Pubblicato il 02/02/2026

N. 00270/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01535/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1535 del 2021, proposto da CA BI, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Golini, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e Le Province di Pistoia e Prato e Ministero della Cultura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , ex lege rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

per l’annullamento:

della nota n. 2126 del 28.09.2021, notificata al ricorrente il 29.09.2021, con cui il Comune di Firenze ha disposto il diniego della domanda di condono edilizio, presentata - ai sensi dell’art. 31 della legge n. 47/1985 - il 30.09.1986 dalla signora MA Nardi, in relazione alle opere realizzate nel complesso immobiliare, sito in Firenze, viale Michelangiolo, n. 19, ed identificato al Catasto nel foglio 138 della particella 3, sub. 500, 501, 502, 503;

nonché di tutti gli atti ad essa presupposti, consequenziali e comunque connessi e, in particolare, della nota n. 274441 del 30.08.2018 contente il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e Le Province di Pistoia e di Prato e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 la dott.ssa NI AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente ha impugnato il diniego di condono adottato dal Comune di Firenze in data 28.01.2021 sulla domanda di sanatoria presentata, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 47/1985, in data 30.09.1986 e avente a oggetto opere realizzate nel complesso immobiliare, sito in Firenze, viale Michelangiolo, n. 19 e consistenti nella “ realizzazione di manufatti nel resede di pertinenza e un piccolo ampliamento serra. Ampliamento terrazza con trasformazione di una finestra in porta-finestra per permettere l’accesso in giardino” . L’ente ha adottato la determinazione negativa per “ carenza della documentazione ” e, in particolare, degli “ elaborati grafici quotati necessari ad illustrare l’intervento, composti da PIANTE, redatti in scala 1:50 o 1:100 allo stato originario, sovrapposto e finale, firmati in originale” , “ nulla osta rilasciato dall’Ente competente alla tutela del vincolo ex Legge n. 1089/39, trattandosi di immobile soggetto a vincolo di tutela architettonica” e “ nulla osta rilasciato dall’Ente competente alla tutela del vincolo ‘Passeggiata dei Colli’ Decreto del 07/08/1920 ex Legge n. 264/1909” .

2. L’istante insorge per i seguenti motivi:

“ I MOTIVO: Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di istruttoria ”.

Si contesta il provvedimento impugnato, evidenziando la completezza della documentazione trasmessa dal privato. Inoltre, si specifica che spettava al Comune trasmettere i documenti forniti dal ricorrente e dalla signora MA Nardi alle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo al fine di acquisire i necessari nulla osta.

“ II MOTIVO: Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 10 e 10bis della l. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione e dei presupposti, del difetto di istruttoria e del travisamento. Irragionevolezza e manifesta illogicità ”.

Si contesta il provvedimento impugnato perché carente delle ragioni per le quali sono state superate le osservazioni endoprocedimentali presentate dal privato ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, con conseguente illegittimità del diniego per difetto di motivazione e di istruttoria.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze per resistere al ricorso.

4. Si sono altresì costituite in giudizio le amministrazioni statali, chiedendo di essere estromesse dal procedimento per difetto di legittimazione passiva.

5. Le parti hanno scambiato memorie difensive e di replica ai sensi dell’art. 73 D. Lgs. n. 104/2010.

6. All’udienza del 5.11.2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente va dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e per le Province di Pistoia e di Prato e del Ministero della Cultura non essendo state formulate specifiche censure involgenti atti di competenza di tali amministrazioni.

2. Passando alla trattazione del merito del ricorso, rileva anzitutto il Collegio che il diniego di condono impugnato è un atto plurimotivato poiché il Comune di Firenze ha rigettato l’istanza di sanatoria straordinaria per carenza di documentazione sotto il triplice profilo del difetto di elaborati grafici quotati, necessari ad illustrare l’intervento, composti da piante, redatti in scala 1:50 o 1:100 allo stato originario, sovrapposto e finale, firmati in originale; del difetto di nulla osta rilasciato dall’ente competente alla tutela del vincolo previsto dalla legge n. 1089/39, trattandosi di immobile soggetto a vincolo di tutela architettonica e, infine, della carenza del nulla osta rilasciato dall’ente competente alla tutela del vincolo “Passeggiata dei Colli”, istituito, nell’area di interesse, dal decreto del 07.08.1920, ai sensi della Legge n. 264/1909.

3. Con il primo motivo di ricorso, l’istante contesta la legittimità del provvedimento impugnato, eccependo la completezza della documentazione trasmessa e, con riferimento alla mancata acquisizione dei necessari nulla osta, evidenzia che l’onere di trasmettere la relativa richiesta spettava al Comune e non al soggetto privato.

4. Evidenzia il Collegio che con specifico riferimento alla richiesta di parere alle autorità competenti, l’art. 32, comma 1, della legge n. 47/1985 prescrive che: “ Fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto. ”.

4.1. Con riguardo alla natura giuridica del “ silenzio rifiuto ” indicato dalla disposizione in esame, in giurisprudenza è stato chiarito che: “ va correttamente qualificato come “silenzio rifiuto”, privo di valenza provvedimentale significativa, la conseguenza che - nel procedimento di rilascio del provvedimento di sanatoria postuma di opere edilizie abusive eseguite su immobili sottoposti a vincolo - l’articolo 32, primo comma, della legge 28-02-1985, n. 47 riconduce al mancato rilascio del parere dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo medesimo nel termine di “ centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere ”.

Tale conclusione risulta in primo luogo avvalorata dalla lettera della norma, ove è detto che decorso il termine di 180 giorni l’interessato “può impugnare il silenzio-rifiuto” e, cioè insorgere contro l’inerzia dell’amministrazione ad emettere una pronunzia esplicita, che assume carattere elusivo dell’obbligo di provvedere (“rifiuto”) e non ha contenuto di statuizione provvedimentale negativa incidente sulle posizioni di interesse del privato.

Essa è, poi, confortata anche da un approccio interpretativo di carattere sistematico, ove si consideri che l’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990, recante norme di principio sul procedimento amministrativo, assume a criterio fondamentale dell’azione amministrativa l’obbligo della P.A. di concludere il procedimento “mediante l’adozione di un provvedimento espresso”, così escludendo che dall’inerzia di provvedere, salvo espresse disposizioni normative in tal senso, possano scaturire fattispecie provvedimentali di segno negativo. […]

Osserva, inoltre, la Sezione che la natura di silenzio comportamentale e, dunque, di mero silenzio-rifiuto o inadempimento (non significativo) della fattispecie contemplata dall’articolo 32 della legge n. 47/85 deriva anche da una lettura storica della predetta disposizione normativa.

Va, infatti, considerato che il primo comma dell’articolo 32 prevedeva, nella sua originaria formulazione, che, decorso il termine per l’adozione del parere, esso “si intende reso in senso negativo”.

Vi era, dunque, una espressa previsione di silenzio significativo ad esito negativo, cioè di silenzio-rigetto, mantenuta fino all’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n.662.

L’articolo 2, comma 39, di tale legge modificava nuovamente la norma, prevedendo una fattispecie di silenzio-accoglimento, disponendosi che “Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, esso si intende reso in senso favorevole”.

Orbene, se il legislatore aveva in passato espressamente disposto il carattere significativo del silenzio, dapprima prevedendo che, decorso il termine, il parere “si intende reso in senso negativo” e successivamente che esso “si intende reso in senso positivo”, risulta evidente che la modifica del comma 1 dell’articolo 32 della legge n. 47/1985, introdotta con il richiamato comma 43 del d.l. n. 269/2003, nel qualificare il silenzio come “silenzio-rifiuto” abbia escluso la natura provvedimentale dello stesso, attribuendovi una mera valenza comportamentale, di inadempimento all’obbligo di provvedere.

Ed, infatti, il silenzio-rifiuto disciplinato dall’ordinamento è istituto riconducibile a una inadempienza dell’Amministrazione, riscontrabile laddove l’organo amministrativo non abbia provveduto in rapporto ad un sussistente obbligo di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attivando un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto rientrante nella sfera autoritativa di diritto pubblico. ” (Consiglio di Stato, I Sezione, parere del 14 luglio 2020, n. 1319).

4.2 Dal predetto disposto normativo, come interpretato dalla citata giurisprudenza, derivano i seguenti corollari:

- il termine di 180 giorni va inteso come termine di conclusione del procedimento di rilascio del parere o del nulla osta da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo a conclusione del relativo sub procedimento collegato a quello di rilascio del titolo in sanatoria;

- l’inutile decorso del predetto termine non comporta la consumazione del potere da parte dell’autorità investita della competenza al rilascio del parere o del nulla osta, in quanto esso dà luogo ad un mero silenzio comportamentale, avverso il quale è proponibile l’azione prevista dagli artt. 31 e 117 cod. proc. amm.;

- la legittimazione del “ richiedente ”, sancita dal citato art. 32 della legge n. 47/85, non esclude la concorrente legittimità dell’autorità titolare della competenza al rilascio del titolo in sanatoria ad azionare i rimedi previsti dall’ordinamento avverso il silenzio inadempimento di altra amministrazione, traguardando, per tale via, l’interesse, di eminente carattere pubblicistico, alla rapida definizione delle procedure aventi a oggetto istanze di condono;

- in ogni caso, il Comune non può chiudere il procedimento sull’istanza di condono senza la preventiva acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, stante la natura vincolante dello stesso.

4.3. In detta prospettiva, deve infatti osservarsi che anche il procedimento di rilascio del condono edilizio, seppure rinveniente la propria disciplina in un conchiuso sistema di disposizioni eccezionali, non si sottrae all’obbligo di rispetto del principio di completezza dell’istruttoria procedimentale, come declinato dall’art. 6, comma 1, lett. b), della legge n. 241/90, in base al quale il responsabile del procedimento “ accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. ”.

4.4. La prefata interpretazione è, inoltre, avvalorata dall’art. 4.2 della circolare del Ministero dei Lavori Pubblici del 30 luglio 1985, n. 3357, che reca la seguente previsione: “ Il parere delle amministrazioni competenti è per il comune obbligatorio - nel senso che esso non può provvedere senza aver preso cognizione del parere - e vincolante ai fini del rilascio della concessione in sanatoria.

Trattandosi di un sub-procedimento è, di norma, compito del comune chiedere alla competente amministrazione il parere: e ciò significa anche che ricade sul comune la responsabilità del rilascio della concessione in conformità a tutti i pareri necessari.

Tuttavia, ciò non esclude che l’interessato possa assumersi il compito di chiedere direttamente all’amministrazione competente il parere necessario. In tale caso, egli deve allegare alla domanda di concessione il parere già ottenuto; altrimenti, allegherà copia conforme alla istanza rivolta all’amministrazione che tutela il vincolo, affinché il comune possa conoscere l’esito della istanza in parola … “. Vero è che la predetta circolare interpretativa è stata pubblicata allorquando l’art. 32 della legge n. 47/85 ricostruiva come silenzio rigetto quello derivante dall’inutile decorso del termine di 180 giorni dalla presentazione dell’istanza di rilascio del parere o del nulla osta, ma è altrettanto vero che, in ogni caso, grava principaliter sul Comune non tanto e non solo l’obbligo di istruire in modo completo il procedimento, ma quello di non poter definire le istanze di condono in mancanza del provvedimento espresso di conclusione del sub procedimento in parola.

5. Alla luce delle predette considerazioni, il provvedimento impugnato, nella parte in cui ha rigettato la domanda di sanatoria per carenza dei nulla osta delle autorità competenti è illegittimo, con fondatezza in parte qua del primo motivo di ricorso e fatto salvo il riesercizio del potere da parte del Comune di Firenze.

6. Tuttavia, poiché il diniego di condono oggetto di impugnazione è atto plurimotivato, il Collegio deve vagliare la legittimità del diniego di condono per carenza di documentazione anche relativamente alla mancata produzione degli elaborati grafici richiesti dall’ente, trattandosi di una ragione di rigetto indipendente dalle altre già esaminate e astrattamente idonea a sorreggere l’atto in questione (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. III, 17 aprile 2024, n. 3480, che ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale formatosi in tema di atto plurimotivato, secondo cui: “ per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse; con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento, sicché il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze” (cfr., di questa Sezione, pareri n. 357/2022 e n. 205/2022, nonché sentenze Sez. VI, 18 luglio 2022, n. 6114 e Sez. V, 14 aprile 2020, n. 2403, 13 settembre 2018, n. 5362, 3 settembre 2003, n. 437 ”).

6.1 Ebbene, il Comune di Firenze ha rigettato la richiesta di condono ritenendo insufficiente la documentazione offerta dalla parte privata per illustrare l’intervento realizzato. In particolare, l’ente aveva richiesto la produzione degli elaborati grafici composti da piante e redatti in scala 1:50 o 1:100 allo stato originario, sovrapposto e finale, firmati in originale, con istanza formulata già in data 22.06.2017 e poi ribadita nel preavviso di rigetto del 30.08.2018.

6.2 Rileva tuttavia il Collegio che nella documentazione in atti, come precisato da parte ricorrente, risultano depositati più volte e in differenti formati, gli elaborati relativi all’intervento da realizzare. In particolare, alle osservazioni presentate dal privato in data 12 settembre 2018 risulta allegato il dettaglio dell’area, in scala 1:50 e 1:100, oltre alla planimetria generale e coni ottici e agli elaborati grafici descrittivi degli interventi di cui alla domanda di condono in scala 1:200. Pertanto, a fronte di tale produzione documentale, reputa il Collegio che la determinazione del Comune di rigettare l’istanza di sanatoria per carenza degli elaborati composti da piante e redatti in scala 1:50 o 1:100 allo stato originario, sovrapposto e finale, firmati in originale risulti viziata per difetto di istruttoria e di motivazione, con conseguente necessità del riesercizio del potere da parte dell’ente.

6.3. La fondatezza del primo motivo di censura e la conseguente illegittimità del provvedimento oggetto di gravame nei sensi sopra precisati determinano l’accoglimento del ricorso, con assorbimento delle ulteriori censure.

7. Il ricorso deve essere pertanto accolto nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

8. Le peculiarità della controversia rappresentano giusto motivo per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dichiara il difetto di legittimazione passiva della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e per le Province di Pistoia e di Prato e del Ministero della Cultura;

- accoglie il ricorso nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

OB MA CH, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

NI AL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI AL	OB MA CH

IL SEGRETARIO