Pubblicato il 25/06/2025

N. 01196/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01174/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1174 del 2021, proposto da
AN ER, AN PR ER e Agi Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Caretti, Riccardo Tagliaferri e Daniele Burgassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Riccardo Tagliaferri in Firenze, via degli Artisti 20;

contro

il Comune di San Vincenzo, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Gustinucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

del diritto della società ricorrente ad ottenere il risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi per effetto dell'annullamento dei permessi di costruire n. 29 del 12.10.2016 e n. 30 del 31.08.2017 definitivamente annullati dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con Sentenza n.3229, 21.04.2021, nella misura che verrà accertata da Tar, anche in via equitativa;

e per la condanna

del Comune di San Vincenzo, al risarcimento in favore dei ricorrenti di tali danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Vincenzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 il dott. Guido Gabriele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, parte ricorrente ha domandato il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento riposto in un permesso di costruire successivamente annullato in sede giurisdizionale.

2. Il Comune si è costituito in giudizio, eccependo, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

3. All’udienza del 11 giugno 2025 la causa è stata posta in decisione.

4. In via preliminare, osserva il Collegio che ai sensi dell’art. 276, comma 2, c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio espresso di cui all’art. 76, comma 4, c.p.a., “ Il collegio, sotto la direzione del presidente, decide gradatamente le questioni pregiudiziali o rilevabili d’ufficio e quindi il merito della causa. ”.

Pertanto, alla luce del richiamato disposto normativo, il Collegio ritiene che, ai fini della decisione del ricorso, rivesta carattere prioritario l’esame della questione di giurisdizione, in quanto il giudice non munito di giurisdizione non può pronunciare su alcuna questione proposta, né in rito né in merito, non potendo egli neanche procedere alla presa d’atto conseguente alla dichiarazione di carenza di interesse, che, seppure espressione del principio dispositivo che governa il processo amministrativo, comunque presuppone la spendita, e dunque l’esistenza, del potere giurisdizionale sulla controversia sottoposta al suo scrutinio;

Il processo amministrativo è processo di parti, ma non processo delle parti, e pertanto non è predicabile la possibilità che le parti stesse possano incidere sui poteri giurisdizionali di governo del processo e di esame delle questioni che, come nella specie, sono soggette a rilievo officioso da parte del giudice.

5. Ciò posto, l’eccezione di difetto di giurisdizione è fondata.

6. Premette il Collegio che secondo il consolidato orientamento del Giudice della giurisdizione " La regola di riparto della giurisdizione tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum formale, individuato in base all'oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi ed al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale " (Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza del 12 marzo 2025, n. 6633; e, ex multis , in senso conforme: Cass., Sez. U., n. 2368/2024; Cass., Sez. U., n. 20350/2017).

7. Nel caso di specie, il petitum sostanziale azionato da parte ricorrente è costituito dalla domanda di condanna del Comune resistente per il danno asseritamente ingiusto conseguente alla lesione dell’affidamento dalla medesima riposto nella legittimità di titoli edilizi successivamente annullati in sede giurisdizionale.

7.1 In tale contesto, costituisce diritto vivente del Giudice della giurisdizione l’affermazione secondo cui appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto l’affermata lesione dell’affidamento riposto nella legittimità del provvedimento amministrativo successivamente annullato, in sede giurisdizionale ovvero nell’esercizio del potere di autotutela.

La predetta affermazione, recata in principio dalle ordinanze “ gemelle ” delle Sezioni Unite nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011, si è poi consolidata nei termini seguenti: “ la nozione di affidamento che rileva nella prospettiva delle pronunce della Corte Suprema nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011 (cui va dato seguito) non è quella, generalmente definita come "affidamento legittimo", la cui forma tipizzata di tutela si rinviene nella disciplina dell'annullamento di ufficio del provvedimento amministrativo illegittimo dettata dall'articolo 21 nonies della legge n. 241 del 1990. Quest'ultimo modello di tutela prescinde da considerazioni legate all'elemento soggettivo della condotta dell'amministrazione e delle parti private (colpa, diligenza, buona fede etc.) e si risolve nella verifica della legittimità degli atti formali attraverso cui si esprime il potere discrezionale dell'amministrazione di ponderare l'interesse pubblico alla rimozione di un atto illegittimo con gli interessi privati del beneficiario di tale atto e degli eventuali controinteressati. L'affidamento a cui si fa riferimento nelle tre ripetute ordinanze del 2011, e nelle successive pronunce che alle stesse si sono uniformate, per contro, è una situazione autonoma, tutelata in sé, e non nel suo collegamento con l'interesse pubblico, come affidamento incolpevole di natura civilistica, che si sostanzia, secondo una felice sintesi dottrinale, nella fiducia, nella delusione della fiducia e nel danno subìto a causa della condotta dettata dalla fiducia mal riposta; si tratta, in sostanza, di un'aspettativa di coerenza e non contraddittorietà del comportamento dell'amministrazione fondata sulla buone fede. E' propriamente in questa prospettiva che, come sopra sottolineato nel § 26, il provvedimento favorevole, unito alle specifiche circostanze che abbiano dato fondamento alla fiducia nella legittimità e nella stabilità del medesimo, viene in considerazione quale elemento di una situazione che chiede protezione contro le conseguenze dannose della fiducia mal riposta. ” (Corte di Cassazione – Sezioni Unite Civili – ordinanza del 28 aprile 2020 nr. 8236).

7.2 È pur vero che l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha statuito che: “ Sussiste la giurisdizione amministrativa tanto sulle domande aventi ad oggetto le conseguenze risarcitorie dell’annullamento di un atto amministrativo, in sede di giurisdizione generale di legittimità, quanto nel caso in cui la domanda risarcitoria sia proposta dal controinteressato soccombente in un giudizio di annullamento di provvedimenti della pubblica amministrazione nella materia «urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio», devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), del codice del processo amministrativo.

È devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione sulle controversie in cui si faccia questione di danni da lesione dell’affidamento sul provvedimento favorevole, posto che in base al richiamato art. 7, comma 1, cod. proc. amm. la giurisdizione generale amministrativa di legittimità include i «comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni»; ed inoltre che «nelle particolari materie indicate dalla legge» di giurisdizione esclusiva - quale quella sugli «atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia» di cui all’art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm. oggetto del presente giudizio - essa si manifesta «attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela», anche dei diritti soggettivi, oltre che dell’affidamento sulla legittimità dei provvedimenti emessi dall’amministrazione.

La responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sia insorto un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento. ” (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza del 29 novembre 2021, nr. 20).

7.3 Tuttavia, la Corte di Cassazione ha inteso dare ulteriore continuità al proprio orientamento nei seguenti termini: “ L'oggetto del giudizio di risarcimento del danno da lesione dell'affidamento del privato nella legittimità di un provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica che sia stato annullato, in autotutela o dal giudice amministrativo, non è il modo in cui l'amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento poi annullato, nè è il modo in cui l'amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento di annullamento del primo (ove l'annullamento sia avvenuto in autotutela e non in sede giurisdizionale). L'illegittimità del provvedimento annullato (e la legittimità dell'eventuale provvedimento di annullamento in autotutela) costituiscono, infatti, presupposti della lite, che restano all'esterno del perimetro della regiudicanda. L'oggetto del suddetto giudizio, invece, è il modo in cui l'amministrazione - nonchè, va aggiunto, lo stesso privato destinatario del provvedimento - hanno o non hanno osservato le regole di correttezza nei reciproci rapporti. Tali regole operano su piani distinti rispetto alle regole di legittimità amministrativa, uno relativo alla validità degli atti amministrativi e l'altro fonte invece di responsabilità per l'amministrazione. Oltre che distinti, i profili in questione sono autonomi e non in rapporto di pregiudizialità, nella misura in cui l'accertamento di validità degli atti impugnati non implica che l'amministrazione sia esente da responsabilità per danni nondimeno subiti dal privato destinatario degli stessi, anche per violazione dei connessi obblighi di protezione inerenti al procedimento. ” (Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza del 24 gennaio 2023, nr. 2175).

E ancora di recente le Sezioni unite hanno precisato che: “ Va confermato, in inevitabile dissenso rispetto alla ricostruzione operata dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, che tanto l’annullamento del provvedimento ampliativo determinato in sede giurisdizionale quanto quello disposto in autotutela sono finalizzati alla rimozione di una situazione di illegittimità e sono, perciò, entrambi inidonei a determinare il venir meno del diritto soggettivo del privato e l’insorgenza di una posizione di interesse legittimo. Ciò in quanto la circostanza per la quale la Pubblica Amministrazione è tenuta ad osservare le regole speciali del suo agire autoritativo non fa venire meno, in capo alla stessa, la necessità di rispettare le regole generali della correttezza e della buona fede. E i valori della correttezza e buona fede dell’agire amministrativo – è bene non dimenticarlo – sono uno dei fondamenti dello Stato di diritto e costituiscono una sorta di modello di comportamento che i pubblici poteri devono osservare ad exemplum, allo scopo di pretendere, ragionevolmente, che analogo sia il comportamento del privato cittadino. ” (Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza del 14 maggio 2024, nr. 13191).

8. In definitiva, in conformità al richiamato orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, quale Giudice della giurisdizione, il ricorso proposto va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

9. Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore della giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda può essere riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, cpa.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

Guido Gabriele, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Guido Gabriele	Roberto Maria Bucchi

IL SEGRETARIO