Pubblicato il 03/06/2021

N. 00738/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01272/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1272 del 2015, proposto da
Comune di San Martino di Lupari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Maragno, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Acerboni in Mestre-Venezia, via Torino, 125;

contro

Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall' avvocato Antonella Cusin, domiciliataria ex lege in Venezia, Cannaregio, 23;

per

la condanna della Regione Veneto, anche ai sensi dell'art. 30 d.lgs. 104/2010, al pagamento in favore del Comune di San Martino di Lupari (PD) dell'importo pari ad Euro 630.000,00 o dell'importo maggiore o minore che risulterà in corsa di causa (eventualmente anche a seguito di c.t.u.), oltre ad interessi legali e alla rivalutazione dal giorno del dovuto al saldo, quale parte del complessivo contributo/co-finanziamento di Euro 700.000,00 dovuto dalla Regione Veneto al Comune di San Martino di Lupari - in forza delle previsioni di cui all'art. 3 e all'art. 7 del Protocollo d'Intesa (riguardante "Ampliamento della rete ciclabile nel territorio comunale. Collegamento tra via Lovari e Villa Del Conte - I° stralcio") sottoscritto tra il Comune di San Martino di Lupari e la Regione Veneto in data 13 giugno 2012 e già approvato con d.G.R. Veneto n. 1653 del 18.10.2011 - "per la realizzazione di una pista ciclo-pedonale lungo la S.P. n. 39 "Dell'Orcone" e della nuova variante nella frazione di Lovari in Comune di San Martino di Lupari (PD) al fine di consentire la mobilità degli utenti in condizione di sicurezza", previamente procedendosi - per quanto occorrer possa - all'accertamento dell'obbligo da parte della Regione Veneto di adottare gli atti di propria competenza per procedere all'accreditamento al Comune di San Martino di Lupari delle somme a tale titolo dovute dalla Regione Veneto al ridetto Comune quale co-finanziamento regionale previsto dal menzionato Protocollo d'Intesa

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2021 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune ricorrente ha chiesto di accedere ai finanziamenti regionali previsti dall’art. 14 della L.R. 39 del 1991 per realizzare il progetto denominato “ampliamento della rete ciclabile nel territorio comunale. Collegamento tra via Lovari e Villa del Conte- I stralcio”.

La Giunta si è espressa positivamente con delibera n. 1653 del 18.10.2011 assegnando un contributo da € 700.000,00 “da impegnarsi con successivo provvedimento una volta rese disponibili le risorse sui competenti capitoli del bilancio regionale”.

In data 13.6.2012 veniva sottoscritto un Protocollo d’intesa tra le parti nel quale si stabilivano gli impegni reciproci e la scansione procedimentale e temporale per la quantificazione e l’erogazione del finanziamento.

Il Comune afferma che, ai sensi dell’art. 12 del Protocollo, esso era da ritenersi immediatamente vincolante dal momento della sua sottoscrizione, essendone solo differita l’efficacia al momento dell’iscrizione del finanziamento stesso nei bilanci dei rispettivi enti.

Pertanto, dopo aver proceduto ad iscrivere la propria quota di contributo nel proprio bilancio, aveva affidato i lavori ad una ditta e li aveva realizzati provvedendo ai relativi pagamenti.

Di tutte le fasi dei lavori aveva sempre tenuto informata la Regione, inviando tutta la documentazione attestante il relativo stato di avanzamento ed i pagamenti eseguiti in favore dell’appaltatrice, ai fini dell’erogazione del contributo.

La Regione con le note del 10 luglio 2014 e del 20 agosto 2014 aveva comunicato che, a causa dei tagli al bilancio regionale, non era stato possibile effettuare l’impegno delle somme sul relativo capitolo.

Successivamente, la L.R. n. 6 del 27 aprile 2015 (“legge di stabilità regionale per l’esercizio 2015”) ha previsto il finanziamento di una serie di iniziative tra cui quella di cui al Protocollo d’intesa intercorso tra le parti. Con la L.R. n. 7 del 27 aprile 2015, il bilancio è stato approvato ed è stato individuato il capitolo di spesa sul quale le somme del finanziamento avrebbero dovuto gravare.

Con nota del 14 maggio 2015 il Comune, dato atto del verificarsi della condizione sospensiva dell’efficacia del protocollo, sollecitava l’adempimento degli obblighi posti a carico della Regione. Seguivano ulteriori due diffide di cui l’ultima in data 13 agosto 2015, contenente l’espresso avvertimento che, in difetto di riscontro entro 15 giorni, sarebbero state avviate tutte le iniziative necessarie alla tutela dei diritti dell’ente civico.

Elasso inutilmente il termine imposto, il Comune ha agito in giudizio per sentire accertare l’obbligo della Regione di adottare gli atti necessari all’accredito un suo favore delle seguenti somme: € 630.000,00, (pari all’importo di € 700.000,00 meno il 10% da corrispondersi quale saldo), o comunque, l’81,54 % del contributo, pari ad € 570.780,00, anche eventualmente a titolo di risarcimento del danno.

Le somme sarebbero dovute anche in base alla violazione del principio di buona fede esecutiva perpetrato dalla Regione nel restare inerte alle richieste del Comune, nonostante esso avesse adempiuto a tutti gli obblighi posti a suo carico e avesse maturato un legittimo affidamento sull’erogazione del finanziamento per l’esecuzione dell’opera.

Si è costituita la Regione Veneto, eccependo la irricevibilità dell’azione risarcitoria, proposta oltre il termine di 120 giorni dall’atto ritenuto illegittimo. Ha comunque chiesto il rigetto del ricorso atteso che:

- il Protocollo d’intesa è un atto di indirizzo politico e di programmazione privo di effetti vincolanti;

- in ogni caso, il riconoscimento del finanziamento e la conseguente esigibilità della prestazione erano subordinati:

o alla previa disponibilità delle risorse finanziarie da parte della Regione;

o alla adozione del decreto dirigenziale di conferma del contributo.

Tali condizioni erano state espressamente accettate e non si sono verificate.

Il Comune non può dolersi di una lesione dell’affidamento, poiché ha proceduto ad appaltare i lavori per la realizzazione dell’opera senza verificare se fosse stato adottato il provvedimento dirigenziale di impegno di spesa.

Non è stato possibile adottare l’impegno di spesa, poichè pochi mesi dopo l’entrata in vigore delle Leggi regionali 6 e 7 del 2015, la previsione di bilancio relativa all’opera de qua è stata abrogata con la L.R. n. 17 del 9 ottobre 2015 che ha ridotto la spesa regionale per consentire alla Regione di perseguire gli obiettivi di finanza pubblica posti dall’art 1, comma 398, della legge 23.12.2014, n. 190 e reperire le risorse finanziarie necessarie per la realizzazione di interventi necessari a fronteggiare l’emergenza causata da eventi calamitosi che avevano interessato il territorio.

All’udienza del 15 aprile 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Protocollo d’intesa per il cui adempimento il Comune ha agito è stato stipulato ai sensi dell’art. 14 L.R. 39/1991. La suddetta norma, al comma 1, prevede che la Giunta regionale provveda al finanziamento degli interventi relativi alla realizzazione di percorsi ciclabili nella misura massima del 90% dell’intera spesa prevista e, al comma 3, che la Regione, “nell’ambito dello stanziamento previsto dalla presente legge”, individui, per la concessione dei contributi, una serie di priorità da perseguire.

Con la delibera n. 1653 del 18.10.2011 la Regione ha assegnato il finanziamento, riconoscendo che il progetto proposto dal Comune rientri tra le finalità previste dall’art. 14 L.R. 39/1991, ma ha espressamente stabilito che le somme siano impegnate con “successivo provvedimento, una volta rese disponibili le somme sul competente capitolo del bilancio regionale”.

La medesima condizione è stata inserita nel Protocollo d’intesa, il cui schema è stato approvato con la citata delibera, stipulato al fine di “definire i compiti dei soggetti interessati alle opere, di regolare i rapporti concernenti la realizzazione delle opere in oggetto, nonché le relative quote di finanziamento”.

L’art. 12 del Protocollo, infatti, prevede che l’accordo, pur essendo vincolante fin dalla sua approvazione o ratifica da parte dei contraenti, assumerà efficacia “con l’inserimento della quota di contributo da parte di ciascun Ente nell’esercizio finanziario d riferimento del proprio bilancio”.

L’art. 3 definisce le modalità di attuazione dell’accordo e prevede gli impegni reciproci delle parti, stabilendo, per quanto di interesse che “il co-finanziamento regionale sarà messo a disposizione del Comune, fatta salva la disponibilità del bilancio e successivamente al decreto dirigenziale di conferma del contributo”, rinviando all’art. 7 le modalità di erogazione del contributo.

Tale clausola, dopo aver specificato le modalità di determinazione dell’acconto e del saldo, ribadisce che “l’erogazione delle somme avverrà su specifica richiesta, successivamente al decreto di conferma del contributo, mediante accreditamento dei fondi al Comune stesso, su iniziativa della competente Direzione Infrastrutture della Regione.”.

Queste le clausole dello strumento convenzionale posto a fondamento della domanda di condanna proposta dal Comune ricorrente.

Entrambe le parti concordano sulla riconducibilità dello strumento in esame al genus degli accordi disciplinati dall’art. 15 L. 241/90 che attribuisce alle pubbliche amministrazioni il potere di “concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”. Ai sensi del comma 2 della suddetta disposizione, “per i detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall’art. 11, commi 2 e 3”, ovvero, per quanto d’interesse, “ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto applicabili”.

Tale qualificazione appare corretta, tenuto conto della natura dei soggetti che lo hanno stipulato e delle finalità con esso perseguite, ovvero l’incremento dell’offerta di piste ciclabili sul territorio regionale, in conformità agli scopi della L.R. 39/1991.

Alla luce della consolidata giurisprudenza in materia, gli accordi disciplinati dall’art. 15 L. 241/90 non sono qualificabili come negozi di diritto privato, bensì come contratti ad oggetto pubblico. Benchè ciò avvenga mediante l'adozione di atti bilaterali, si tratta di atti mediante i quali sono esercitate potestà pubbliche, istituzionalmente funzionalizzate al perseguimento degli interessi pubblici di cui sono titolari le Amministrazioni contraenti e, in quanto tali, soggetti alle regole generali dell'attività amministrativa, in parte diverse da quelle che disciplinano l'attività contrattuale privatistica che, infatti è applicabile solo nei limiti della compatibilità ai sensi dell’art. 11, comma 2, richiamato dall’art. 15, comma 2, L. 241/90.

“Invero, il potere esercitato dall'amministrazione nella stipula dell'accordo, sebbene non sia espressione in via unilaterale di mera autorità, resta pur sempre funzionalizzato al perseguimento dell'interesse pubblico, come, del resto, dimostrato dalla possibilità di recesso ex art. 11, comma 4, legge n. 241/1990 "per sopravvenuti motivi di pubblico interesse" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 ottobre 2000, n. 5710), istituto che trova il fondamento giuridico proprio nella inesauribilità del potere amministrativo” (così Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2021, n. 1948).

In virtù della suddetta clausola di compatibilità, occorre, pertanto, verificare, volta per volta, l’applicabilità agli accordi in parola dei singoli istituti del diritto comune tenendo conto delle finalità di pubblico interesse che vengono in specifico rilievo nelle attività amministrative per il cui svolgimento in collaborazione l’accordo è concluso.

Nel caso di specie, dal tenore degli impegni assunti da ambo le parti emerge che il Protocollo d’intesa non vincolava gli stipulanti in modo definitivo, poiché l’efficacia dell’accordo per ciascuna delle parti era subordinata all’iscrizione delle somme necessarie alla costruzione della pista ciclabile nel bilancio di ciascuno degli enti.

La Regione si è riservata, inoltre, di corrispondere il finanziamento soltanto nel momento in cui le somme fossero state concretamente impegnate, come emerge dall’art. 3 ultimo comma, del Protocollo che subordina il pagamento del contributo all’adozione del “decreto di conferma del contributo”, in conformità, peraltro, con quanto disposto dall’art. 14, comma 3, della L.R. 39/1991, che prevede che i finanziamenti siano attribuiti “nell’ambito dello stanziamento previsto dalla presente legge”.

In definitiva, conformemente alla denominazione che le parti hanno inteso attribuire all’accordo (definito “Protocollo d’intesa”) non può ritenersi che lo stesso abbia dato vita ad impegni definiti, essendo, al contrario, lo strumento prescelto dalle parti, come espressamente afferma la delibera n. 1653 del 18 ottobre 2011, per “definire i compiti dei soggetti interessati alle opere, di regolare i rapporti concernenti la realizzazione delle opere in oggetto, nonché le relative quote di finanziamento”, rinviando l’esecutività degli impegni al momento in cui ciascuna delle parti avesse avuto la concreta disponibilità delle risorse necessarie, senza, peraltro, fissare alcun termine entro cui procedere in tal senso.

L’accordo aveva, pertanto, da un lato, un contenuto meramente programmatico fino al momento in cui non fossero state concretamente disponibili le risorse necessarie all’esecuzione delle opere approvate.

Pertanto, tenuto conto della natura dell’accordo e del tenore delle sue clausole, in assenza del decreto di impegno di spesa, non può ritenersi sorto a carico della Regione l’obbligo di corrispondere l’importo del contributo, non essendo all’uopo sufficiente il mero stanziamento delle somme nel bilancio regionale avvenuta ad opera delle leggi regionali nn. 6 e 7 del 27 aprile 2015, essendo l’erogazione del finanziamento espressamente subordinata all’effettiva disponibilità delle stesse, da accertarsi con il provvedimento di assunzione dell’impegno di spesa, che, come si è detto, non è stato adottato e che il Protocollo d’intesa non imponeva di adottare entro termini definiti.

Come ha dedotto la Regione, lo stanziamento delle somme, a distanza di pochi mesi dall’approvazione del bilancio regionale è stato abrogato dall’art. 2 della L.R. 17 del 9 ottobre 2015, che ha disposto misure di razionalizzazione della spesa regionale “al fine di contribuire ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica disposti a carico delle Regioni a statuto ordinario dall’articolo 1, comma 398 della legge 23 dicembre 2014, n. 190” (art. 1, comma 1, L.R. 17/2015) e di “reperire risorse finanziarie utili alla tempestiva realizzazione di interventi per fronteggiare situazioni di emergenza causate da eventi calamitosi”.

Il venir meno dello stanziamento, se non ha inciso sulla vincolatività del protocollo quanto al generale impegno della Regione a ritenere il progetto presentato dal Comune finanziabile ai sensi della L.R. 39/1991, ha certamente ha inciso sulla possibilità per la Regione di predisporre l’impegno di spesa e di determinare, quindi, il sorgere dell’obbligo a suo carico di corrispondere il finanziamento.

Neppure può accogliersi la domanda di condanna al pagamento delle medesime somme a titolo di risarcimento del danno da ritardo nell’adozione degli atti necessari al pagamento del contributo, non essendo stato previsto nell’accordo alcun termine per l’iscrizione delle somme in bilancio e per l’adozione dell’impegno di spesa e non essendo un siffatto termine desumibile dal tenore degli accordi stessi.

Ne è ipotizzabile una violazione del principio di buona fede da parte della Regione o dell’affidamento del Comune, stante il chiaro tenore degli impegni assunti da ambo le parti e tenuto conto delle ragioni sottese al venir meno dello stanziamento originariamente disposto.

In proposito, il Consiglio di Stato, in fattispecie analoga alla presente (in cui peraltro veniva in rilievo un accordo di programma attuativo di un precedente protocollo d’intesa) ha osservato “l'applicabilità della ordinaria disciplina contrattuale nei limiti della compatibilità con la soddisfazione dell'interesse pubblico, sebbene non incida sulla piena vincolatività per le parti, determina inevitabili conseguenze nella regolamentazione del rapporto pattizio, specialmente avuto riguardo alla causa del contratto ed alla rilevanza rispetto ad essa delle scansioni temporali e della provvista finanziaria.

A tal ultimo riguardo, non può non considerarsi come il regime di esigibilità delle prestazioni a cui si obbligavano gli enti sottoscrittori dell'accordo non poteva restare indifferente di fronte a fenomeni di carattere generale, come la drastica riduzione dei trasferimenti erariali in favore delle Regioni e l'imposizione di obblighi di contrazione della spesa per la compartecipazione delle stesse al patto di stabilità interno, conseguenza della c.d. spending review avviata dal d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (recante "Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica"), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e proseguita con la legge 12 novembre 2011, n. 183 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2012").

(…) Del resto, la funzionalizzazione dell'attività delle Amministrazioni nel perseguimento dell'interesse pubblico (sebbene mediante lo strumento negoziale) produce effetti sulla regolamentazione del rapporto contrattuale, a fronte di fenomeni interessanti l'intero comparto, determinandosi inevitabilmente una variazione delle scelte dell'ente pubblico, atteso che - in un'ottica di razionalizzazione - diviene necessario (ed imprescindibile) individuare obiettivi prioritari e, per l'effetto, rinunciare alla realizzazione di determinati progetti ritenuti di rilevanza secondaria (anche in relazione allo stato di avanzamento del progetto, come verificatosi nel caso di specie).

In tal modo la riduzione delle risorse a disposizione della Regione, se, da un lato, giustifica ampiamente ripensamenti di investimenti e la riformulazione degli stessi alla luce di nuovi obiettivi di finanza pubblica producendo effetti inevitabili sul rispetto delle pattuizioni di stampo pubblicistico (come gli accordi ex art. 34 cit.), dall'altro, fa escludere una eventuale lesione dell'affidamento tanto a carico dei privati, quanto, a fortiori, di enti pubblici. Del resto, fenomeni di interesse generale, come le misure di austerity adottate a livello europeo e, conseguenzialmente, a livello governativo, producono effetti non circoscrivibili al livello regionale ma necessariamente involgenti l'intero comparto pubblico, pertanto non potendosi ritenere gli enti territoriali comunali indifferenti e inconsapevoli al riguardo.” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 marzo 2021, n. 1948).

La peculiarità e novità delle questioni esaminate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 15 aprile 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO