Pubblicato il 03/09/2025

N. 00233/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00062/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 62 del 2025, proposto da
Pezzutto Family S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Marone e Claudio Tesauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Selva di Val Gardena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall‘avvocato Alfred Mulser, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alexandra Roilo, Jutta Segna, Doris Ambach e Patrizia Gianesello, con domicilio presso l’Avvocatura della Provincia, in Bolzano, piazza Silvius Magnago, 1 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la dichiarazione di nullità e/o l’annullamento

- dell’ordinanza n. 1 del 16 gennaio 2025 del Comune di Selva di Val Gardena, prot. n. 840 del 17 gennaio 2025, notificata all’odierna ricorrente il 18 gennaio 2025, avente ad oggetto “ Ordinanza di cessazione dell’utilizzazione abusiva e ripristino dell’uso consentito della p.m. 5 (abitazione di servizio) e dei parcheggi e cantine pp.mm. 28, 29, 30, 31 e 34 della p.ed. 1638 C.C. Selva ai sensi dell’art. 92 della L.P. 9/2018 ”;

- per quanto occorrer possa, della comunicazione del 25 novembre 2024 del Comune di Selva di Val Gardena, prot. 19875 del 26 novembre 2024, notificata il 27 novembre 2024, avente ad oggetto “ Uso illegittimo dell’appartamento di servizio p.m. 5 della p.ed. 1638 C.C. Selva - avvio del procedimento amministrativo in merito al rilascio dell’ordinanza di ripristino ”;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e consequenziale ad oggi non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Selva di Val Gardena;

Visto l’intervento ad opponendum della Provincia autonoma di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 luglio 2025 il consigliere Michele Menestrina e uditi per le parti i difensori come indicato in verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto di ricorso è la legittimità dell‘ordinanza con la quale il Comune di Selva di Val Gardena, accertato un illegittimo mutamento della destinazione d’uso di un’unità immobiliare, ne ha ordinato, ai sensi dell’art. 92 della L.P. n. 9/2018 sul “ Territorio e paesaggio ” (L.P.T.P.), la cessazione dell’utilizzazione abusiva nonché il ripristino della destinazione d’uso e delle relative pertinenze, come in origine concessionate e giusta licenza d’uso, ossia come alloggio di servizio di pertinenza di un laboratorio artigianale realizzato nel medesimo edificio, identificato con p.ed. 1639 C.C. Selva e realizzato in zona per insediamenti produttivi.

In seguito a un controllo il Comune resistente aveva, infatti, riscontrato che la società ricorrente, proprietaria del detto laboratorio artigianale e dell’annesso alloggio di servizio nonché delle relative pertinenze, dopo la conclusione in data 12.02.2024 di un contratto preliminare di vendita, aveva presentato in data 11.03.2024 una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) avente ad oggetto la ristrutturazione interna della detta p.m. 5, e aveva poi compravenduto, in modo separato dai locali destinati all’attività produttiva, l’alloggio unitamente ai relativi parcheggi ed alla cantina quale abitazione di tipo civile.

Con l’ordinanza, oggetto di scrutinio, il Comune ha anche irrogato la sanzione prevista dall’art. 92 L.P.T.P. per il mutamento della destinazione d’uso realizzato in assenza di titolo abilitativo, pari a Euro 7.150,00, e ha avvertito che in caso di mancata osservanza e decorso il termine di 90 giorni sarebbe stata irrogata una sanzione pari al triplo e dichiarata l’inagibilità dell’immobile.

2. Il ricorso della ricorrente poggia sui seguenti motivi di impugnazione:

I) Con il primo articolato motivo di impugnazione (“ Sul potere esercitato dall’amministrazione resistente: nullità e/o radicale illegittimità per difetto assoluto di attribuzione e di competenza del Comune di Selva di Val Gardena ad adottare il provvedimento impugnato. Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e ss. della L.P. n. 9/2018, con particolare riferimento all’art. 92. Violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 4, della L.P. n. 9/2018 e dell’art. 2, comma 1, del D.P.P. n. 1/2022. Violazione e falsa applicazione degli artt. 44 e 44-quater della L.P. 13/1997. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-bis della L.P. n. 17/1993. Violazione del principio di legittimo affidamento. Eccesso di potere per presupposto erroneo, illogicità, travisamento dei fatti, carenza e/o difetto di istruttoria e di motivazione, difetto di proporzionalità e ragionevolezza. ”) la ricorrente deduce la nullità del provvedimento amministrativo impugnato per asserita inesistenza del potere esercitato dal Comune, assumendo che il Comune avesse arbitrariamente sancito la nullità del contratto di compravendita e di locazione, oltretutto al di fuori delle ipotesi previste dall’art. 1418 cc., il quale istituirebbe un asserito principio di tipicità e nominatività delle cause di nullità del contratto. Ritiene la ricorrente che nel caso all’esame le norme urbanistiche invocate dal Comune non sarebbero poste a presidio di interessi pubblici, sicché non potrebbero essere qualificate come norme imperative dalla cui violazione poter far discendere una nullità di un contratto concluso tra soggetti privati. Dal dedotto asserito difetto assoluto di attribuzione di potere discenderebbe la nullità o, quanto meno, la radicale illegittimità della ordinanza sindacale impugnata.

II) Il secondo motivo di impugnazione (“ Sul potere esercitato dall’amministrazione resistente: nullità e/o radicale illegittimità per carenza di potere in concreto del Comune di Selva di Val Gardena ad adottare il provvedimento impugnato. Violazione e falsa applicazione del r.d. n. 499/1929. Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e ss. della L.P. n. 9/2018, con particolare riferimento all’art. 92. Violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 4, della L.P. n. 9/2018 e dell’art. 2, comma 1, del D.P.P. n. 1/2022. Violazione e falsa applicazione degli artt. 44 e 44-quater della L.P. 13/1997. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-bis della l.p. n. 17/1993. Violazione del principio di legittimo affidamento. Eccesso di potere per presupposto erroneo, illogicità, travisamento dei fatti, carenza e/o difetto di istruttoria e di motivazione, difetto di proporzionalità e ragionevolezza. ”) è diretto a censurare, oltre alla nullità per difetto di attribuzione di cui al motivo precedente, anche l’illegittimità del provvedimento per sostenuta carenza di potere in concreto, in quanto il diritto di proprietà e il diritto di usufrutto sarebbero stati validamente acquistati da parte degli acquirenti, a seguito di valida iscrizione tavolare e per la mancata annotazione tavolare del vincolo di inscindibilità dell’alloggio di servizio con il laboratorio artigianale, ora espressamente prevista dall’art. 27 della LPTP n. 9/2018.

III) Il terzo motivo di impugnazione (“ Illegittimità dell’ordinanza per insussistenza della violazione contestata. Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e ss. della L.P. n. 9/2018, con particolare riferimento all’art. 92. Violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 4, della L.P. n. 9/2018 e dell’art. 2, comma 1, del D.P.P. n. 1/2022. Violazione e falsa applicazione degli artt. 44 e 44-quater della L.P. 13/1997. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-bis della L.P. n. 17/1993. Violazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990. Violazione del principio di legittimo affidamento. Eccesso di potere per presupposto erroneo, illogicità, travisamento dei fatti, carenza e/o difetto di istruttoria e di motivazione, difetto di proporzionalità e ragionevolezza .”) è sostanzialmente diretto a contestare il sanzionato mutamento della destinazione d’uso dell’alloggio di servizio.

- Con una prima serie di argomenti la ricorrente lamenta un asserito erroneo presupposto, in quanto a detta della medesima la p.m. 5, ossia l’alloggio di servizio, avrebbe sempre avuto e mantenuto la destinazione d’uso di “abitazione”, come emergerebbe dal titolo edilizio, dai contratti di compravendita nonché dalle visure catastali e sarebbe anche sempre stato utilizzato quale abitazione di tipo civile, funzione che continuerebbe ad assolvere anche oggi, in quanto abitato, a fini lavorativi, da dipendenti della società Monchalet S.r.l., attuale conduttrice dell’immobile. Il fatto che l’alloggio sia stato “ realizzato in funzione di un esercizio industriale (p.m.2), in “zona produttiva” ”, secondo la tesi della ricorrente non sarebbe “ in grado di influire sulla destinazione sostanzialmente abitativa dell’immobile, autorizzata ... sin dal 2007 ”. Pertanto il Comune, che pretenderebbe “ di privare degli effetti un titolo abitativo dopo quasi vent’anni ”, violerebbe “ il termine di dodici mesi per l’esercizio dell’autotutela stabilito dall’art. 21-nonies della L. n. 241/1990 ”.

- Per altro verso la ricorrente, con richiamo a precedenti giurisprudenziali asseritamente sovrapponibili al caso in esame, afferma che il trasferimento della proprietà della p.m. 5 a soggetti diversi dai proprietari della p.m. 2 non avrebbe fatto venire meno la sua funzione alloggiativa, né costituirebbe mutamento della destinazione d’uso ai sensi dell’art. 23 della L.P. n. 9/2018, con conseguente asserita insussistenza della violazione contestata.

- Infine con riferimento alle pp.mm. 28, 29, 30, 31 e 34 la ricorrente si duole di una violazione dei diritti partecipativi al procedimento amministrativo, per asserita mancata indicazione delle stesse p.m. nella comunicazione di avvio del procedimento e violazione delle garanzie procedimentali di cui all’art. 15- bis della L.P. 17/1993, anche perché non sarebbero chiare le ragioni per le quali la vendita anche di queste porzioni sarebbe da considerarsi illegittima.

IV) Con il quarto motivo (“ Illegittimità dell’ordinanza per travisamento dei fatti e omessa presa in considerazione delle osservazioni rese ai sensi dell’art. 15-bis della L.P. 17/1993. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e ss. della L.P. 17/1993 e, in particolare, dell’art. 15-bis. Violazione dei diritti dei partecipanti al procedimento. Violazione del principio di legittimo affidamento. Eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, difetto di proporzionalità e ragionevolezza, sviamento di potere ed illogicità .”) la ricorrente lamenta carenze istruttorie e violazione del legittimo affidamento, in quanto il Comune non avrebbe debitamente tenuto conto delle osservazioni presentate e perché, in mancanza dell’annotazione tavolare del vincolo di inscindibilità, la ricorrente non poteva esserne al corrente.

Inoltre la ricorrente rileva come di fatto il laboratorio sarebbe stato gestito da oltre 15 anni in modo separato dall’alloggio di servizio, dimettendo a comprova di tale affermazione un contratto di locazione del laboratorio, dolendosi di carenze istruttorie e motivazionali.

3. L’Amministrazione comunale costituendosi in giudizio ha evidenziato le peculiarità della legislazione urbanistica della Provincia autonoma di Bolzano, soffermandosi in particolare sulla specifica disciplina degli alloggi di servizio nelle zone produttive.

In rito eccepiva l’inammissibilità del ricorso in relazione alla contestuale richiesta di dichiarazione di nullità e di pronuncia di annullamento dell’ordinanza impugnata, e nel merito chiedeva il rigetto sia dell’istanza cautelare che del ricorso, per infondatezza dei motivi di impugnazione.

4. Con ordinanza n. 38 di data 08.04.2025 il Tribunale rigettava l’istanza cautelare non ricorrendo i presupposti richiesti.

5. Con istanza di prelievo di data 10.04.2025 l’Amministrazione comunale rilevava come nelle more del giudizio la società ricorrente aveva proceduto anche alla vendita a terzi del laboratorio identificato come p.m. 2 della p.ed. 1638 C.C. Selva di Val Gardena.

6. Con atto di intervento ad opponendum la Provincia autonoma di Bolzano interveniva in giudizio, anche al fine di una corretta applicazione dei fondamentali principi sanciti dalla normativa urbanistica locale, in particolare di quelli relativi alla disciplina degli alloggi di servizio nelle zone produttive, e al fine di contrastare prassi elusive di tale disciplina, in specie nelle zone turistiche rinomate, associandosi alle difese del Comune di Selva di Val Gardena.

7. Tale intervento veniva contestato da parte ricorrente che ne eccepiva l’inammissibilità per carenza di interesse, sostenendo che si trattasse di un intervento effettuato nel mero interesse della legge e della legalità.

8. Il Comune insisteva con replica nelle proprie eccezioni e deduzioni chiedendo anche una pronuncia incidenter tantum sulla nullità, o meno, del contratto di compravendita, specificando come esso si fosse limitato, in ossequio ai principi di vigilanza sul territorio, a “rilevare”, ma non ad “accertare” la nullità del contratto di compravendita.

9. Con memoria di replica parte ricorrente sollevava, infine, questione di legittimità costituzionale in relazione all’art. 44- quater , comma 2, della L.P. n. 13/1997, ai sensi del quale “ l’alienazione, il trasferimento, il godimento a qualsiasi titolo, la locazione di tali alloggi di servizio, in modo separato, o la costituzione di diritti reali sugli stessi sono nulli ”, rilevando come un’interpretazione costituzionalmente orientata di tale norma deve indurre a ritenere che essa avesse imposto “ (semplicemente) la stipula di un atto d’obbligo unilaterale con il Comune - impositivo del “vincolo di pertinenzialità” e da trascrivere nel Libro Fondiario (il che non è avvenuto nel caso di specie)” , e giammai avesse previsto un’autonoma ipotesi di nullità del contratto.

10. All’udienza di data 23 luglio 2025 il ricorso dopo ampio approfondimento orale veniva introitato per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare viene rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’intervento adesivo-dipendente depositato dalla Provincia autonoma di Bolzano, in quanto ritenuta soggetto titolare di un generico interesse alla legittimità dell’atto e come tale non ammessa ad intervenire in giudizio, secondo l’insegnamento della giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Pl. n. 15/2024).

Ritiene il Collegio che nel caso all’esame la Provincia autonoma di Bolzano non sia da parificare ad un soggetto terzo, eventualmente interessato alla definizione della regola di diritto da applicare a casi analoghi e come tale titolare di un interesse generico alla legittimità dell’atto, essendo essa l’ente titolare della potestà legislativa esclusiva in materia urbanistica e piani regolatori e, quindi, il soggetto che ha promanato le norme di legge che vengono in rilievo nel presente giudizio. Quale soggetto pubblico, titolare della detta funzione legislativa, la Provincia autonoma può indubbiamente apportare un contributo di ragionamento e di informazione tale da consentire l’emersione in sede processuale delle diverse situazioni giuridiche soggettive e di cogliere la portata della controversia nella sua globale complessità e, pertanto, come tale deve essere considerata legittimata all’intervento in causa.

2. Rigettata va l’eccezione di inammissibilità del ricorso per asserita indeterminatezza della domanda avendo parte ricorrente chiesto contestualmente, con riferimento alle medesime violazioni di legge, sia la dichiarazione di nullità che il pronunciamento dell’annullamento del provvedimento impugnato.

Parte ricorrente ha, infatti, sviluppato in singoli motivi di impugnazione le proprie censure specificando chiaramente che i primi due motivi attenevano alla sostenuta nullità per carenza di potere, sicché non si ravvisa alcuna difficoltà all’esercizio del diritto di difesa da parte dell’Amministrazione; circostanza dimostrata anche dal fatto che il Comune è stato in grado di dedurre puntualmente e compiutamente alle singole doglianze fatte valere dalla parte ricorrente.

3. Sempre in via preliminare va rigettata anche la richiesta dell’Amministrazione di un pronunciamento incidenter tantum sulla nullità, o meno, del contratto di compravendita avente ad oggetto l’alloggio di servizio di cui qui si controverte.

Oggetto di impugnazione in questa sede è, infatti, il provvedimento in forza del quale, a seguito dell’accertamento di un illegittimo mutamento della destinazione d’uso di un’unità immobiliare, l’Amministrazione ne ha ordinato il ripristino giusta licenza d’uso con la contestuale irrogazione della relativa sanzione e l’avvertimento che, in caso di mancata osservanza, si sarebbe proceduto ai sensi di legge, ossia con l’aumento della sanzione pecuniaria e la dichiarazione di inagibilità dell’immobile.

Pertanto le questioni prettamente civilistiche relative agli effetti oppure al corretto adempimento, o meno, del contratto di compravendita concluso tra la società ricorrente e i propri aventi causa, non si pongono in questa sede quali questioni pregiudiziali la cui risoluzione risulti necessaria, ai sensi dell’art. 8 cod. proc. amm., a risolvere la questione principale sottoposta a questo Giudice, ossia la questione della legittimità del provvedimento amministrativo impugnato.

A ciò si aggiunge che l’Amministrazione con l’ordinanza qui impugnata, come meglio esposto infra , non ha sancito o statuito alcuna nullità, né del contratto di compravendita né di quello di locazione, come, invece, sostenuto da parte ricorrente nei propri motivi di impugnazione.

4. A miglior inquadramento della vicenda all’esame giova, comunque, rilevare come ai sensi dell’art. 8, n. 5, d.P.R. 31.08.1972, n. 670, ossia dello Statuto d’autonomia, alla Provincia autonoma di Bolzano, è attribuita la potestà legislativa esclusiva in materia urbanistica e di piani regolatori.

Nell’esercizio di tale funzione legislativa la Provincia autonoma di Bolzano ha emanato la L.P. 11.08.1997, n. 13 ossia la “ Legge urbanistica provinciale ” (LUP), rimasta in vigore fino al 30 giugno 2020, data in cui è entrata in vigore la L.P. 10.07.2018, n. 9 ossia la legge sul “ Territorio e paesaggio ” (LPTP).

4.1 La disciplina urbanistica provinciale di cui alle citate leggi prevede che la zonizzazione del territorio comunale venga recata dal piano urbanistico comunale (PUC).

Tant’è che l’art. 15 LUP nel disciplinare il contenuto di tale strumento pianificatorio ha previsto che esso doveva riferirsi alla totalità del territorio comunale e prevedere la delimitazione e la destinazione funzionale delle singole zone. Infatti la pianificazione attuativa, ove prevista, non poteva minimamente, né lo può tutt’oggi, incidere sulla destinazione urbanistica prevista dallo strumento urbanistico sovraordinato, ma deve rispettarla (cfr. art. 30 LUP “ Prescrizioni di piani di attuazione ”, comma 3, “ Per le zone (per le quali è prescritta la redazione di un piano d’attuazione) …il piano urbanistico stabilisce la destinazione e la densità edilizia ”; art. 38 “ Contenuto del piano d’attuazione ”, “ Il piano d’attuazione comprende l’intera zona di espansione deve rispettare la destinazione della zona e la densità edilizia stabilita nel piano urbanistico ”).

4.2 Per quanto concerne le “ Zone per insediamenti produttivi ”, ossia la zona che viene in rilievo ai fini della decisione del presente ricorso, l’art. 44 LUP prevedeva che nelle stesse erano ammesse le imprese artigianali, industriali e di commercio all’ingrosso, nonché per una determinata percentuale anche le imprese del settore servizi.

La normativa citata non prevedeva, né ammetteva pertanto che in tali zone venissero realizzate costruzioni con funzione abitativa ovvero residenziale.

Con la novella di cui alla L.P. n. 3/2007 è stato introdotto nella LUP l’art. 44- quater “ Alloggi di servizio ”, il quale prevedeva la possibilità di realizzare nelle zone produttive, in via di eccezione, entro determinati limiti e solo per determinate attività economiche espressamente previste dal regolamento d’esecuzione e dal piano di attuazione, “ alloggi di servizio riservati esclusivamente ai titolari dell’impresa, ai collaboratori ed ai rispettivi famigliari ”. Il secondo comma della norma citata prescriveva, inoltre, che “ Gli alloggi di servizio costituiscono parte integrante dell’immobile aziendale. L’alienazione, il trasferimento, il godimento a qualsiasi titolo, la locazione di tali alloggi di servizio, in modo separato, o la costituzione di diritti reali sugli stessi sono nulli ”.

4.2.1 Per quanto riguarda le destinazioni d’uso delle costruzioni, la normativa provinciale di settore ne ha previsto sette diverse, distinguendo espressamente la destinazione d’uso di “ abitazione ” da quella di “ attività produttiva e commercio all’ingrosso ” (cfr. art. 75, comma 2, lett. a) e lett. c), LUP), sancendo che cambiamenti di destinazione d’uso nell’ambito delle categorie individuate, ossia i c.d. cambi verticali, erano da considerarsi urbanisticamente rilevanti. Pertanto per un cambiamento della destinazione d’uso di una costruzione esistente, anche se realizzato senza interventi edilizi, era necessario richiedere un apposito titolo edilizio che la LUP identificava nella concessione edilizia (cfr. art. 75, comma 3, e art. 98, comma 1, LUP).

Agli alloggi di servizio, eccezionalmente realizzati negli immobili produttivi eretti nelle zone per insediamenti produttivi, ossia in una zona in cui la realizzazione di immobili con funzione abitativa non era prevista, e costituenti parte integrante dell’immobile aziendale stesso, andava, pertanto, attribuita la destinazione d’uso di cui alla lettera c) dell’art. 75 cit., ossia quella di “ attività produttiva e commercio all’ingrosso ”, e non quella di “ abitazione ” (cfr. TRGA Bolzano, sent. n. 402 del 22.11.2005 “ Dienstwohnungen sind im Sinne des erwähnten Art. 75 des LG Nr. 13/1997 nicht als eigenständige Wohngebäude im Sinne des Buchstaben a) des Absatzes 2 einzustufen, sondern sie sind – im urbanistischen Sinne – Bestandteil der Zweckbestimmungskategorie, welcher die Anlage zugeordnet ist ”; TRGA Bolzano, sent. n. 147 del 03.06.2024 “ Dienstwohnungen sind im Sinne des Art. 23 Absatz 2 Buchst. a) des LGRL nicht als eigenständige Wohngebäude einzustufen. Die Dienstwohnung ist somit in Funktion zum Betrieb und zur durchgeführten Tätigkeit errichtet worden, was auch bedingt hat, dass - im urbanistischen Sinne - die Dienstwohnung der gleichen Zweckbestimmung des Betriebes zugeordnet wurde “.).

4.3 La disciplina appena tratteggiata non ha subito, per quanto rileva ai fini della presente indagine, sostanziali modifiche con l’entrata in vigore della L.P. 10.07.2018, n. 9 (LPTP).

Quest’ultima prevede ora le singole categorie di destinazioni urbanistiche delle zone all’art. 22 e distingue la “ zona mista residenziale (zona mista) ” dalla “ zona produttiva ”, e elenca al successivo art. 23 le diverse categorie di destinazioni d’uso delle costruzioni, distinguendo la categoria funzionale di ” abitazione ” (lett. a) da quella di ” attività artigianale, industriale, di commercio all’ingrosso e commercio al dettaglio ai sensi dell’articolo 33, commi 3, 4, 5 e 7 ” (lett. f).

Al secondo comma dell’art. 23, alla pari di quanto previsto a livello nazionale dall’art. 23- ter “ Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante ” del d.p.r. 380/2001, il legislatore provinciale precisa che “ il cambiamento della destinazione d’uso che comporta l’assegnazione della costruzione o di una sua parte ad una diversa categoria funzionale ” è considerato urbanisticamente rilevante ed è soggetto, se non diversamente disposto dalla legge, a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

4.4 Per quanto riguarda nello specifico la “ zona produttiva ”, l’art. 27 LPTP, dopo aver premesso che “ la zona produttiva è destinata all’insediamento di attività artigianali, industriali, di commercio all’ingrosso nonché alla trasformazione e conservazione di prodotti agricoli ” (comma 1), specifica al secondo comma che in zona produttiva sono ammessi, entro limiti prefissati, anche “ locali per l’alloggio temporaneo di personale ”, chiarendo comunque espressamente che per tali alloggi “ resta salva la destinazione d’uso di cui all’articolo 23, comma 1, lett. f) ” ovvero quella c.d. produttiva.

Dal che discende ulteriormente che anche nei limitati casi, in cui in via d’eccezione la normativa urbanistica provinciale ammette la realizzazione di alloggi in “ zona produttiva ”, gli stessi rientrano, comunque, nella categoria funzionale dell’attività artigianale, industriale e di commercio all’ingrosso e non in quella delle abitazioni.

Al quinto comma lo stesso articolo di legge precisa poi che “ nella zona produttiva possono essere realizzati alloggi di servizio, qualora il piano di attuazione ne disciplini espressamente l’ammissibilità e il numero ”.

Oltre a rimandare ad un regolamento d’esecuzione la disciplina dell’utilizzo degli alloggi di servizio e la previsione delle attività per le quali essi non sono ammessi, la legge provinciale chiarisce ora che “ l’alloggio di servizio è parte inscindibile dell’immobile aziendale. L’alienazione, il trasferimento di tali alloggi di servizio, in modo separato, o la costituzione di diritti reali sugli stessi non sono ammissibili. Il rilascio del titolo abilitativo per la realizzazione dell’alloggio di servizio è condizionato alla presentazione di un atto unilaterale d’obbligo, mediante il quale il proprietario autorizza il Comune ad annotare il vincolo di inscindibilità nel libro fondiario .”

4.4.1 Con DPP 11.01.2022, n. 1 è stato poi emanato il regolamento d’esecuzione sugli alloggi di servizio nelle zone produttive, il quale disciplina nel dettaglio l’utilizzo dell’alloggio stesso, l’autorizzazione alla realizzazione dello stesso, nonché l’annotazione nel libro fondiario del vincolo di inscindibilità dell’alloggio con l’immobile aziendale.

5. Passando all’esame del caso concreto va rilevato che dai documenti versati in atti emerge come l’edificio costituente la p.ed. 1638 C.C. Selva, progettato per accogliere le sedi di diverse attività imprenditoriali, e di cui fa parte la p.m. 5, ossia l’alloggio di servizio per cui qui pende vertenza, è stato realizzato nella zona urbanisticamente destinata a “ zona per insediamenti produttivi D1 ” del Comune di Selva Val Gardena, a seguito del rilascio della concessione edilizia n. 68/2007 del 04.07.2007 con oggetto “ Costruzione di un edificio nella zona di espansione per insediamenti produttivi “La Poza Ovest” ”.

Ai sensi delle disposizioni d’attuazione al piano urbanistico comunale di Selva Val Gardena la zona per insediamenti produttivi che viene in rilievo, ossia la zona D1, “ comprende le aree di competenza comunale destinate all’insediamento degli impianti produttivi e delle attività di cui all’articolo 27 della Legge ”.

Le norme di attuazione al piano d’attuazione della zona produttiva “ La Poza Ovest ” prevedono, inoltre, che per ogni impresa possa essere realizzato al massimo un alloggio di servizio.

A quanto esposto, essendo l’intera zona urbanisticamente destinata a zona produttiva e non essendo previsto dalla disciplina provinciale in questa zona la realizzazione di costruzioni funzionalmente destinate all’uso di “ abitazione ”, consegue che all’intero edificio costituente la p.ed. 1639 C.C. Selva deve necessariamente essere attribuita la destinazione d’uso di cui alla lett. f) dell’art. 23 LPTP.

5.1 Dalla concessione edilizia n. 68 del 04.07.2007 emerge, inoltre, come a seguito del parere della Commissione edilizia contenente la prescrizione che gli alloggi di servizio progettati dovevano costituire parte integrante dell’attività produttiva e dovevano come tali essere annessi alle stesse e risultare inalienabili per altri scopi, il titolo edilizio è stato rilasciato con la specifica prescrizione che “ prima del rilascio della licenza d’uso deve essere evidenziata la pertinenza degli alloggi di servizio con l’immobile aziendale in base a dati catastali certi. Gli alloggi di servizio costituiscono parte integrante dell’immobile aziendale e nei contratti di compravendita deve essere indicato che l’alienazione, il trasferimento, il godimento a qualsiasi titolo, la locazione di tali alloggi, in modo separato, o la costituzione di diritti reali sugli stessi sono nulli, ad eccezione dei casi previsti dalla legge urbanistica provinciale ”.

5.2 In data 12.05.2009 il Comune ha poi rilasciato la licenza d’uso per l’edificio in questione, tranne che per le pp.mm 5, 11 e 12.

In relazione all’alloggio di servizio che rileva in questa sede, identificato come p.m. 5, il Comune ha, infatti, rilasciato all’odierna ricorrente la licenza d’uso n. 26/2016 in data 20.06.2016 “ visto il contratto, Rep. N. 173.237 di vendita della p.m. 5 come alloggio di servizio di pertinenza del laboratorio identificato con la p.m. 2 della stessa p.ed. 1638, iscritto al G.N. 935/09 ”, ossia solo dopo che con il contratto di compravendita era stato chiaramente evidenziato che l’alloggio costituiva pertinenza del laboratorio aziendale identificato con la p.m. 2.

5.3 Con contratto preliminare di data 12.02.2024 la ricorrente si è poi impegnata ad eseguire lavori di ristrutturazione interna per la realizzazione anche di una terza camera da letto nell’alloggio e a venderlo unitamente a quattro posti auto e alla cantina. Successivamente alla presentazione della CILA per i detti lavori, la ricorrente ha proceduto in data 24.05.2024 con la compravendita dell’alloggio di servizio in modo separato dai locali destinati all’attività produttiva.

5.4 A seguito della missiva di data 11.07.2024, con la quale il legale rappresentante della ricorrente comunicava al Comune il contratto di affitto in forza del quale i nuovi proprietari dell’alloggio di servizio avevano dato in locazione lo stesso ad una società terza, il Comune ha comunicato di voler effettuare un sopralluogo al fine di verificare la conformità edilizia e il corretto utilizzo dell’alloggio di servizio.

Non essendosi presentato nessuno al sopralluogo, l’Amministrazione ha, quindi, avviato in data 25.11.2024 il procedimento sfociato poi nell’ordinanza di ripristino oggetto di ricorso.

6. Riassunti i termini della questione all‘esame si può passare allo scrutinio del merito delle censure fatte valere.

7. I primi due motivi di impugnazione hanno ad oggetto l’asserita nullità dell’ordine di ripristino e vengono trattati in modo congiunto.

Con il primo motivo parte ricorrente, assumendo che l’ordine di ripristino impartito dall’Amministrazione muova dal presupposto che il contratto di compravendita e il successivo contratto di locazione temporanea siano nulli, rispettivamente illegittimi, lamenta carenza di potere ovvero difetto di attribuzione e di competenza del Comune a rilevare eventuali nullità dei contratti conclusi tra privati, con conseguente asserita radicale illegittimità dell’ordinanza impugnata, sostenendo anche che la destinazione d’uso della p.m. 5 sia rimasta del tutto invariata, nonostante gli intervenuti contratti.

Con il secondo motivo di impugnazione la ricorrente deduce carenza di potere in concreto del Comune, argomentata sulla circostanza che in seguito all’iscrizione tavolare il diritto di proprietà e il diritto di usufrutto sarebbero stati validamente acquistati, anche per il fatto che al Libro Fondiario non risultava annotato alcun vincolo di inscindibilità con eventuali locali produttivi; annotazione, peraltro, ora espressamente prevista dall’art. 27 della L.P. n. 9/2018. Da tale fatto parte ricorrente desume la mancanza di limitazioni alla circolazione dell’alloggio di servizio, con conseguente infondatezza delle argomentazioni su cui assume si fondi l’ordinanza gravata.

7.1 Entrambe le censure vanno disattese.

Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, l’Amministrazione non ha statuito alcuna nullità dei contratti conclusi tra i privati, né ha posto tale asserita nullità a fondamento del potere da essa esercitato e dell’ordine di ripristino qui impugnato.

Dalla piana lettura dell’ordinanza impugnata emerge, infatti, come l’Amministrazione ha accertato “ una modifica illegittima della destinazione d’uso e di utilizzo da appartamento di servizio in alloggio presso la p.ed. 1636 p.m. 5 C.C. Selva nella zona per insediamenti produttivi … in seguito alla vendita dell’appartamento di servizio senza i locali destinati all’attività produttiva che hanno dato il diritto edificatorio alla realizzazione dell’appartamento ” e ha esercitato i poteri ad essa attribuiti dall’art. 86 “ Vigilanza sull’attività di trasformazione del territorio ” della L.P. 9/2018, al fine di assicurare la rispondenza dell’uso del territorio alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e a quelle fissate nei titoli abilitativi.

In particolare il Comune ha posto a fondamento del proprio provvedimento l’art. 92 L.P. 9/2018 in relazione ai mutamenti di destinazione d’uso realizzati in assenza di titolo abilitativo.

7.2 Risulta pacifico che in forza della compravendita dell’alloggio di servizio, realizzato in una zona funzionalmente destinata all’attività produttiva, senza i locali destinati all’esercizio dell’attività produttiva, oltretutto a soggetti privati che non svolgono alcuna attività nella stessa zona, e la successiva locazione di tale alloggio ad un soggetto terzo, sia stato attuato un mutamento della destinazione d’uso dell’unità immobiliare da come originariamente concessionata, e come, in sostanza, dalla categoria funzionale di “ attività artigianale, industriale e commercio all’ingrosso ”, cui l’immobile era destinato, si sia passati alla categoria funzionale di “ abitazione ”.

7.2.1 Come già esposto supra , infatti, la realizzazione dell’alloggio di servizio era stata assentita dall’Amministrazione con la specifica prescrizione – che ne costitutiva condizione di legittimità -, chiaramente espressa nel titolo edilizio, che lo stesso costituisse parte integrante dell’attività produttiva alla quale andava connesso.

Tant’è che la licenza d’uso per lo stesso alloggio è stata rilasciata all’odierna ricorrente solo in data 20.06.2016, a seguito della conclusione del contratto di compravendita in cui la p.m. 5 era stata espressamente identificata come alloggio di servizio e, quindi, come unità immobiliare di pertinenza del laboratorio identificato con la p.m. 2 della stessa p.ed. 1638.

7.2.2 Giova ricordare come in materia urbanistica l’Amministrazione sia titolare di poteri autoritativi ai fini della pianificazione e disciplina del razionale ed ordinato sviluppo del proprio territorio e che l’assetto dato dall’Amministrazione all’ambiente urbano, a mezzo dei previsti strumenti di pianificazione, non può subire deroghe in forza di atti privati di disposizione degli spazi o delle unità immobiliari (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 24.06.2024, n. 5589, sul rapporto tra il libero esercizio dell’iniziativa economica e il potere di pianificazione urbanistica; vedi anche TAR Perugia, n. 314 del 17.03.2025).

Ne consegue che anche un valido acquisto di un diritto soggettivo non può essere inteso come primazia del diritto alla libera circolazione e di utilizzo dei beni, dovendo anche tale diritto confrontarsi con il potere demandato alla Pubblica Amministrazione di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi.

7.3 La circostanza che nel provvedimento impugnato l’Amministrazione abbia anche ad abundantiam “ considerato che i sopra citati contratti di vendita e di locazione si manifestano illegittimi, rispettivamente nulli, in base alla previgente ed all’attuale normativa provinciale, nonché per violazione di norme imperative ”, non rileva, pertanto, ai fini del potere concretamente esercitato, il quale è diretto a sanzionare l’illegittimo cambio della destinazione d’uso dell’alloggio di servizio dalla categoria funzionale di produttivo a quella residenziale, e non a sanzionare la conclusione di contratti tra privati.

A prescindere dal fatto che l’attuale normativa provinciale – come correttamente rilevato anche da parte ricorrente - non fa più riferimento ad un’eventuale vizio di nullità dei contratti, va evidenziato che la cognizione sulle vicende civilistiche dei contratti e la corretta qualificazione dei vizi o delle patologie degli stessi, con conseguente dichiarazione di nullità oppure risoluzione degli stessi rientra nella cognizione del Giudice ordinario.

7.4 Disattesa deve essere anche la tesi che in mancanza dell’annotazione tavolare del vincolo di inscindibilità dell’alloggio di servizio con i locali destinati all’attività produttiva, ora espressamente prevista dalla LPTP, “ i divieti ai quali sono subordinati i titoli edilizi ” sarebbero inidonei a “ produrre effetti nei confronti di tutti i soggetti che si relazionano nel tempo con il bene vincolato ”.

Infatti costituisce ius receptum che gli elementi fondamentali che costituiscono un intervento edilizio devono tutti ricondursi al titolo edificatorio di riferimento: la concessione edilizia, in questo modo, finisce per costituire la lex specialis dell’intervento edilizio, assumendo quella natura unilaterale ed autoritativa propria della funzione amministrativa esercitata che si risolve nel controllo del razionale e ordinato sviluppo del territorio. Ne consegue che non è consentito al privato di discostarsi dalle previsioni e dai limiti del titolo edificatorio, pena il regime sanzionatorio della legge urbanistica.

Più chiaramente nel caso all’esame il titolo edificatorio di riferimento ha autorizzato la realizzazione, in una zona funzionalmente destinata agli insediamenti produttivi, di un edificio destinato all’attività produttiva con la conseguenza che, a prescindere dall’annotazione tavolare di un vincolo di inscindibilità, o meno, non è consentito al privato di modificare in forza di contratti privati la destinazione d’uso delle unità immobiliari realizzate.

7.5 A ciò si aggiunge che la normativa in vigore al momento del rilascio della concessione edilizia non prevedeva l’annotazione del vincolo di inscindibilità, con conseguente impossibilità giuridica per l’Amministrazione di chiedere o pretendere l’annotazione di un simile vincolo sulla proprietà di terzi.

7.6 Ne consegue che è anche fuori fuoco l’ulteriore doglianza che nel caso all’esame, l’Amministrazione abbia illegittimamente esteso in via analogica le sanzioni che la legge prevede per la violazione delle norme sulla destinazione d’uso al fine di sanzionare la vendita dell’alloggio di servizio in modo separato dai locali destinati all’attività produttiva.

8. Non condivisibili sono le censure e doglianze svolte con il terzo motivo di impugnazione che si fondano sull’argomento che l’alloggio di servizio avrebbe funzione e destinazione d’uso di “ abitazione ”.

Le deduzioni di parte ricorrente, incentrate sul fatto che la destinazione abitativa risulterebbe dai titoli edilizi e dai contratti di compravendita, nei quali la p.m. 5 risulta censita al catasto come categoria A/2 (“ abitazione di tipo civile” ), nonché che l’appartamento verrebbe utilizzato conformemente ai titoli abilitativi edilizi, si scontrano con quanto già esposto supra .

8.1 Qui basti riportarsi alle espresse prescrizioni del titolo edilizio – che costituiscono condizioni di legittimità della costruzione realizzata in base ad esso – e richiamare il fatto che la licenza d’uso per la p.m. 5 è stata rilasciata all’odierna ricorrente solo successivamente alla conclusione del contratto di compravendita del 22.06.2009 in cui è stato dichiarato “ che la p.m. 5 … costituisce l’alloggio di servizio e, quindi, è pertinenza del laboratorio identificato con la p.m. 2 della stessa p.ed. 1618 ”.

Non è predicabile, quindi, che il Comune di Selva Val Gardena pretenderebbe in via di autotutela, in violazione dei termini di cui all’art. 21- nonies della l.n. 241/1990, privare degli effetti la concessione edilizia del 2007, dato che, per quanto già chiarito, essa non ha assentito alcuna realizzazione di volume con destinazione residenziale nella zona produttiva per cui è causa.

8.2 In relazione ai dati catastali è, inoltre, pacifico l’insegnamento giurisprudenziale che essi non sono decisivi ai fini dell’accertamento della legittimità urbanistico-edilizia di un immobile, perché il catasto viene implementato a seguito di comunicazioni e dichiarazioni dei soggetti interessati e perché la classificazione catastale, che notoriamente rileva primariamente a fini fiscali, riveste carattere recessivo e sussidiario, come tale utilizzabile in mancanza di documenti probanti, quale previsione di chiusura del sistema ( ex multis Cons. Stato, sent. 8792 di data 5.11.2024).

8.3 Del tutto irrilevante è anche l’affermazione che l’appartamento oggi sarebbe abitato, a fini lavorativi, dai dipendenti della soc. Monchalet srl.

Innanzitutto perché il contratto di locazione temporanea dimesso risulta essere scaduto in data 31.05.2025, ma soprattutto perché l’oggetto sociale di questa società, risultante dalla visura camerale in atti, consiste nella fornitura di servizi con conseguente ascrizione di tale società al settore terziario, per il quale la concessione edilizia n. 68/2007 non ha previsto alcuna realizzazione di alloggi di servizio.

8.4 Non rilevano nemmeno i precedenti giurisprudenziali richiamati e che parte ricorrente ritiene sovrapponibili al caso all’esame (TAR Emilia Romagna, sent. n. 672/2016, confermata da Cons. Stato, sent. n. 672/2016), in quanto a prescindere dal fatto che si tratta di sentenze in rito, dichiarative dell’improcedibilità del ricorso, esse hanno ad oggetto una fattispecie affatto sovrapponibile a quella oggetto di ricorso.

Infatti dalla lettura delle stesse emerge come il Piano Insediamenti Produttivi, oggetto delle sentenze citate, aveva espressamente previsto anche l’edificazione di superfici utili residenziali prevedendo anche che tali volumi residenziali potessero essere recuperati “ all’uso residenziale per eventuali future esigenze abitative ”, circostanza poi in effetti avvenuta, con il versamento anche dei maggiori oneri. Mentre nel caso all’esame il Piano d’attuazione della zona per insediamenti produttivi, oggetto di ricorso, non prevede la realizzazione di alcun volume residenziale, né l’eventuale recupero dei volumi a destinazione produttiva per future esigenze residenziali.

Tant’è che nel caso all’esame la destinazione ad “ abitazione ” dell’alloggio di servizio, oltre a non essere stata assentita da alcun titolo edilizio, si pone in aperto contrasto con le previsioni del piano di attuazione.

8.5 Anche gli argomenti spesi in relazione all’asserita irragionevolezza dell’ordine di ripristino per aver ricompreso, oltre all’alloggio di servizio, anche le relative pertinenze, quali i parcheggi e la cantina, non meritano accoglimento, per quanto già esposto supra .

La concessione edilizia, dalla quale emerge anche che l’iniziale progetto aveva previsto numero insufficiente di parcheggi, aveva assentito la realizzazione di un edificio produttivo con le necessarie pertinenze, tra i quali i parcheggi determinati in conformità al fabbisogno stabilito dalle norme di attuazione del piano urbanistico comunale. Ne consegue che la vendita separata a privati dei singoli parcheggi realizzati in funzione dell’edificio produttivo non è ammissibile, in quanto incidente sul fabbisogno determinato dagli strumenti urbanistici.

A ciò si aggiunge che nella comunicazione di avvio del procedimento è chiaramente riportato per intero l’oggetto del contratto di compravendita di data 28.04.2024 con indicazione delle “ pp.mm. 5, 28, 29, 30, 31 e 34 ”, sicché non è dato ravvisare alcuna violazione delle garanzie procedimentali.

9. Nemmeno la censura in relazione alle lamentate carenze istruttorie, alla violazione del legittimo affidamento di parte ricorrente e all’omessa presa in considerazione delle osservazioni rese in sede procedimentale merita accoglimento.

Dal provvedimento impugnato emerge che l’Amministrazione ha espressamente considerato le osservazioni presentate e ha motivatamente controdedotto alle stesse, pervenendo alla conclusione che le argomentazioni addotte non escludevano la violazione delle norme urbanistiche e edilizie contestate e non potevano pertanto essere accolte.

Nello specifico l’Amministrazione ha anche evidenziato che il rapporto di pertinenzialità dell’alloggio di servizio con i locali produttivi “ discende dalle norme generali e speciali e precisamente dalla destinazione d’uso prevista dal piano urbanistico comunale come zona per insediamenti produttivi, nonché dal relativo piano d’attuazione della zona per insediamenti produttivi “La Poza ovest”, le cui norme di attuazione (articolo 15) regolamentano e limitano la realizzazione degli alloggi di servizio …. nonché dai progetti concessionati, dalla licenza d’uso e dal contratto di compravendita del 22 giugno 2009, …”.

10. In definitiva per le illustrate ragioni il ricorso va respinto.

La questione di legittimità costituzionale sollevata è dichiarata inammissibile, in quanto, oltre a riguardare una disposizione di legge abrogata, non è rilevante ai fini della decisione della controversia.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al rimborso delle spese di lite in favore del Comune di Selva Val Gardena e della Provincia autonoma nell‘importo, liquidato a favore di ciascuna parte, di Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri accessori, CAP e IVA, se ed in quanto dovuta.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 23 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stephan Beikircher, Presidente

Michele Menestrina, Consigliere, Estensore

Fabrizio Cavallar, Consigliere

Andrea Sacchetti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Menestrina	Stephan Beikircher

IL SEGRETARIO