiuto di riconoscimento, basati sulla carenza della VE ministeriale.

Tale ultima considerazione non deve essere tuttavia interpretata nel senso che la carenza della VE ministeriale debba sempre condurre ad un riconoscimento dell’istanza previe misure compensative, dovendosi in ogni caso valutare in concreto il percorso formativo e abilitativo del richiedente nella sua complessità, ben potendo risultare che – a prescindere o meno dalla presenza della VE – il titolo formativo non possa essere in alcun modo riconosciuto (ad esempio, in caso di non pertinenza della laurea o del percorso compiuto alla classe di concorso richiesta).

Deve infine osservarsi che la stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato mostra di ritenere i titoli formativi ottenuto dall’istante autonomamente rilevanti ai fini delle valutazioni in merito al riconoscimento, a prescindere dalla presenza o meno di una VE ministeriale (cfr. Cons. St., VII, n. 4345/2024, 4346/2024, n. 11237/2023).

Invero, già analizzando i certificati di formazione del corso psicopedagogico (c.d. Nivel), gli stessi contengono il riferimento sia al conferimento del diritto di insegnare, sia il campo di specializzazione, sia alla fascia di età (cfr. doc. 3 e 5).

3.1.6. – Conferma della rilevanza dei titoli di formazione universitari risulta anche in concreto.

Invero, analizzando l’VE ministeriale – che il ricorrente ha nelle more ricevuto dal Ministero romeno il 13.3.2024 (doc. 6) – contiene un riepilogo delle esperienze formative già acquisite con il Nivel I e II (ivi espressamente richiamati), oltre che della normativa applicabile, e nel riconoscere il diritto di insegnare nel campo del Marketing, nel sistema d’istruzione preuniversitario, non fa altro che attestare il campo della avvenuta specializzazione, già desumibile dal percorso di studi del ricorrente e dai certificati di VE rilasciati dall’Università in esito ai corsi di formazione psicopedagogica sostenuti.

3.1.7 – In definitiva, ritiene il Collegio che l’VE ministeriale costituisca, al pari degli VE universitari (c.d. Nivel), un atto con valore certificativo del percorso formativo svolto dall’istante.

Sotto tale profilo, dunque, l’VE si pone quale elemento certamente utile – ma non necessario – del procedimento volto alla individuazione e al riconoscimento della classe di concorso oggetto di istanza, in quanto per il tramite della stessa viene ulteriormente chiarita – rispetto a quanto già risultante dai Nivel – la qualificazione estera del percorso formativo del richiedente, cui si aggiunge la dichiarazione del relativo effetto, che appare automatico, sotto il profilo abilitativo.

Nell’ambito della istruttoria afferente il riconoscimento dei titoli formativi ed abilitativi, dunque, l’Amministrazione può certamente richiedere non solo i Nivel – elementi costitutivi delle valutazioni afferenti al riconoscimento di titoli formativi e abilitativi europei in base alla Direttiva ed al Trattato sotto il profilo della durata e della qualità della formazione – ma anche l’VE ministeriale, quale ulteriore elemento istruttorio ai fini della corretta attribuzione della classe di concorso di abilitazione e certificativo del percorso formativo del richiedente.

In tale prospettiva, conseguentemente, se può essere giustificata la richiesta da parte della Amministrazione della (ulteriore) certificazione di cui si discorre, al contrario, l’assenza dell’ VE ministeriale non può di per sé condurre al rigetto della istanza, dovendo l’Amministrazione effettuare, in ogni caso, una valutazione concreta ed individuale dei titoli formativi acquisiti dall’interessato, cioè dei Nivel e degli altri diplomi, anch’essi certificati con distinte VE e prodotti in sede di domanda di riconoscimento.

In base ai principi ora richiamati – e in accoglimento del motivo di ricorso – deve ritenersi illegittimo il provvedimento impugnato con cui il Ministero dell’Istruzione ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania, senza analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti e senza valutare se – mediante il percorso di specializzazione seguito in Romania e l’eventuale attività professionale concretamente svolta – l’interessato abbia raggiunto il medesimo livello di competenze richieste in Italia per l’accesso alla professione di insegnante di sostegno, salva l’adozione di specifiche e opportune misure compensative.

3.2. – Procedendo nell’esame del motivo di ricorso, le conclusioni raggiunte in tema di natura e funzione della VE non possono non riflettersi sulla legittimità del procedimento istruttorio seguito dalla Amministrazione nel caso di specie.

3.2.1. – In primo luogo va rilevata la ordinarietà dei termini processuali fissati dal disposto di cui all’art. 51 della Direttiva e all’art. 16 del d.lgs. n. 206/2007 – in assenza di espressa indicazione nel senso della loro perentorietà.

3.2.2. – Quindi, ritenuta la possibilità di integrazione documentale da parte della Amministrazione (ex art. 2, comma 7, 6, comma 1, lett. b) e art. 10 bis, l. n. 241/1990), occorre osservare come l’inadempimento alla richiesta istruttoria – peraltro suscettibile di proroga ovvero di sospensione secondo i generali principi di proporzionalità e di favor in tema di libertà di circolazione prevista dalla Direttiva e dal Trattato – non può comunque condurre ex se al rigetto dell’istanza.

Infatti – come considerato al precedente paragrafo 3.1 – qualora venga presentato un titolo di formazione ai sensi dell’art. 13 della Direttiva, l’Amministrazione deve comunque valutare il percorso formativo del richiedente, come richiesto dall’Adunanza Plenaria, per successivamente decidere se riconoscere il titolo, disporre misure compensative anche nel massimo previsto dalla normativa europea, ovvero respingere motivatamente l’istanza.

A ciò si aggiunge che, nel caso di specie, l’amministrazione non ha seguito la procedura prevista dalla Direttiva, che all’art. 51 (rubricato “Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali”) stabilisce: “1. L'autorità competente dello Stato membro ospitante accusa ricevuta della documentazione del richiedente entro un mese a partire dal suo ricevimento e lo informa eventualmente dei documenti mancanti. 2. La procedura d'esame della richiesta di autorizzazione per l'esercizio di una professione regolamentata va completata prima possibile con una decisione debitamente motivata dell'autorità competente dello Stato membro ospitante e comunque entro tre mesi a partire dalla presentazione della documentazione completa da parte dell'interessato. Tuttavia questo termine può essere prorogato di un mese nei casi di cui ai capi I e II del presente titolo. 3. La decisione, o la mancata decisione nei termini prescritti, può essere oggetto di un ricorso giurisdizionale di diritto nazionale.” (in senso analogo è la disciplina recata dall’art. 16 del d. lgs. 206/2007).

Rilevato che l’VE ministeriale è passibile di richiesta di integrazione documentale (alla luce delle norme procedurali applicabili e come mostra di ritenere la stessa amministrazione che la ha infatti richiesta in corso di procedimento al ricorrente), deve notarsi che la previsione del menzionato art. 51 della Direttiva (e del corrispondente art. 16 del d.lgs. n. 206/2007) è chiara nell’imporre allo Stato membro di informare il richiedente delle eventuali carenze nella sua documentazione entro un mese dal ricevimento dell’istanza. A questo punto lo Stato membro destinatario dell’istanza deve concludere la procedura prima possibile e comunque entro tre mesi, a far data dal ricevimento della documentazione completa da parte dell’interessato.

3.2.3. – Nel caso di specie, invece, l’Amministrazione è rimasta in una prima fase inerte per circa un anno e, successivamente, ha assegnato termini perentori di un mese al richiedente per completare la sua documentazione, ed infine non ha accettato le istanze di proroga, denegando il riconoscimento senza valutare una parziale intervenuta integrazione.

Risulta, infatti, che in risposta al riscontro alla richiesta di integrazioni del 5.1.2024 e al preavviso di rigetto del 12.2.2024, la ricorrente ha dichiarato di aver presentato istanza al Ministero rumeno per il rilascio del certificato adeverinta – richiedendo una sospensione del termine per produrlo – oltre ad allegare documentazione inerente le ulteriori richieste del Ministero, quali la compatibilità tra il servizio di docenza e la frequenza dei corsi Nivel I e Nivel II, i certificati di completamento con apostille e indicazioni circa la durata legale.

La condotta procedimentale seguita dall’amministrazione non appare conforme ai doveri di collaborazione e buona fede cui deve ispirarsi l’autorità amministrativa nei confronti del privato e che sono a fondamento del principio del soccorso istruttorio (cfr. Cons. St., II, n. 7121/2024 e VII, n. 7051/2024); principio che, nel caso di specie, non incontra neppure i limiti correlati alla par condicio tra concorrenti, non trattandosi di una procedura concorsuale o comparativa e non essendo in ogni caso originariamente stabilita da parte dell’amministrazione, l’indispensabilità della adeverinta ai fini della stessa ammissibilità della istanza di riconoscimento.

Né al contrario si può ritenere legittima tale condotta sulla base della circostanza per cui il rigetto non impedirebbe il deposito di una nuova istanza completa della documentazione.

Oltre alla duplicazione di procedimenti amministrativi e istanze, che si aggiungerebbero al numero rilevante di istanze in corso di esame, deve rilevarsi l’effetto negativo che il diniego di riconoscimento è suscettibile di riverberare sulla partecipazione degli interessati alle procedure concorsuali, nonché alle procedure di formazione delle GPS, ai quali il Ministero sia in sede di concorsi ordinari, sia di formazione delle graduatorie GPS, consente la partecipazione con riserva, in pendenza di riconoscimento del titolo di ammissione (cfr. art. 3, co. 4, D.D. n. 499/2020, art. 4, co. 5, D.D. n. 2575/2023, art. 7, co. 1, lett e), O.M. n. 112/2022 e O.M. n. 88/2024).

Pertanto, seppure i termini previsti dalle norme nazionali sono ordinatori, così come quelli previsti dalla Direttiva e dalla normativa di attuazione, il mancato rispetto di tali termini non può rimanere senza effetto rispetto agli obblighi gravanti sul richiedente, che devono in conseguenza essere modulati, anche in ossequio ai principi di correttezza e buona fede invocati dalla stessa amministrazione.

3.2.4. – Pertanto, in accoglimento del motivo di ricorso, va dichiarata l’illegittimità del provvedimento impugnato, anche nella parte in cui rigetta l’istanza senza valutare le integrazioni documentali inviate dal ricorrente, né l’istanza di proroga dei termini per produrre l’adverinta ministeriale, nelle more richiesta dal ricorrente all’autorità romena, dopo aver ricevuto la relativa richiesta dal Ministero.

3.3. – Con riguardo al motivo inerente l’illegittimità del diniego nella parte in cui è motivato sulla base dell’assenza di una autodichiarazione dei documenti inviati dal richiedente (in particolare, circa durata legale della formazione seguita per i corsi Nivel I e Nivel II), il Collegio rileva quanto segue.

Occorre preliminarmente chiarire che, di per sé, la dichiarazione di conformità rappresenta un adempimento richiedibile a chi insta per il riconoscimento di un titolo professionale o di un titolo formativo conseguito all’estero, trattandosi di un adempimento agevole e non sproporzionato rispetto alla Direttiva ed al TFUE.

Tuttavia, nel caso di specie, la richiesta avanzata nel corso del procedimento e assunta come motivo ostativo al medesimo da parte del Ministero, appare duplicare un adempimento già effettuato dalla ricorrente nell’ambito della istanza di riconoscimento dei titoli, che in calce presenta, nel modulo predisposto dall’amministrazione stessa, la formula di assunzione di responsabilità di cui al D.P.R. 445/2000 in merito alla falsità degli atti ed alle dichiarazioni mendaci.

In secondo luogo, in riscontro alla richiesta di integrazione del 5.1.2024 (con cui l’amministrazione aveva avanzato la richiesta per la prima volta), la ricorrente aveva integrato la documentazione richiesta mediante deposito di pergamena e foglio matricola relativo sia al Nivel I sia al Nivel II, i quali riportavano espressa annotazione in ordine alla durata legale del corso di laurea (anno accademico 2021/2022). Tali certificati riportavano anche il numero di crediti conseguiti in esito a tali corsi (ogni credito quantifica l’impegno necessario per acquisire una particolare competenza in termini di ore-impegno dello studente).

Inoltre, posto che la richiesta dell’amministrazione sorge da un dubbio generato dalla documentazione rilasciata dall’università, si rileva come in simili casi di “dubbio”, la Direttiva prevede che “lo Stato membro ospitante può richiedere alle autorità competenti di uno Stato membro una conferma dell'autenticità degli attestati e dei titoli di formazione rilasciati in questo altro Stato membro” (art. 50 della Direttiva), incombente che non pare essere stato svolto.

In ogni caso, anche in tal caso assumono rilevanza le misure compensative prescrivibili ai sensi della Direttiva e volte a colmare la formazione qualora il Ministero abbia fondato motivo di ritenere che la relativa durata o consistenza non sia sufficiente, nella comparazione con quella nazionale.

Va infine osservato come, nella relazione difensiva, l’amministrazione non replica a tale censura, né svolge specifiche argomentazioni su tale questione, riconoscendo piuttosto che tale carenza formale non abbia la stessa valenza ostativa alla definizione della procedura della mancanza della adeverinta sopra esaminata (pagg. 2-3 della relazione del Ministero).

4. – In definitiva, per le ragioni che precedono, il Collegio ritiene il ricorso fondato, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

Ne deriva che l’amministrazione dovrà pronunziarsi di nuovo sull’istanza della ricorrente tenendo in considerazione i principi sopra esposti, nonché gli atti dalla stessa depositati – anche in corso di causa – che la medesima avrà cura di far pervenire nuovamente ai competenti Uffici del Ministero.

5. – In considerazione della peculiarità e novità delle questioni risolte, sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Giovanni Caputi, Referendario

Ciro Daniele Piro, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ciro Daniele Piro	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO