Pubblicato il 16/03/2026

N. 04885/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09133/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9133 del 2025, proposto da
CA DI, BA ER, AR SA TE, AN DÒ, BI EL Re, ES AN MA, DO EL, NE LA, IU ANrita, AN IE, BA EN, CI EO, TI ET, AN RC, RO BA LL, CE LA, ET MA AS, IO NO, NA ET, EL AV, ARteresa TI, GI AR, AN RA ND, AR LU TT, AN AL, Lanfranco D’Alanno, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Pertici, Domenico Iaria, Matteo Novelli e AN Iaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

- Consiglio Superiore della Magistratura;
- Ministero della Giustizia;
- Ministero dell’Economia e delle Finanze;
in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12

per l'annullamento

- della delibera del Plenum CSM del 21 maggio 2025, nella parte in cui descrive e chiarisce il nuovo assetto dell’impegno orario dei magistrati onorari stabilizzati, distinguendo tra il regime esclusivo e non esclusivo, con effetti interpretativi suscettibili di impatto diretto sull’organizzazione degli uffici e sull’applicazione del trattamento economico);

- della Nota del Consiglio Superiore della Magistratura n. 9535 del 23 maggio 2025, redatta dall’Ufficio Studi e Documentazione con cui è stata diramata la predetta ELibera;

- della ELibera del Consiglio Superiore della Magistratura del 4 giugno 2025, n. 26/VA/2025, recante “Disciplina attuativa delle disposizioni contenute nella legge 15 aprile 2025 n. 51”, nella parte in cui conferma e integra i criteri selettivi e organizzativi adottati con la precedente delibera del Plenum;

- della Circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento dell’Amministrazione Generale – n. 71 del 11 giugno 2025, nella parte in cui, in attuazione della legge n. 51/2025, ridefinisce il trattamento economico dei magistrati onorari, introducendo una distinzione retributiva tra magistrati in regime esclusivo e non esclusivo;

- nonché di tutti gli atti posti in essere in attuazione della Legge 15 aprile 2025, n. 51, presupposti, conseguenziali o comunque connessi

e per l’accertamento

del diritto dei ricorrenti a non vedersi applicata la legge n. 51 del 15 aprile 2025 e quindi di godere di un trattamento economico e di status migliorativo e comunque diverso da quello previsto dalla legge suddetta ovvero di continuare a fruire del trattamento giuridico ed economico pregresso e per la condanna dell’Amministrazione al pagamento dei trattamenti differenziali conseguenti, il tutto previa declaratoria di illegittimità costituzionale della legge n. 51 del 15 aprile 2025 e/o disapplicazione della stessa rispetto alla normativa eurounitaria ovvero con rimessione della questione alla Corte di Giustizia Europea.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del CSM - Consiglio Superiore della Magistratura, del Ministero della Giustizia e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. BE OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espongono i ricorrenti di essere, tutti, magistrati onorari confermati e stabilizzati ai sensi dell’art. 29 del D.Lgs. n. 116/2017, come novellato dalla legge n. 234/2021 (legge di bilancio 2022); e di prestare servizio, in regime non esclusivo, presso diverse sedi giudiziarie.

Rammentano che l’art. 29 del D.Lgs. n. 116 del 13 luglio 2017, inserendo una disciplina selettiva di “stabilizzazione” per i magistrati del contingente ad esaurimento in servizio al 15 agosto 2017, imperniata sul passaggio a tempo indeterminato, ha subordinato tuttavia tale regime di maggior favore alla rinuncia esplicita e irrevocabile a qualsiasi pretesa relativa al pregresso rapporto di servizio, pena la cessazione immediata dell’incarico.

Evidenziano che con la legge n. 51 del 2025 si sia venuta a consumare una compressione retroattiva dei diritti economici, previdenziali e fiscali dei magistrati onorari non esclusivisti, maturati nel corso degli anni e conseguenti alla procedura di “stabilizzazione” del 2021, alla cui accettazione erano stati indotti dal legislatore (rinunciando espressamente a ogni pretesa risarcitoria pregressa).

Al riguardo, rappresentano che, dopo tre anni, è stato ai medesimi applicato un trattamento di gran lunga deteriore, in violazione dei principi costituzionali ed euro unitari in materia di lavoro, retribuzione, parità di trattamento, legittimo affidamento, sicurezza sociale e autonomia della funzione giurisdizionale.

I magistrati non esclusivisti vengono, in tal modo, a trovarsi discriminati rispetto agli esclusivisti, pur continuando a svolgere le medesime attività giurisdizionali ed assumendosi le medesime responsabilità.

2. A sostegno della proposta impugnativa, hanno dedotto i seguenti argomenti di censura:

2.1) Invalidità derivata per violazione del principio di certezza del diritto, di irretroattività delle leggi, di tutela del legittimo affidamento e di ragionevolezza (art. 3 Cost.; art. 11 delle preleggi; art. 117, comma 1, Cost, in relazione ai principi generali del diritto dell’UE di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento)

Nel sottolineare di essere stati tutti stabilizzati per effetto del superamento delle tre procedure valutative selettive, espletate dinanzi ad una Commissione di valutazione, indette – ai sensi del comma 3 dell’art. 29 – dal Consiglio Superiore della Magistratura nel triennio 2022-2024 per i magistrati già in servizio al 15 agosto 2017, suddivisi per anzianità di servizio (oltre 16 anni; tra 12 e 16 anni; meno di 12 anni), i ricorrenti evidenziano che la legge n. 51 del 2025 ha previsto:

- la riduzione dell’indennità per i magistrati non esclusivisti (art. 29-bis, comma 3, lett. b), con l’attribuzione di un compenso annuo, al netto degli oneri riflessi a carico dello Stato, pari a euro 25.000, con eliminazione dell’indennità giudiziaria, cancellando dunque il regime economico ben più favorevole previsto dalla “stabilizzazione”, che – come già evidenziato – prevedeva anche una componente risarcitoria (sul punto si evidenzia come i compensi annui previsti per i magistrati non esclusivisti in categoria F3 in precedenza fossero pari euro 33.426,24 (anzianità oltre 16 anni);

- un orario di lavoro di 16 ore settimanali e non più le due giornate lavorative inizialmente previste (l’art. 29-bis, comma 2), con la possibilità, quindi, per i Dirigenti degli Uffici giudiziari di distribuire tale monte orario su una pluralità di giornate lavorative, con evidente nocumento allo svolgimento della concomitante attività professionale;

- la reintroduzione delle procedure di valutazione di idoneità professionale ogni quattro anni (art. 30-quinquies), con conseguenze demansionatorie nell’immediato e revocatorie delle funzioni nel medio termine, ove persista un giudizio negativo di idoneità, con buona pace dunque della “stabilizzazione” originariamente garantita a fronte della rinuncia al pregresso da parte dei magistrati onorari;

- l’estensione del sistema disciplinare previsto per i magistrati ordinari, con ipotesi di decadenza dall’incarico per inosservanza del regime di incompatibilità o dell’impegno lavorativo assunto e di sospensione del rapporto del magistrato onorario confermato per motivi familiari, concorsuali, elettorali o per l’espletamento di incarichi politici o incarichi amministrativi, temporaneamente incompatibili con l’esercizio delle funzioni giudiziarie onorarie (art. 30-sexies e 30-octies, comma 1);

- un adeguamento al costo della vita del compenso, secondo un meccanismo analogo a quello previsto per i magistrati ordinari, del tutto inadeguato trattandosi di un aumento pari allo zero virgola e riscatto delle annualità pregresse di esercizio delle funzioni onorarie con oneri a carico dell’interessato (art. 31 - ter, comma 2);

- quanto al regime previdenziale e fiscale, l’iscrizione, per i non esclusivisti, alla gestione separata INPS con l’impossibilità, per gli avvocati di versare i contributi alla Cassa Forense sulle somme percepite come magistrati onorari secondo il vigente regime ma anche di beneficiare delle trattenute previdenziali a carico del datore di lavoro per incrementare il proprio monte contributivo ovvero di conseguire il ricongiungimento gratuito per come previsto dalla normativa sulla base della quale sono stati stabilizzati (art. 31 - ter, comma 3).

Conseguentemente, le modifiche introdotte dalla legge n. 51/2025 avrebbero vanificato l’avvenuta “stabilizzazione”, attraverso la reintroduzione della conferma quadriennale (art. 30- quinquies ), modificato in peius le condizioni di lavoro, introducendo un orario massimo di sedici ore settimanali (art. 29- bis ), ridotto gli emolumenti per € 8.426,24 per i magistrati con oltre 16 anni di servizio, al netto degli oneri riflessi a carico dello Stato, erogato in dodici mensilità (13 mensilità per gli esclusivisti) ed imponendo l’iscrizione alla gestione separata INPS, senza possibilità di versare i contributi alla Cassa avvocati (art. 31-ter).

Tale intervento legislativo si porrebbe in violazione dell’art. 3 Cost., per irragionevolezza e disparità di trattamento; dell’art. 11 delle preleggi, in quanto interviene con efficacia retroattiva in senso peggiorativo; dell’art. 117, comma 1 Cost., per contrasto con i principi generali del diritto UE in materia di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento; dei principi affermati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza 7 aprile 2022, causa C236/20, secondo cui anche l’esercizio di pubbliche funzioni rientra nell’ambito di applicazione delle direttive sul lavoro; ulteriormente assumendosi che esso violi i principii di certezza del diritto e di legittimo affidamento.

2.2) Invalidità derivata degli atti impugnati per violazione degli artt. 3 e 117, comma 1 della Costituzione, quest’ultimo in relazione alla clausola 4, punto 1 dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE, nonché agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Invalidità derivata per violazione del principio di uguaglianza e non discriminazione tra magistrati onorari esclusivisti e non esclusivisti.

Osservano i ricorrenti che:

- se il primo comma dell’art. 31-bis, in riferimento agli “esclusivisti” ed a fronte di una durata dell’orario di lavoro non superiore a trentasei ore per settimana (cfr. art. 29- bis , comma 1 del D.Lgs. n. 116/2017, introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. d) della legge n. 51/2025), espressamente dispone che «ai magistrati onorari del ruolo ad esaurimento confermati ai sensi dell’articolo 29 del presente decreto che esercitano le funzioni in via esclusiva è corrisposto un compenso annuo di euro 58.840, al netto degli oneri riflessi a carico dello Stato, erogato in tredici mensilità»;

- diversamente, quanto ai “non esclusivisti”, a fronte di una durata dell’orario di lavoro non superiore a sedici ore per settimana (cfr. art. 29-bis, comma 2 del D.Lgs. n. 116/2017, introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. d) della legge n. 51/2025), il primo comma dell’art. 31-ter stabilisce che «ai magistrati onorari del ruolo ad esaurimento, confermati ai sensi dell’articolo 29 del presente decreto, che esercitano le funzioni in via non esclusiva, è corrisposto un compenso annuo di euro 25.000, al netto degli oneri riflessi a carico dello Stato, erogato in dodici mensilità».

Per l’effetto, le disposizioni della legge n. 51/2025 hanno introdotto illegittime disparità di trattamento tra magistrati onorari “esclusivisti” e “non esclusivisti”, nonostante entrambi svolgano le medesime funzioni giurisdizionali, condividano gli stessi doveri di imparzialità, autonomia e responsabilità disciplinare e siano stati sottoposti alla stessa procedura valutativa, l’abbiano superata e siano stati tutti “stabilizzati” nelle funzioni.

Né, come affermato da CGUE, l’assenza di concorso pubblico o la temporaneità dell’incarico costituiscono, di per sé, giustificazioni sufficienti per derogare al principio di parità di trattamento sancito dalla clausola 4 dell’accordo quadro sulla direttiva 1999/70/CE.

La mancata previsione di un aumento proporzionale per i non esclusivisti, pur in presenza di un impegno settimanale oggettivamente definito (16 ore) e di identica funzione giurisdizionale, rappresenterebbe una grave lesione del principio di eguaglianza sostanziale, anche alla luce del fatto che in vigenza della legge n. 234/2021 (c.d. “Cartabia”), non era prevista alcuna differenziazione retributiva tra le due categorie, ed entrambi i regimi (esclusivo e non esclusivo) venivano riconosciuti come compatibili con il pieno esercizio della funzione.

La descritta disparità sopravvenuta, introdotta in violazione delle condizioni sottese alla stabilizzazione, lederebbe gravemente anche il principio di legittimo affidamento, che impone al legislatore di non alterare retroattivamente in senso peggiorativo situazioni consolidate da una legge precedente, tanto più se accettate dai destinatari a fronte di rinunce (alla pregressa retribuzione e a diritti precedenti).

Tale lamentata disparità avrebbe oggettiva rilevanza, laddove si consideri che:

- se un “esclusivista”, percependo € 58.840,00 con un orario di 36 ore a settimana, lavora 144 ore al mese e 1.584 ore all’anno e percepisce un compenso orario pari ad € 37,15,

- un “non esclusivista, percependo € 25.000,00 con un orario di 16 ore a settimana, lavora 64 ore al mese e 704 ore all’anno e percepisce un compenso orario pari ad € 35,51, con una differenza netta complessiva di € 1.151,00 annui.

Nel rimarcare l’illegittimità della scelta legislativa di vincolare l’intera categoria dei magistrati onorari ad orari di lavoro rigidamente predeterminati, viene denunciata l’inammissibilità della previsione di un trattamento economico diverso e non proporzionale per i “non esclusivisti” in relazione all’orario di lavoro assegnato.

Ulteriore, illegittima, forma di discriminazione, alla cui la categoria dei magistrati onorari “non esclusivisti” sarebbe sottoposta in forza dell’art. 31-ter del D.Lgs. n. 116/2017, introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. h) della legge n. 51/2025, è caratterizzata dall’obbligo di iscrizione alla Gestione Separata INPS.

2.3) Invalidità derivata degli atti impugnati per violazione degli artt. 36 e 117, comma 1 della Costituzione, quest’ultimo in relazione alla clausola 4, punto 1 dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE.

Il compenso previsto dalla legge n. 51/2025 per i magistrati onorari “non esclusivisti” non sarebbe, inoltre, conforme alla previsione di cui all’art. 36, comma 1, Cost.: lamentandosi, sotto tale aspetto, in favore dei magistrati onorari “esclusivisti” opera il riconoscimento di un compenso orario più elevato, rispetto a quello previsto per i “non esclusivisti”, nonostante la totale identità della funzione esercitata: trovandosi questi ultimi, quindi, a percepire un compenso manifestamente inidoneo a garantire l’indipendenza del magistrato, sproporzionato rispetto a quanto invece percepito dalla categoria dei magistrati “esclusivisti” e non sufficiente a offrire una compensazione (ai sensi della clausola 4, punto 1 dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE) per la discriminazione alla quale sono stati sottoposti per svariati decenni da parte dello Stato rispetto alla condizione dei magistrati professionali.

2.4) Invalidità derivata degli atti impugnati per violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione della giustizia di cui all’art. 97 della Costituzione.

Viene, poi, denunciata la irragionevolezza delle previsioni della legge n. 51/2025, che hanno introdotto un orario di lavoro rigidamente predeterminato per i magistrati onorari (36/16 ore settimanali), senza tuttavia definire nel dettaglio i criteri per l’organizzazione stessa dell’orario di lavoro, nonché limiti stringenti alla mobilità dei giudici di pace, e ciò attraverso un intervento legislativo che ha abbattuto il livello retributivo dei magistrati onorari “non esclusivisti”; ulteriormente osservandosi che la reintroduzione delle valutazioni di idoneità quadriennali, il sistema disciplinare rafforzato, la sospensione o revoca dell’incarico per ragioni estranee alla funzione giurisdizionale (elettorali, familiari, concorsuali), comprometterebbero la stabilità del ruolo e la continuità dell’attività giudiziaria, in violazione del principio di buon andamento e dell’efficienza del servizio giustizia.

2.5) In subordine, violazione del diritto dell’Unione europea con relativa necessità di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla Corte di Giustizia dell’Unione europea

Viene sostenuto, ulteriormente, che la legge 29 aprile 2025, n. 51, nella parte in cui modifica in senso peggiorativo il trattamento giuridico, economico e previdenziale dei magistrati onorari già destinatari del regime di stabilizzazione previsto dall’art. 29 della legge 30 dicembre 2021, n. 234, si ponga in contrasto con plurime disposizioni del diritto dell’Unione europea, ivi incluse le direttive 1999/70/CE e 97/81/CE, nonché con gli articoli 20, 21, 31 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE).

Viene, pertanto, chiesto il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, affinché si pronunci in merito alla compatibilità della legge n. 51/2025 – e segnatamente delle modifiche che la stessa apporta agli artt. 29- bis , comma 2; 30- quater , comma 1, anche in relazione al comma 2; 30- quinquies ; 30- sexies , comma 2; 31- ter , commi 1 e 2, della legge n. 234 del 2021 – con il diritto dell’Unione, con particolare riguardo ai seguenti profili: la violazione della direttiva 1999/70/CE per disparità di trattamento e uso abusivo di contratti a termine; la violazione della direttiva 97/81/CE per trattamento deteriore dei lavoratori non esclusivi; la lesione del legittimo affidamento derivante dalla stabilizzazione accettata con rinuncia al pregresso; la compromissione delle garanzie di autonomia e imparzialità della funzione giurisdizionale onoraria

2.6) Illegittimità derivata in relazione alla rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalità dedotte.

Al sostenuto contrasto delle norme di cui alla legge n. 51/2025 con la Carta Costituzionale e il diritto unionale, conseguirebbe in via derivata la illegittimità degli atti impugnati, in quanto non costituenti espressione di discrezionalità amministrativa autonoma, ma atteggiantesi come atti meramente esecutivi della legge 15 aprile 2025, n. 51, che ha modificato le previsioni del D.Lgs. n. 116/2017.

3. Conclude la parte per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti con esso avversati.

4. Si sono costituiti in giudizio il CSM, il Ministero della Giustizia ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze, preliminarmente opponendo il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Giustizia e del Ministero dell’Economia e delle Finanze; l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad un controinteressato, per genericità, per assenza di posizione giuridica meritevole di protezione e per carenza di interesse e, comunque, eccependone l’infondatezza nel merito.

5. All’udienza in Camera di Consiglio del 27 agosto 2025 parte ricorrente ha rinunciato alla trattazione della domanda cautelare.

6. In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per l’11 marzo 2026, le parti hanno depositato le rispettive memorie e repliche.

In particolare:

- nella memoria del 6 febbraio 2026, le Amministrazioni resistenti hanno, preliminarmente, eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Giustizia e del Ministero dell’Economia e delle Finanze sul presupposto che i ricorrenti hanno impugnato delibere del CSM; sempre in via preliminare, hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno in controinteressato, nonché per genericità delle doglianze, e ciò sull’assunto – articolato nella memoria del 23.8.2025 – che “ i motivi su cui poggia il ricorso avversario attingono, infatti, direttamente le astratte previsioni della legge n. 51/2025, così da palesare – davvero senza dubbio – il neanche troppo celato reale obiettivo di controparte, consistente nella richiesta di sollevare questione di legittimità costituzionale della novella, pur in assenza dei presupposti processuali giustificanti il ricorso ad un Organo giurisdizionale ”; ed ancora, l’inammissibilità è stata eccepita perché i ricorrenti sarebbero titolari di situazioni di mero fatto; nel merito, hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso;

- nella memoria in pari data depositata in atti dai ricorrenti, questi ultimi hanno controdedotto che “ i ricorsi non sono circoscritti ad una mera azione di annullamento “pura” contro atti del CSM, ma cumulano, in modo espresso e centrale, domande di accertamento e di condanna che investono direttamente l’Amministrazione della Giustizia quale soggetto chiamato a farvi fronte sul piano economico ed organizzativo ” (cfr. pag. 2); che “ la circolare MEF impugnata rientra nella categoria degli atti amministrativi generali che, seppur ad efficacia interna e dunque non soggetti a forme tipizzate di pubblicazione, sono comunque idonei a produrre effetti giuridici all’esterno in quanto destinati ad orientare in modo vincolante l’azione amministrativa in materia di trattamento economico” (cfr. pag. 4); hanno, quindi, ribadito i profili di illegittimità costituzionale formulati nel ricorso, a tal fine rimarcando che “ la presenza di ordinanze di rimessione alla Corte Costituzionale relative alla normativa contestata, seppur riferite al solo profilo retributivo dei magistrati onorari non esclusivisti, dimostrano quanto meno la non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalità sollevate dagli odierni ricorrenti che, lo si ricorda, contestano la nuova disciplina anche sotto il profilo previdenziale ed organizzativo ” (cfr. pag. 14).

7. All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. In accoglimento della preliminare eccezione opposta dalle parti resistenti, il ricorso è da dichiarare inammissibile per carenza d’interesse e, comunque, è infondato anche nel merito, per le ragioni che seguono.

9. Occorre premettere che la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi in merito alla natura della riserva di legge sottesa alla disciplina di cui all’art. 108 della Costituzione (“ Le norme sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge. La legge assicura l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia ”); e ciò, in esito al dibattito che ha condotto parte della dogmatica a prospettare tale riserva come assoluta, pur non escludendosi, in linea assoluta, il riconoscimento di spazi di valutazione discrezionale al CSM.

In estrema sintesi, nella sentenza dell’8 febbraio 1991, n. 72, la Corte costituzionale ha affermato che dalla riserva di legge di cui al predetto art. 108, posta “a fondamento della disciplina sull'ordinamento giudiziario al fine di garantire lo status di indipendenza della magistratura sia giudicante che requirente”, discende “la necessità che sia la fonte primaria a stabilire i criteri generali di valutazione e di selezione degli aspiranti e le conseguenti modalità della nomina; detta riserva, tuttavia, non implica che tali criteri debbano essere predeterminati dal legislatore in termini così analitici e dettagliati da rendere strettamente esecutive e vincolate le scelte relative alle persone cui affidare la direzione degli stessi uffici, annullando di conseguenza ogni margine di apprezzamento e di valutazione discrezionale, assoluta o comparativa, dei requisiti dei diversi candidati”; con la conseguenza che la riserva di legge “può dirsi rispettata ove il legislatore abbia provveduto ad enunciare criteri sufficientemente precisi, in grado di orientare la discrezionalità dell'organo decidente verso la scelta della persona più idonea”.

Il che equivale ad aver riconosciuto al CSM un apprezzabile ambito di valutazione discrezionale nella definizione della disciplina dell’ordinamento giudiziario sebbene, sempre, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dalla legge.

Data tale, imprescindibile, premessa, occorre considerare la multiforme e variabile natura giuridica definibile come “normativa” (primaria o secondaria) degli atti consiliari e, dunque, distinguere i regolamenti, che rinvengono il proprio esplicito fondamento in una disposizione legislativa, dagli ulteriori atti (risoluzioni; circolari) mediante i quali il CSM definisce in via preventiva criteri specifici e individua puntuali elementi alla stregua dei quali esercitare la propria discrezionalità.

Sul punto, il Regolamento Interno approvato con deliberazione del 26 settembre 2016, aggiornato con le modifiche apportate con deliberazione del 12 gennaio 2023 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17 gennaio 2023, n. 13 prevede, all’art. 24 (rubricato “risoluzioni”) che “il Consiglio può adottare risoluzioni su quanto attiene all’esercizio delle proprie attribuzioni. Ogni componente può formularne richiesta al Comitato di Presidenza, che l’assegna alla Commissione competente” (comma 1); e che “le risoluzioni sono comunicate agli uffici interessati e, salvo diversa decisione motivata, ne è data pubblicazione ai sensi dell’art. 35. Alle risoluzioni le Commissioni e tutte le articolazioni consiliari si attengono, nell’esercizio delle rispettive attribuzioni, sinché non siano state modificate con successiva risoluzione” (comma 2).

Invece, al successivo art. 25 (rubricato “Circolari e direttive. Criteri di buona redazione degli atti consiliari”), si prevede che “le circolari e le direttive sono emanate, negli ambiti di competenza del Consiglio, dal Vicepresidente, in conformità alla delibera del Consiglio, per dare esecuzione o interpretazione alla legge e ai regolamenti, nonché per fornire criteri di orientamento sull’esercizio delle attribuzioni e della discrezionalità del Consiglio” (comma 1); e che “ogni atto approvato dal Consiglio risponde ai requisiti di omogeneità, semplicità e chiarezza della sua formulazione; si ispira ai criteri di semplificazione e riordino in testi unici di tutta la disciplina relativa alle materie di competenza del Consiglio” (comma 2).

Ciò premesso, nella relazione introduttiva alla deliberazione impugnata si legge che “la presente risoluzione fornisce ai presidenti dei tribunali e ai procuratori della Repubblica, per quanto di rispettiva competenza, le indicazioni per la definizione del programma lavorativo a cui dovranno attenersi i magistrati onorari confermati, in conformità a quanto previsto dall'art. 29-bis del d.lgs. 116 del 2017, così come novellato dalla legge 51 del 2025, entrata in vigore il 1° maggio 2025”.

In sostanza, la novella disposizione legislativa ha “stabilito che i dirigenti degli uffici definiscono, “in conformità alle indicazioni elaborate dal Consiglio Superiore della Magistratura”, il programma lavorativo al cui rispetto i magistrati onorari confermati sono tenuti nei limiti, non valicabili, del predetto orario”.

L’elaborazione di (mere) indicazioni da parte del CSM, pertanto, se conferma, da un lato, l’esplicitazione di un orientamento maturato in seno all’organo di autogoverno, dall’altro, invece, depone per l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, essendo l’impugnata risoluzione del CSM inidonea a direttamente incidere sulle situazioni giuridiche soggettive dei ricorrenti: queste ultime, di contro, incise dai (successivi) provvedimenti dei dirigenti degli uffici, vale a dire dai titolari del potere di programmazione del lavoro giudiziario.

Inoltre, sempre nella relazione introduttiva si è specificato che è stato il legislatore – e non il CSM – a precisare “che il suddetto orario massimo di lavoro settimanale deve tenere conto, sostanzialmente, di tutti gli impegni connessi all'esercizio della funzione giudiziaria onoraria: l'art. 29-bis d.lgs. 116 del 2027 statuisce infatti che il programma lavorativo che i magistrati onorari dovranno rispettare dovrà essere definito tenendo conto della necessità che nell'orario complessivo siano comprese sia le attività da svolgere in udienza sia quelle preparatorie e conseguenti all'udienza medesima, nonché le attività di formazione di cui all'articolo 22 del d.lgs. 116 del 2017”.

L’organo di autogoverno ha, quindi, sottolineato che “la natura peculiare della funzione giudiziaria, anche onoraria, imponga di valorizzare il ruolo di impulso e verifica dei dirigenti degli uffici”, nel senso che “non è certo possibile, infatti, stabilire in astratto e per ogni ufficio – in considerazione della diversità di funzioni (giudicanti e requirenti), delle peculiarità dei contesti territoriali, del numero di procedimenti pendenti presso ogni ufficio e del numero, variabile, di magistrati onorari assegnati – una ripartizione predeterminata dell'impegno in udienza e fuori udienza del singolo magistrato onorario, ma è, piuttosto, necessario affidare tale individuazione ai dirigenti degli uffici, che ben potranno tenere conto delle peculiarità della specifica realtà giudiziaria e delle funzioni in concreto svolte dai magistrati onorari. In tal senso, d'altra parte, depone la stessa previsione legislativa, che ha assegnato ai dirigenti degli uffici il compito di definire il programma di lavoro in conformità alle "indicazioni" del Consiglio superiore”.

La centralità delle attribuzioni spettanti ai dirigenti degli uffici è, inoltre, comprovata dal rilievo che, dovendosi tenere conto “delle diverse attività attribuibili ai magistrati onorari (anche all'interno dell'ufficio per il processo o dell'ufficio di collaborazione del procuratore) e delle oggettive differenze anche strutturali dei singoli uffici giudiziari, appare opportuno demandare ai dirigenti degli uffici anche l'individuazione delle modalità con le quali verificare, in concreto, la compatibilità del programma di lavoro con il limite orario previsto dalla legge. Tanto in conformità con la previsione normativa in forza della quale – come già evidenziato – le attività dei magistrati onorari devono essere svolte nel rispetto del limite orario settimanale, senza distinzione tra quelle da svolgere necessariamente in ufficio (ad esempio perché connesse alla celebrazione di udienze fissate "in presenza") e quelle che ben possono essere svolte in luoghi diversi (quali, ad esempio, quelle di scrittura dei provvedimenti o di formazione a distanza)”.

10. Pure a voler, in teoria, prescindere dai dirimenti profili di inammissibilità del ricorso, quest’ultimo, comunque, è da ritenere infondato nel merito e, pertanto, da respingere, non cogliendo, anzitutto, nel segno i primi quattro motivi, che per affinità tematica possono essere esaminati in modo congiunto.

10.1 Occorre considerare che all’art. 1, comma 3 del D.Lgs. n. 116/2017 si è stabilito che “l’incarico di magistrato onorario ha natura inderogabilmente temporanea, si svolge in modo da assicurare la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali e non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego. Al fine di assicurare tale compatibilità, a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno complessivamente superiore a due giorni a settimana. Ai magistrati onorari sono assegnati affari, compiti e attività, da svolgere sia in udienza che fuori udienza, in misura tale da assicurare il rispetto di quanto previsto dal presente comma”; e, nella medesima direzione, si è previsto che ai magistrati onorari spetta un’indennità composta “di una parte fissa e di una parte variabile di risultato” (art. 23), corrisposta anche durante il periodo di ferie cui gli stessi hanno diritto nel periodo di sospensione dei termini processuali (art. 24), e con la loro regolarizzazione previdenziale (art. 25).

Le prerogative di tutela garantite dalla disciplina positiva non risultano, ad avviso del Collegio, affatto pregiudicate dalla novella di cui alla legge 51/2025.

Già nella risoluzione del Consiglio Superiore della magistratura avente ad oggetto la “Disciplina concernente l'impegno complessivo settimanale richiesto ai giudici onorari di pace e ai vice procuratori onorari ai sensi del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116” (prot. n. 13366, del 10 luglio 2023) si è, infatti, stabilito che, con riguardo alla categoria dei magistrati onorari non esclusivisti, “se da un lato non è in dubbio la piena compatibilità con tale categoria di magistrati onorari della previsione dell'art. 1, comma 3, relativa alla non riconducibilità dell'incarico a un rapporto di pubblico impiego, non altrettanto può dirsi in merito alla previsione per cui, “al fine di assicurare tale compatibilità, a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno complessivamente superiore a due giorni a settimana””.

Nella deliberazione del CSM di approvazione della sopra citata risoluzione si è, inoltre, affrontata la questione relativa al “trattamento economico previsto dalla legge per i magistrati onorari confermati che abbiano optato per il regime di esclusività (che varia dai 36.313,29 euro annui del personale di fascia 1 ai 39.364,37 euro annui del personale di fascia 3) e quello riconosciuto a coloro che non abbiamo esercitato tale opzione (che, come detto, varia dai 30.777,36 euro annui del personale di fascia 1 ai 33.426,24 euro annui del personale di fascia 3)”; e, a tal proposito, si è prefigurato che “sarebbe del tutto irragionevole ritenere che a coloro che abbiano optato per il regime di esclusività possa essere richiesto un impegno settimanale più che doppio rispetto a quello esigibile da parte di coloro che non abbiamo esercitato tale opzione”); nonché, con riguardo al “carico di lavoro da assegnare ai magistrati onorari confermati a seconda che abbiano o meno optato per il regime di esclusività delle relative funzioni”, si è, altrettanto specificamente, sottolineato che la relativa ponderazione “non possa essere effettuata in astratto e in misura uguale per tutti, non potendo prescindere dalle rilevanti differenze interne alla categoria a seconda delle funzioni svolte (presso il tribunale, presso l'ufficio per il processo, presso l'ufficio del giudice di pace o come vice procuratori onorari), delle specificità delle singole realtà giudiziarie, dell'ammontare delle complessive pendenze di ciascun ufficio, della percentuale di copertura degli organici e, in sostanza, di tutte le caratteristiche del caso concreto”.

Dunque, non risultano affatto incise le prerogative di tutela del lavoro giudiziario delineate dalla riforma già prima dell’entrata in vigore della novella contestata.

10.2 Non è, poi, prospettabile l’illegittimità della disciplina sulla base dell’assimilazione della magistratura onoraria alla magistratura togata.

Tale rilievo investe l’esercizio (o meglio, il non esercizio; o meglio ancora, il non corretto esercizio) dell’attività legislativa, che, nella specie, è stato correlato alla violazione del diritto comunitario, traducendosi dell’impossibilità di parificare la posizione dei giudici togati e quella dei giudici onorari.

Ma tale impossibilità è preclusa, a ben vedere, sia sulla base del diritto nazionale, sia sulla base del diritto unionale.

È recente la ribadita considerazione, da parte della Corte Costituzionale (17 marzo 2021, n. 41), che “la regola generale del pubblico concorso è stata individuata come quella più idonea a concorrere ad assicurare la separazione del potere giurisdizionale dagli altri poteri dello Stato e la sua stessa indipendenza, a presidio dell’ordinamento giurisdizionale, posto dalla Costituzione, nel Titolo IV della sua Parte II, quale elemento fondante dell’ordinamento della Repubblica. Questa Corte ha da lungo tempo chiarito che il sistema generale di reclutamento mediante pubblico concorso è strumentale all’indipendenza della magistratura, osservando che, pur se la sua prescrizione, contenuta nell’art. 106, primo comma, Cost., costituisce essenzialmente una norma di garanzia di idoneità a esercitare le funzioni giurisdizionali, nondimeno la stessa concorre a rafforzare e a integrare l’indipendenza della magistratura (sentenza n. 1 del 1967), non diversamente dalla garanzia dell’inamovibilità (art. 107, primo comma, Cost.). Il concorso pubblico garantisce, da un lato, la possibilità di accesso alla magistratura ordinaria a tutti i cittadini, in aderenza al disposto dell’art. 3 Cost., evitando ogni discriminazione, anche di genere (sentenza n. 33 del 1960) e, da un altro, assicura la qualificazione tecnico-professionale dei magistrati, ritenuta condizione necessaria per l’esercizio delle funzioni giudiziarie. Mira infatti a verificare un iniziale standard uniforme di sapere giuridico, destinato ad affinarsi nel tempo, quale garanzia minima, ma essenziale, dell’esercizio della giurisdizione in modo neutrale. Questa Corte ha sottolineato in proposito che «la funzione della interpretazione ed applicazione della legge richiede il possesso della tecnica giuridica» da parte dei giudici togati (sentenza n. 76 del 1961)”.

Il Giudice delle Leggi, inoltre, “ha da tempo chiarito (sentenza n. 89 del 2003) che tale diversificazione, tra il settore pubblico e il settore privato, della disciplina dei rimedi dell’inosservanza delle regole imperative sul contratto di lavoro a termine non si traduce in una illegittima e discriminatoria riduzione della tutela attribuita al pubblico dipendente, ma integra la necessaria implicazione dell’esigenza di rispettare il canone espresso dall’ultimo comma dell’art. 97 Cost., secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge; canone che, a sua volta, costituisce proiezione del principio di eguaglianza, il quale esige che tutti, secondo capacità e merito, valutati per il tramite di una procedura di concorso, possano accedere all’impiego pubblico e che all’opposto non consente l’accesso in ruolo stabile per altra via, tanto più se segnata da illegalità. La ragione della differenza del regime di tutela del lavoratore contro l’illegittimo ricorso al contratto a temine nel contesto del lavoro pubblico rispetto a quello vigente nel contesto del lavoro privato, risiede proprio nell’esigenza di rispetto di questo principio, posto a presidio delle esigenze di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, previste dallo stesso art. 97 Cost., che rende evidente la disomogeneità tra le due situazioni e giustifica la scelta del legislatore di ricollegare alla violazione di norme imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego dei lavoratori da parte delle amministrazioni pubbliche conseguenze di carattere esclusivamente risarcitorio”; ad ogni modo, il Giudice delle Leggi ha rilevato che la reiterazione dei contratti “ha indotto il legislatore ad introdurre procedure di “stabilizzazione”, finalizzate all’obiettivo dell’assorbimento dei lavoratori precari nel personale stabile con contratti a tempo indeterminato. Le procedure di stabilizzazione costituiscono uno strumento di reclutamento derogatorio rispetto a quello ordinario del pubblico concorso, in quanto introducono un percorso riservato ad una platea ristretta di soggetti, che risultino in possesso di determinati requisiti e abbiano maturato un determinato periodo di esperienza lavorativa in ambito pubblico, secondo dettagliate disposizioni previste da specifiche leggi” (cfr. Corte Costituzionale, 21 dicembre 2021, n. 250).

10.3 Neppure ravvisabile risulta, ancora, la violazione del diritto comunitario, dedotta con il quinto motivo.

In tempi recenti è stato disposto un rinvio pregiudiziale da parte della Corte di Appello di L’Aquila in data 4 aprile 2024, con cui sono state sottoposte al vaglio della Corte di Giustizia dell’Unione europea le seguenti questioni: “se gli art. 31(1) e 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, l’art. 7 della Direttiva 2003/88/CE e la clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato ostano ad una normativa nazionale che prevede che un giudice onorario, qualificabile come “lavoratore” e “lavoratore a tempo determinato”, che venga confermato nell’incarico fino a 70 anni di età, perda il diritto alle ferie retribuite in relazione al periodo precedente la conferma ”; e “ se la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato osta ad una normativa interna che, come misura volta a sanzionare l’utilizzo abusivo di rapporti a tempo determinato, prevede la conferma del giudice onorario fino al raggiungimento di 70 anni di età, previo superamento di una procedura valutativa di natura non concorsuale, e – in caso di mancato superamento della procedura valutativa – prevede una indennità pecuniaria, con rinuncia in entrambi i casi a qualsiasi diritto pregresso”.

Si tratta, con tutta evidenza, di questioni radicalmente diverse da quella oggetto di controversia, che non afferisce all’esistenza di un regime retributivo, previdenziale e fiscale (prerogative espressamente regolate); quanto, piuttosto, a censure che afferiscono alla discrezionalità legislativa sottesa alla legge 51/2015, cioè dell’esercizio di una potestà che – come ha teorizzato la dottrina pubblicistica – è da considerare libera e incondizionata, cosicché quando un atto legislativo risulti costituzionalmente vincolato al perseguimento di determinate finalità pubbliche, la discrezionalità legislativa esprimerà un limite funzionale di natura prevalentemente interna alla produzione normativa.

Quanto ora osservato può essere utilmente sintetizzato dalla legge 87/1953 (“Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale”), la quale prevede, all’art. 28, che (perfino) “il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento”.

I ricorrenti, peraltro, nulla hanno dimostrato circa il fatto che “una differenza netta complessiva di 1.151,00 euro annui” tra magistrati esclusivisti e magistrati non esclusivisti (questi ultimi facultati dal legislatore di poter esercitare la professione forense) costituisca una violazione grave e manifesta del diritto comunitario.

10.4 Quanto, infine, ai profili di non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità delle disposizioni legislative contestate (l’art. 29 bis, comma 2; art. 29 bis, comma 3, lett. b); art. 30 quinquies; art. 31 ter, comma 3) del d.lgs. 116/2017), il Collegio evidenzia che la rilevata carenza d’interesse a ricorrere, tale da comportare l’inammissibilità dell’impugnazione, nei termini sopra illustrati, è considerata dalla giurisprudenza costituzionale come limite preclusivo di ammissibilità alla rimessione (cfr. Corte Costituzionale 20 dicembre 2017, n. 276); e che, in ogni caso, non sono ravvisabili i presupposti per rimessione al Giudice delle Leggi in ragione dell’infondatezza, anche nel merito, del ricorso.

11. In conclusione, il ricorso è inammissibile e, comunque, da respingere nel merito, nei sensi espressi in motivazione.

Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, nei sensi di cui in motivazione, e, comunque, lo respinge nel merito.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

BE OL, Presidente, Estensore

Filippo AR Tropiano, Consigliere

Matthias Viggiano, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

BE OL

IL SEGRETARIO