Pubblicato il 10/12/2025

N. 02336/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00923/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 923 del 2025, proposto da
LI PE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ferdinando Carabba Tettamanti, Gaetano Zurlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di OG OC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Daniele Giacomazzi, Simone Spiazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, non costituita in giudizio;

nei confronti

IES LI Energia e Servizi S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Sella, Luca Torlaschi, con domicilio eletto presso lo studio Marco Sella in Milano, p.zza Velasca 4, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autostrada del Brennero S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Corona, Federico Sboarina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Verona, Regione del Veneto, Salvetti Rete S.r.l., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

dell’ordinanza del Sindaco del Comune di OG OC 3 marzo 2025 n. 1

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di OG OC, e delle società Autostrada del Brennero S.p.A. e IES LI Energia e Servizi S.P.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il dott. AN OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente contenzioso riguarda una fattispecie di inquinamento da idrocarburi della falda acquifera sottostante il sedime della stazione di servizio autostradale “Povegliano Est”, lungo l’autostrada A22 Modena-Brennero, nel territorio comunale di OG OC.

Il sito è oggetto di un monitoraggio ambientale iniziato nel 2009, nell’ambito di un procedimento incardinato presso la Provincia di Verona - e tuttora pendente - avente a oggetto la bonifica della stessa falda acquifera, sempre per una contaminazione da idrocarburi riscontrata nel 2005.

2.1. In punto di fatto va tenuto presente che il sito ricade entro un’area compresa nella concessione autostradale di cui è intestataria la società Autostrada del Brennero S.p.A., la quale a propria volta ha dato in concessione la gestione della stazione di servizio a vari soggetti che si sono succeduti nel tempo.

In particolare, fino all’inizio del 2007 la stazione di servizio è stata gestita dalla società API Anonima PE LI S.p.A., oggi incorporata nella società ricorrente LI PE S.p.A., successivamente è stata gestita dalla società IES – LI Energia e Servizi S.p.A. (di seguito “IES”) e poi, fino ad oggi, dalla società Salvetti Rete S.r.l..

2.2. All’esito delle indagini ambientali avviate nel 2005, la società API PE è stata ritenuta responsabile della contaminazione da idrocarburi delle matrici terreno e acqua di falda, di cui sopra si è accennato.

Nell’ambito di quel procedimento ambientale il Comune di OG OC, con determinazione dirigenziale 24 novembre 2009 n. 272, ha approvato il progetto di bonifica da attuarsi a carico della medesima società API PE.

Come anche infra si dirà, ad oggi le operazioni di bonifica non si sono ancora concluse.

2.3. Nell’ambito del monitoraggio previsto da quel progetto di bonifica, nel 2012 è stato riscontrato un ulteriore evento di contaminazione, in conseguenza del quale la Provincia ha aperto un procedimento per individuarne il responsabile.

Tale procedimento, dapprima archiviato, è stato successivamente riaperto ed è tuttora in corso.

2.4. Rispetto al procedimento ambientale scaturito dagli accertamenti del 2005, nel 2016 la Provincia ha negato alla società API PE il rilascio della certificazione di avvenuta bonifica prevista dall’art. 248, comma 2, del decreto legislativo n. 152 del 2006 (cod. amb..)

2.5. Avendo ciononostante la società API interrotto le operazioni di bonifica, il Comune di OG OC ne ha intimato la ripresa con ordinanza sindacale 9 maggio 2017 n. 2.

La società API ha impugnato detta ordinanza sindacale con ricorso respinto dal T.A.R. Veneto con la sentenza n. 514 del 2018, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2870 del 2019.

2.6. Nel sito è quindi attualmente in funzione l’impianto pump&treat di emungimento dell’acqua di falda facente capo alla società LI PE, come detto succeduta alla società API.

2.7. L’RP, nell’ambito delle attività di monitoraggio ancora in corso, ha prelevato e analizzato alcuni campioni di terreno tra il 30 settembre 2024 e il 16 ottobre 2024 e alcuni campioni di acque sotterranee il 12 novembre 2024.

Dalle analisi dei campioni di terreno non sono emerse criticità.

Ne sono invece emerse dalle analisi delle acque.

In particolare RP, con relazione del 19 febbraio 2025 indirizzata al Comune, alla Provincia e all’Azienda ULSS n. 9 Scaligera, ha comunicato, per quanto qui di interesse che “ […] - il giudizio di conformità del rapporto di prova n. 991950 rev. 0, relativo al campione prelevato in corrispondenza del punto PZ22, riporta: «Il valore dei parametri Idrocarburi Totali, Benzene, Etilbenzene, Toluene e Xileni è superiore al limite previsto dal D. Lgs. 03/04/06 n. 152, Parte IV, Titolo V, All.5, Tab. 2 (concentrazione soglia di contaminazione nelle acque sotterranee). Il valore dei parametri ETBE e MTBE è superiore al limite previsto dal Decreto 12/02/2015 n. 31, All. 1 […]». - il giudizio di conformità del rapporto di prova n. 991951 rev. 0, relativo al campione prelevato in corrispondenza del punto PZ23, riporta: «Il valore dei parametri Benzene e Xileni è superiore al limite previsto dal D. Lgs. 03/04/06 n. 152, Parte IV, Titolo V, All.5, Tab. 2 (concentrazione soglia di contaminazione nelle acque sotterranee). Tutti i valori dei parametri analizzati sono conformi ai limiti previsti dal Decreto 12/02/2015 n. 31, All. 1 […]». […] Dalla consultazione degli esiti analitici di parte emergono superamenti dei limiti di riferimento in corrispondenza dei punti PZ21, PZ27, PZ24, PZ28 e dei piezometri esterni S3 (257 µg/l di ETBE) e S5 (51.3 µg/l di ETBE). Si rileva inoltre, la presenza di prodotto in fase separata nei punti di monitoraggio PZ25 e PZ26, come peraltro evidenziato nel verbale n. 46/UOBSC/VR/2024 allegato alla presente.”

In tale relazione, RP ha espresso il parere tecnico secondo cui “Alla luce degli esiti della caratterizzazione integrativa, che mostrano la presenza di prodotto in fase separata anche nei punti di nuova realizzazione PZ25 e PZ26 e concentrazioni superiori ai limiti di riferimento in particolare in corrispondenza del punto S3, si ritiene necessario che siano implementate le attività di messa in sicurezza delle acque sotterranee nei tempi tecnici strettamente necessari, al fine di garantire il contenimento idraulico della contaminazione sia nella zona a nord, che nella zona a sud della pensilina.”

Dal punto di vista operativo, RP ha invitato il Comune a “richiedere la rimozione sistematica del prodotto in fase separata dai punti di monitoraggio interessati (di vecchia e nuova realizzazione) con cadenza, almeno inizialmente, settimanale. La frequenza delle attività di verifica e recupero potrà successivamente essere rivalutata in funzione dei tempi di ricomparsa del surnatante.”

RP ha anche manifestato la necessità di chiedere alla parte privata di comunicare i quantitativi di prodotto recuperato e di fornire i formulari di identificazione del rifiuto smaltito e ha precisato che “Qualora l’azione dell’impianto non dovesse essere sufficiente per la messa in sicurezza della falda, sarà necessaria l’implementazione del sistema e/o l’adozione di misure ulteriori per evitare la fuoriuscita della contaminazione dal sito (i.e. spurghi forzati periodici).”

2.8. Il Sindaco di OG OC, con propria ordinanza 3 marzo 2025 n. 1 assunta ai sensi dell’art. 50 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e motivata riprendendo testualmente il contenuto della relazione di RP del 19 febbraio 2025, ha ordinato alla società LI PE: di rimuovere dai punti di monitoraggio della falda acquifera in essa indicati il cd. “prodotto in fase separata” (cioè gli idrocarburi che, più leggeri dell’acqua, vi galleggiano); di comunicare i quantitativi di prodotto recuperato; di fornire i formulari di identificazione del rifiuto smaltito; di implementare il sistema e/o di adottare misure ulteriori per evitare la fuoriuscita della contaminazione dal sito, qualora l’azione dell’impianto di bonifica non fosse sufficiente per la messa in sicurezza della falda; di comunicare al Comune il nominativo della ditta incaricata di tali operazioni.

3. Con ricorso notificato il 5 maggio 2025 e depositato il 30 maggio 2025, la società LI PE ha impugnato tale ordinanza del Sindaco di OG OC del 3 marzo 2025.

Il ricorso si affida ai seguenti motivi:

“I. Illegittimità dell’Ordinanza per vizio di incompetenza. Violazione/falsa applicazione degli artt. 239 e 244 del d.lgs 152 del 2006.”

La società ricorrente sostiene che, venendo in rilievo la contaminazione della falda acquifera, la competenza a ordinare l’adozione delle misure per la messa in sicurezza ambientale apparterrebbe alla Provincia.

L’ordinanza impugnata sarebbe quindi illegittima, perché adottata dal Comune, che non avrebbe competenze in materia;

“II. Illegittimità dell’Ordinanza per violazione/falsa applicazione degli artt. 3 ter, 239, 244, 245 e 253 del d.lgs. 152 del 2006 e del principio “chi inquina paga”, degli artt. 1, 3 e 7 della L. 241/1990 e del principio di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del travisamento dei fatti, dell’errore dei presupposti, del difetto di istruttoria e di motivazione, dell’illogicità, della disparità di trattamento, dell’ingiustizia manifesta.”

La ricorrente sostiene che la contaminazione alla quale fa riferimento l’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025 sarebbe dovuta a eventi successivi all’inquinamento riscontrato nel 2005.

Evidenzia di avere cessato l’attività in loco il 31 dicembre 2006 e che da allora sono subentrati nella gestione dell’impianto altri soggetti.

Sostiene che la società Autostrada del Brennero sarebbe vincolata al risanamento ambientale per avere essa nell’anno 2019 predisposto un piano di caratterizzazione in relazione all’inquinamento accertato nel 2012.

Afferma che i piezometri PZ25 e PZ26, all’interno dei quali nel novembre 2024 è stata riscontrata la presenza di idrocarburi, sono stati predisposti dalla società Autostrada del Brennero e insistono su un’area distante oltre quaranta metri da quella rispetto alla quale ha avuto origine il procedimento di bonifica del 2005.

In tali due piezometri sarebbero stati rinvenuti composti la cui presenza risalirebbe a non più di quattro-cinque anni addietro rispetto al novembre 2024, quando RP ha svolto i campionamenti ai quali si riferisce l’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025.

Nel 2010, in occasione di alcune indagini svolte dalla stessa ricorrente, l’area circostante i punti PM18 e PM20 non risultava contaminata, mentre ora lo è, il che dimostrerebbe il verificarsi di un evento inquinante successivo rispetto a quello del 2005.

La ricorrente evidenzia che il superamento delle CSC avrebbe interessato anche altri piezometri realizzati dalla società Autostrada del Brennero.

Il Comune avrebbe quindi adottato l’ordinanza all’esito di un’istruttoria incompleta e nonostante la regola probatoria del “più probabile che non” avrebbe dovuto condurre a escludere la responsabilità della ricorrente.

La ricorrente lamenta che le verifiche svolte da RP non sarebbero avvenute in contraddittorio;

“III. Illegittimità dell’Ordinanza per violazione/falsa applicazione degli artt. 242, comma 1, 244, comma 2, 245, comma 2, del D.Lgs. n. 152 del 2006. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del travisamento dei fatti, dell’errore dei presupposti, del difetto di istruttoria e di motivazione, dell’illogicità dell’ingiustizia manifesta.”

La ricorrente sostiene che, non essendo possibile – allo stato – accertare l’identità del soggetto responsabile dell’inquinamento, la messa di sicurezza d’emergenza competerebbe al proprietario o al detentore del sito, anche se incolpevole.

In via residuale, la messa in sicurezza d’emergenza spetterebbe al Comune.

La ricorrente ha avanzato anche un’istanza istruttoria tesa allo svolgimento di una verificazione o di una consulenza tecnica d’ufficio per indagare la sussistenza o meno dei presupposti su cui si fondano i provvedimenti impugnati.

4. Si sono costituiti in giudizio resistendo al ricorso il Comune, e le società Autostrada del Brennero e IES.

5. In occasione della camera di consiglio del 19 giugno 2025 la società LI PE ha rinunciato all’istanza cautelare annessa al ricorso.

6. All’udienza pubblica del 13 novembre 2025, in vista della quale le parti si sono scambiate memorie e repliche ai sensi dell’art. 73, comma 1, cod. proc. amm., il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da separato verbale.

7. Il ricorso non può essere accolto.

8.1. Quanto al primo motivo, con il quale la deducente sostiene che la competenza a ordinare la messa in sicurezza della falda acquifera apparterrebbe alla Provincia e non al Comune, si osserva quanto segue.

8.2. L’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025 dal punto di vista strettamente operativo dispone: A) di rimuovere, dai punti di monitoraggio della falda acquifera in essa indicati, del cd. “prodotto in fase separata”; B) qualora l’azione dell’impianto di bonifica non fosse sufficiente per la messa in sicurezza della falda, di implementarlo e/o adottare misure ulteriori per evitare la fuoriuscita della contaminazione dal sito.

Tali misure imposte dall’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025 ricalcano testualmente quelle indicate nel parere di RP del 19 febbraio 2025.

Il Sindaco ha espressamente adottato tale provvedimento in applicazione dell’art. 50 del decreto legislativo n. 267 del 2000, il cui comma 5, primo periodo, prevede che “ […] in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale.”

8.3. Da questo punto di vista, va escluso che il Comune, a mezzo dell’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025, abbia inteso individuare la società LI PE quale soggetto responsabile della contaminazione e abbia posto a suo carico l’obbligo di procedere alla bonifica, ai sensi degli artt. 244 e 245 cod. amb..

8.4. Sotto questo profilo, il motivo qui in esame va disatteso.

Infatti il Sindaco di OG OC ha adottato l’ordinanza del 3 marzo 2025 facendo applicazione di norme diverse da quelle della Parte quarta, Titolo quinto, del decreto legislativo n. 152 del 2006, delle quali la ricorrente ha dedotto la violazione.

Vale a dire che le norme ambientali da ultimo richiamate non sono idonee a qualificare il provvedimento impugnato nel senso inteso dalla medesima ricorrente, con la conseguenza che non possono essere assunte a parametro della legittimità dello stesso.

8.5. Va peraltro aggiunto che, nella materia ambientale, la predisposizione da parte dell'ordinamento di una pur ampia e articolata serie di rimedi intesi a far fronte a situazioni di pericolo non comporta di per sé sola l'esclusione in radice di ogni spazio per il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente allorché occorra, ai sensi dell’art. 50, comma 5, del decreto legislativo n. 267 del 2000, fronteggiare un’emergenza sanitaria o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale oppure, ai sensi del successivo art. 54, comma 4, occorra prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 23 giugno 2021, n. 4802.)

Nel caso di specie, non è stata contestata la carenza, alla base dell’ordinanza sindacale gravata, né della situazione di rischio sanitario derivante dalla contaminazione della falda acquifera, né dei caratteri della contingibilità (che implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, tempestivamente, la situazione di pericolo o di danno insorta), né dell’urgenza (che consiste nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno a breve distanza di tempo.)

9.1. Il secondo e il terzo dei motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente perché tra loro strettamente connessi.

Con tali motivi, la ricorrente sostiene che le criticità riscontrate da RP nei campionamenti dell’acqua di falda del novembre 2024 non dipenderebbero da condotte a sé riconducibili, avuto riguardo alla regola probatoria del “più probabile che non”, da impiegarsi per accertare la sussistenza del nesso di causalità negli illeciti ambientali.

Sostiene che, non essendo al momento possibile identificare il soggetto responsabile del superamento delle CSC da ultimo riscontrato, l’onere della messa in sicurezza d’emergenza dovrebbe ricadere in capo al proprietario o al detentore del sito o, in via residuale, al Comune.

Entrambi i motivi vanno disattesi.

9.2. Al riguardo, va ribadito che il Comune, con l’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025, non ha inteso individuare il soggetto responsabile della contaminazione ambientale, né ha inteso sostituirsi alla Provincia nell’adozione dei provvedimenti previsti dagli artt. 244 e 245 cod. amb..

Piuttosto, il Sindaco del Comune di OG OC ha agito nella veste di rappresentante della comunità locale per fare fronte al rischio sanitario dell’ulteriore propagazione degli idrocarburi nella falda acquifera oltre il perimetro del sito.

9.3. Osserva al riguardo il Collegio che il fatto della contaminazione non è oggetto di contestazione, con la conseguenza che nella presente sede non possono essere messi in discussione i risultati delle analisi di RP sui campioni prelevati dalla falda il 12 novembre 2025.

Da questo punto di vista, la doglianza secondo cui RP avrebbe analizzato i campioni senza contraddittorio con LI PE risulta fine a sé stessa e, come tale, non è suscettibile di inficiare la legittimità dell’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025.

Rileva inoltre il Collegio che dalla relazione di RP del 19 febbraio 2025 risulta che i campioni di acque sotterranee sono stati prelevati in contraddittorio con la parte società Autostrada del Brennero.

Il fatto che il Comune, prima di adottare l’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025, non abbia preteso di estendere contradditorio sulle analisi anche alla società LI PE è compatibile con i tempi brevi imposti dall'esigenza di provvedere.

9.4a. Sotto altro profilo, va tenuto presente che le ordinanze sindacali contingibili e urgenti, in quanto adottate per fronteggiare una situazione di pericolo, non hanno carattere sanzionatorio, né implicano alcun accertamento in ordine all'individuazione di eventuali responsabilità.

Di conseguenza, dette ordinanze extra ordinem devono essere indirizzate nei confronti di chi si trova nella posizione di potere intervenire tempestivamente per eliminare la situazione di pericolo tale essendo, ad avviso del Collegio, non solo colui il quale abbia a qualsiasi titolo la materiale disponibilità dei beni dai quali il pericolo origina (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 11 aprile 2025), ma anche colui il quale, individuato e onerato facendo impiego dei criteri di ragionevolezza e proporzionalità, sia nella condizione di intervenire con efficacia il più tempestivamente possibile.

9.4b. Da questo punto di vista, ad avviso del Collegio è ragionevole che il Comune abbia individuato la società LI PE quale soggetto destinatario dell’ordinanza sindacale sul presupposto che essa stava già conducendo un’attività di bonifica in quello stesso sito e che, per proprio tale ragione, risultava essere ictu oculi il soggetto nella posizione di più efficacemente provvedere nell’immediatezza.

Al riguardo, l’ordinanza fa riferimento alla società API PE quale responsabile della contaminazione accertata nel 2005 e fa espresso riferimento all’ “azione dell’impianto” – evidentemente quello di emungimento già attivo – e all’ “implementazione del sistema” .

Va altresì aggiunto che l’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025 riporta testualmente – con l’evidente intento di recepirla – la prescrizione suggerita da RP di attivare le misure urgenti e provvisorie in essa indicate “nei tempi tecnici strettamente necessari, al fine di garantire il contenimento idraulico”, implicitamente – ma chiaramente – demandando la soluzione definitiva delle criticità alle ordinarie sedi procedimentali da individuarsi sulla base delle norme della Parte quarta, Titolo quinto, del decreto legislativo n. 152 del 2006.

9.4c. Precisa comunque il Collegio che rimane impregiudicata ogni questione inerente al definitivo accollo economico dei costi dell'intervento urgente, ora da intendersi provvisoriamente a carico della società LI PE, con diritto di rivalsa nei confronti degli eventuali altri effettivi responsabili (o corresponsabili) della situazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 15 marzo 2023, n.2732.)

9.5. Alla luce di tali considerazioni, va escluso che il Comune, prima di ordinare di rimuovere il prodotto in fase separata e, all’occorrenza, di implementare l’impianto di emungimento, avrebbe dovuto attendere l’identificazione del responsabile.

Infatti, tale operazione avrebbe richiesto lo svolgimento di un procedimento dalla durata incompatibile con l’urgenza di provvedere, anche in considerazione del fatto che non è ancora del tutto chiaro l’andamento del deflusso dell’acqua di falda (cfr. la nota della Provincia di Verona 16 maggio 2025 n. 0028979 – doc. 6 del Comune resistente.)

9.6. Da questo punto di vista, va disattesa la richiesta istruttoria tesa a individuare l’origine della nuova contaminazione, atteso che la legittimità dell’ordinanza sindacale del 3 marzo 2025 prescinde dall’identificazione del soggetto responsabile.

10. In conclusione, il ricorso va respinto in considerazione dell’infondatezza dei motivi ai quali si affida.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società LI PE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , a pagare a ciascuna delle parti Comune di OG OC, società Autostrada del Brennero S.p.A. e società IES – LI Energia e Servizi S.p.A. la somma di Euro 2.000,00# (duemila/00), oltre spese generali e oneri di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida LA, Presidente

Massimo Zampicinini, Referendario

AN OR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN OR	Ida LA

IL SEGRETARIO