Pubblicato il 15/12/2025

N. 01170/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00977/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 977 del 2025, proposto da Pfe S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B3723CBA2E, B3723CCB01, B3723CDBD4, B3723CECA7, rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Giuseppe Ilardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sonia Sau, Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

La Lucente S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Santi Dario Tomaselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Lancar S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco De Marini, Barbara Savorelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia

- della gara relativa alla “Procedura aperta finalizzata alla stipula di convenzioni quadro per l’affidamento del servizio di pulizia, sanificazione e servizi ausiliari a ridotto impatto ambientale (D.M. MITE n.51 del 29/01/2021) per le amministrazioni ed enti della Regione Autonoma della Sardegna (AS) – Edizione n.2”, indetta dalla AS -– Direzione Generale della Centrale regionale di Committenza;

- di tutti i verbali delle sedute di gara (virtuali), pubbliche e riservate, allo stato non conosciuti,

compresi quelli recanti le valutazioni delle offerte tecniche ed economiche dei concorrenti, l’attribuzione dei punteggi tecnici ed economici, le valutazioni e i giudizi formulati dalla Commissione di gara;

- delle graduatorie dei vari Lotti e, in particolare, per quanto di interesse, dei Lotti 1, 2, 3 e 4;

- delle eventuali proposte di aggiudicazione dei suddetti Lotti, nonché, ove intervenute, delle aggiudicazioni degli stessi, delle eventuali verifiche di anomalia, delle eventuali verifiche

dei requisiti, generali e speciali;

- nonché, in genere, di qualsiasi altro atto e/o provvedimento annesso, connesso, presupposto e/o consequenziale, anche se – allo stato – non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Regione Autonoma della Sardegna, La Lucente S.p.A. e Lancar S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. AB RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha esposto di aver partecipato alla procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. 36/2023, suddivisa in sei Lotti, finalizzata alla stipula di Convenzioni quadro per l’affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione e servizi ausiliari a ridotto impatto ambientale (D.M. MITE n. 51 del 29/01/2021) per le Amministrazioni ed Enti della Regione Autonoma della Sardegna – Edizione n.2, con riferimento ai Lotti 1 (CIG B3723CBA2E), 2 (CIG: B3723CCB01), 3 (CIG: B3723CDBD4) e 4 (CIG B3723CECA7).

2. La ricorrente, gestore uscente e classificatasi in posizioni dalla tredicesima alla diciannovesima delle graduatorie finali dei diversi lotti, propone l’odierno ricorso per ottenere l’annullamento dell’intera gara, con riferimento ai lotti cui ha partecipato, e la sua rinnovazione, per il seguente motivo di diritto:

- I Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 19, 71 e 108, d.lgs. n. 36/2023 – Violazione e/o falsa applicazione del disciplinare di gara e, in particolare, degli artt. 20 e 21 – Eccesso di potere – Difetto di istruttoria – Carenza di motivazione - Violazione dei principi di trasparenza e pubblicità delle operazioni di gara – Violazione dei principi di buona andamento, imparzialità ed efficienza dell’azione amministrativa - Violazione dei principi del risultato, della fiducia, della buona fede e del legittimo affidamento .

A tal fine, deduce la ricorrente che:

- gli artt. 20 e 21 del Disciplinare di gara prescrivono che la Commissione giudicatrice, dopo aver valutato le offerte tecniche ed assegnati i relativi punteggi avrebbe dovuto rendere visibili i punteggi tecnici attribuiti alle singole offerte tecniche, dopodiché (e solo dopo di ciò) avrebbe dovuto procedere alla apertura delle buste contenenti le offerte economiche, all’assegnazione del relativo punteggio e, quindi, alla formulazione della graduatoria provvisoria di ciascun lotto;

- nel caso di specie invece: i) nella seduta pubblica virtuale del 24 settembre 2025, la Commissione giudicatrice, in violazione delle prescrizioni del disciplinare di gara, non ha reso visibili i punteggi attribuiti alle offerte tecniche; ii) nonostante ciò, la Commissione ha – illegittimamente – proceduto all’apertura delle offerte economiche, sebbene non abbia inserito nella piattaforma i relativi dati; iii) il giorno seguente, 25 settembre 2025, poi, sono state pubblicate le graduatorie, con indicazione dei punteggi tecnici e di quelli economici attribuiti a ciascun concorrente.

D’altronde:

- i punteggi tecnici non sono stati resi prioritariamente visibili e non sono stati riportati all’interno dell’apposita sezione della piattaforma telematica a garanzia della tracciabilità, immodificabilità e trasparenza delle attività svolte, in applicazione (anche) di quanto disposto dall’art. 19, comma 6, D.Lgs. n. 36/2023;

- la lettura dei punteggi di offerta tecnica prima dell’apertura delle buste economiche, oltre a rendere trasparenti le operazioni di gara, assicura la separazione tra la fase valutativa delle offerte tecniche e la fase di apertura (e valutazione) delle buste economiche.

3. Resiste in giudizio la Regione Sardegna, che ha richiesto la declaratoria di inammissibilità del motivo e comunque il rigetto nel merito siccome infondato.

4. Si sono costituite in giudizio le controinteressate Lancar S.r.l. e La Lucente S.p.A., che hanno richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

5. All’udienza pubblica del 10.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato nel merito e deve essere rigettato, potendosi anche prescindere dal profilo preliminare di (in)ammissibilità sollevato dalla Regione.

7. La ricorrente sostiene che, a causa dell’omessa pubblicazione in piattaforma dei punteggi assegnati alle offerte tecniche dei concorrenti, in violazione dell’art. 21 del Disciplinare, sarebbe violata la trasparenza delle operazioni di gara e, in particolare, il principio di separazione della valutazione dell’offerta tecnica da quella economica, poiché non sarebbe possibile avere certezza del fatto che la Commissione abbia dapprima valutato le offerte tecniche e assegnato i relativi punteggi, e, solo poi, abbia aperto le buste contenenti le offerte economiche.

8. La tesi non è sostenibile, alla luce delle modalità con cui si è svolta la gara e dei documenti versati in giudizio dalla Regione Sardegna.

8.1. L’art. 21 del Disciplinare, per quanto qui rileva, dispone che “ La Commissione giudicatrice procede quindi all’apertura, esame e valutazione delle offerte tecniche e all’assegnazione dei relativi punteggi applicando i criteri e le formule indicati nel bando e nel presente disciplinare.

Gli esiti della valutazione sono registrati dalla Piattaforma.

La Commissione giudicatrice rende visibile ai concorrenti, con le modalità di cui al paragrafo 20:

a) i punteggi tecnici attribuiti alle singole offerte tecniche;

b) le eventuali esclusioni dalla gara dei concorrenti.

Al termine delle operazioni di cui sopra la Piattaforma consente la prosecuzione della procedura ai soli concorrenti ammessi alla valutazione delle offerte economiche.

La Commissione procederà quindi, relativamente a ciascun lotto, tramite la Piattaforma, all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche, all’individuazione dell’unico parametro numerico finale per la formulazione della graduatoria, nonché all’individuazione di eventuali offerte da sottoporre alla verifica di anomalia secondo quanto previsto al successivo paragrafo 22 ”.

Rileva il Collegio, in primo luogo, che, dalla stessa formulazione del Disciplinare, risulta chiaro come sia lo stesso funzionamento della Piattaforma utilizzata dalla Regione a impedire alla Commissione di accedere allo step di apertura delle buste contenenti le offerte economiche prima di aver esaminato le offerte tecniche e attributo i relativi punteggi.

8.2. Sotto questo profilo, è rilevante la giurisprudenza, i cui principi sono richiamati anche dalle parti resistente e controinteressate, che ha affermato che “ nelle gare pubbliche, ove la relativa procedura sia caratterizzata (come nell'ipotesi di aggiudicazione con il sistema dell'offerta economicamente più vantaggiosa) da una netta separazione tra la fase di valutazione dell'offerta tecnica e quella dell'offerta economica, il principio di segretezza comporta che, fino a quando non si sia conclusa la valutazione degli elementi tecnici, resta interdetta al seggio di gara la conoscenza di quelli economici, per evitare ogni possibile influenza sull'apprezzamento dei primi; il principio della segretezza dell'offerta economica è, infatti, presidio dell'attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, predicati dall'art. 97, Cost., sub specie della trasparenza e della par condicio dei concorrenti, intendendosi così garantire il corretto, libero ed indipendente svolgimento del processo intellettivo - volitivo che si conclude con il giudizio sull'offerta tecnica e, in particolare, con l'attribuzione dei punteggi ai singoli criteri attraverso cui quest'ultima viene valutata; aggiungasi che la peculiarità del bene giuridico, protetto dal principio di segretezza dell'offerta economica, impone che la tutela si estenda a coprire non solo l'effettiva lesione del bene, ma anche il semplice rischio di pregiudizio al medesimo, perché anche la sola possibilità di conoscenza dell'entità dell'offerta economica, prima di quella tecnica, è idonea a compromettere la garanzia di imparzialità dell'operato dell'organo valutativo (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. V , 02/09/2019 , n. 6017; Consiglio di Stato sez. V, 20/07/2016, n. 3287).

Occorre qui soggiungere che la gestione telematica della gara offre il vantaggio di una maggiore sicurezza nella "conservazione" dell'integrità delle offerte in quanto permette automaticamente l'apertura delle buste in esito alla conclusione della fase precedente e garantisce l'immodificabilità delle stesse, nonché la tracciabilità di ogni operazione compiuta; inoltre, nessuno degli addetti alla gestione della gara può accedere ai documenti dei partecipanti, fino alla data e all'ora di seduta della gara, specificata in fase di creazione della procedura. Le stesse caratteristiche della gara telematica escludono in radice ed oggettivamente la possibilità di modifica delle offerte (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 25 novembre 2016, n. 4990).

Infatti, le fasi di gara seguono una successione temporale che offre garanzia di corretta partecipazione, inviolabilità e segretezza delle offerte e i sistemi provvedono alla verifica della validità dei certificati e della data e ora di marcatura; l'affidabilità degli algoritmi di firma digitale e marca temporale garantiscono la sicurezza della fase di invio/ricezione delle offerte in busta chiusa.

Nella gara telematica la conservazione dell'offerta è affidata allo stesso concorrente, garantendo che questa non venga, nelle more, modificata proprio attraverso l'imposizione dell'obbligo di firma e marcatura nel termine fissato per la presentazione delle offerte (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 21/11/2017, n. 5388) ” (Consiglio di Stato sez. III, 24/02/2020, n. 1350).

8.3. Ciò posto, nel caso di specie sono in realtà già dirimenti i contenuti dei verbali depositati dalla Regione Sardegna, non condividendosi le repliche svolte sul punto dalla ricorrente.

Ed infatti:

a) nel verbale n. 18 del 18 settembre 2025, si legge che “ il Presidente entra sulla Piattaforma Sardegna CAT con le proprie credenziali e, dopo una attenta lettura, da parte della Commissione, dei punteggi attribuiti a ciascun partecipante alla gara per l’offerta tecnica, procede, per ciascun lotto, al caricamento degli stessi sulla piattaforma elettronica ” (doc. 12 Regione);

b) nel verbale n. 19 del 24 settembre 2025, si legge che “ si dà atto che i punteggi relativi alle offerte tecniche sono già stati assegnati in corrispondenza di ciascun concorrente sulla Piattaforma Sardegna CAT, come da verbale n. 18 del 18 settembre 2025, cui si rimanda.

La Commissione inizia i lavori con l’apertura delle offerte relative al Lotto 1.

Sulla Piattaforma lo stato della valutazione tecnica risulta completato, pertanto il Presidente può procedere con l’apertura massiva delle offerte economiche… ” (doc. 13 Regione).

8.4. A fronte di tali verbali la ricorrente, in memoria di replica, si limita a generiche illazioni prive di alcun riscontro, anche solo indiziario, affermando che “ Il verbale del 18 settembre 2025 si limita ad attestare l'ultimazione delle valutazioni delle offerte tecniche in quella data. Nulla dice, tuttavia, in ordine a quando tali complesse operazioni abbiano avuto inizio e si siano sviluppate ” e che ciò non sarebbe coerente con il fatto che in data 8 settembre era stata disposta una proroga per consentire l’ultimazione di esse.

Ma la replica in questione è del tutto irrilevante nel caso che occupa, in cui la ricorrente ha solo dedotto che potrebbe esserci stata una violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed economica e che la commissione avrebbe assegnato i punteggi tecnici avendo possibilmente già aperto le offerte economiche, sicché è del tutto ultroneo affermare in replica che il verbale non darebbe conto dell’inizio delle operazioni di valutazione e del loro sviluppo.

I due verbali certificano invece che in data 18 settembre 2025 sono stati caricati i punteggi delle offerte tecniche sulla Piattaforma e solo in data 24 settembre 2025 si è proceduto ad aprire le buste contenenti le offerte economiche, dandosi peraltro atto come la Piattaforma contenesse i punteggi delle offerte tecniche prima della visione di quelle economiche.

Ecco allora che anche l’ulteriore rilievo in replica, per cui la graduatoria non sarebbe stata pubblicata lo stesso 24 settembre, ma solo il successivo 25 settembre, non ha attinenza con il thema decidendum .

8.5. Ad ogni modo, ogni tentativo di replica “indiziaria” svolto dalla ricorrente nella memoria del 29.11.2025 è evidentemente destinato alla soccombenza a fronte del principio per cui “ il contenuto di quanto la Commissione ha dichiarato essere avvenuto in occasione della seduta di gara non può essere messo in discussione sulla base di una diversità di percezioni da parte dei soggetti presenti, bensì soltanto per il tramite dello strumento della querela di falso, in considerazione del fatto che il verbale di gara ha natura di atto pubblico in ordine ai fatti in esso riportati, secondo la disciplina dell'art. 2699 c.c. e del seguente art. 2700 c.c., i quali dispongono che l'atto pubblico, in quanto documento formato da pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede, fa fede fino a querela di falso ” (T.A.R. Lazio – Roma, sez. III, 21/11/2019, n. 13363), dovendosi perciò ribadire “ l'attitudine fidefaciente dei verbali di gara, la cui ventilata falsità, materiale od ideologica, avrebbe deve essere fatta valere con querela di falso (Cons. Stato, sez. V, 24 ottobre 2019, n. 7270; Id. 18 febbraio 2013, n. 978; Id., III, 27 settembre 2016, n. 3970) ” (Cons. Stato, sez. V, 20/01/2021, n. 623).

È dunque la stessa natura di atto pubblico facente fede fino a querela di falso dei verbali depositati dalla Regione a rendere del tutto irrilevanti le repliche della ricorrente e le continue questioni poste in merito all’attendibilità del principio per cui, stanti le modalità telematiche con cui si è svolta la gara, i file non sarebbero modificabili e dunque non si sarebbe potuta avere violazione della separazione tra valutazione dell’offerta tecnica ed economica.

9. È per tali ragioni che non sono in alcuna misura fondate le deduzioni attoree per cui l’omissione della produzione “ dei file di log della piattaforma telematica SardegnaCAT (…) assume un'importanza capitale nel presente giudizio ” e financo il rilievo svolto - peraltro inammissibilmente - nella delega alla sostituzione del difensore in udienza, ove si insiste sull’“ istanza di esibizione dei file di log, in esito alla cui verifica, una volta che siano prodotti in giudizio, il ricorrente si riserva di assumere le opportune, conseguenti, determinazioni, compresa – se del caso – anche la rinunzia al ricorso ”.

Anche prescindendo infatti dalla certificazione depositata in giudizio dalla Regione Sardegna da parte della società di supporto alla gestione della piattaforma telematica (doc. 14 Regione, che attesta che “ in esito all’esame dei codici crittografici e sulla base dell’analisi dei log di sistema si dichiara che, solo successivamente all’esame delle offerte tecniche e dopo la conclusione della valutazione delle stesse e l’inserimento dei punteggi, la commissione ha proceduto all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche… ”), è manifestamente irrilevante l’istanza di esibizione dei file di log pretesa dalla ricorrente a fronte del contenuto dei verbali di gara, in uno con la stessa modalità di svolgimento della procedura di gara ed in assenza di qualsivoglia elemento concreto da cui poter inferire che vi sia stata una violazione del principio di separazione tra la valutazione dell’offerta tecnica e di quella economica, in assenza peraltro di querela di falso proposta avverso i verbali di gara.

10. In ultimo, è appena il caso di rilevare che non può essere di per sé rilevante la sola circostanza dell’omessa visione dei punteggi delle offerte tecniche da parte dei concorrenti prima dell’apertura delle offerte economiche, come previsto dall’art. 21 del Disciplinare, come appare affermare la ricorrente, peraltro per la prima volta, in memoria di replica, giacché la violazione si lega indissolubilmente, come emergeva dal ricorso, alla possibile rilevanza della circostanza sulla violazione della separazione tra valutazione tecnica ed economica.

Quest’ultima circostanza è tuttavia esclusa sulla base di tutto quanto sin qui rilevato.

In sostanza, la violazione in questione non è sufficiente certo a travolgere l’intera procedura di gara, trattandosi di norma rilevante solo in quanto funzionalizzata ad evitare il verificarsi di un determinato pregiudizio e non già ex se rilevante; sicché la sua violazione, se risulta raggiunto il risultato cui la stessa mira, è meramente formale e non dà origine ad una invalidità viziante.

E ciò si impone ancor di più alla luce della forza interpretativa, ex art. 4 del d.lgs. n. 36 del 2023, del principio di risultato, di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023.

11. In definitiva, come chiarito dal Consiglio di Stato, “ la violazione del principio di separazione tra offerta tecnica e offerta economica - finalizzato ad evitare che la lettura dell'offerta tecnica, effettuata come di regola prima di quella dell'offerta economica, sia atta a disvelare dati economici incidenti sulla conoscenza e/o valutazione dell'offerta economica e quindi a determinare, anche solo potenzialmente, lo sviamento nel giudizio dell'offerta tecnica, compromettendo la garanzia di imparzialità di tale valutazione - non si applica nel caso in cui dai verbali risulta che la commissione giudicatrice ha esaminato i contenuti dell'offerta economica dopo aver esaminato quelli dell'offerta tecnica, senza che, riguardo all'una o all'altra, sia stata dimostrata dalla ricorrente la violazione dell'obbligo normativo di riservatezza da parte della stazione appaltante o la preventiva apertura del file contenente l'offerta economica o divulgazione di elementi di quest'ultima ” (Consiglio di Stato sez. V, 11/09/2023, n. 8243).

12. Alla luce di tutto quanto sin qui esposto, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, non ritenendo tuttavia il Collegio di far luogo all’applicazione della sanzione di cui all’art. 26, comma 1, ult. per. o comma 2 c.p.a.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna PFE S.p.a. alla rifusione, in favore della Regione Autonoma della Sardegna, di Lancar S.r.l. e di La Lucente S.p.a., delle spese del giudizio, che liquida, per ciascuna, in euro 3.000,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco LL, Presidente

AB RA, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB RA	Marco LL

IL SEGRETARIO