Pubblicato il 19/02/2026

N. 03145/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11238/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11238 del 2024, proposto da
CO CA, rappresentato e difeso dall'avvocato Tommaso De Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Per l’accertamento e riconoscimento del diritto

del ricorrente, Commissario della Polizia di Stato, a percepire una retribuzione mensile che comprenda, nella loro misura intera, l’indennità pensionabile e l’indennità di aeronavigazione Piloti ed annessi supplementi, e pertanto senza che l’indennità meno favorevole tra le due venga erogata in misura limitata al cinquanta per cento

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 la dott.ssa TE LA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, attualmente in quiescenza, al momento della proposizione del ricorso rivestiva la qualifica di Commissario della Polizia di Stato con sede di Servizio in Pratica di Mare (RM), presso il Primo “Reparto Volo della Polizia di Stato”, quale “Pilota” e ha agito dinanzi all’intestato tribunale per ottenere il riconoscimento del suo diritto a percepire una retribuzione mensile che comprenda, nella loro misura intera, l’indennità pensionabile e l’indennità di aeronavigazione Piloti ed annessi supplementi, il tutto, dal quinquennio dalla data di costituzione in mora dell’amministrazione risalente al 23 settembre 2022.

A sostegno della sua domanda ha sostenuto: la “ Illegittima applicazione nei confronti del ricorrente del limite di cumulo di cui all’art. 1 comma 2 della l. n. 505/1978 per avvenuto compimento della «ristrutturazione delle retribuzioni del personale dei corpi di polizia». Violazione e falsa applicazione 1 comma 2 della l. n. 505 del 5 agosto 1978; violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della l. n. 12 78 del 23 marzo 1983; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 comma 3 della l. 20 marzo 1984 n. 34; violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 395 del 31 luglio 1995. Eccesso di potere per illegittima applicazione nei confronti del ricorrente del limite al cumulo delle indennità di cui all’art. 1 comma 2 della l. n. 505/1978. violazione a falsa applicazione del d.lgs. n. 195 del 12 maggio 1995 e dei successivi D.P.R. di recepimento degli accordi sindacali negoziati e concertati .” In subordine, per il caso in cui la l. n. 50/1978 si ritenesse ancora applicabile ha eccepito il “ Decremento retributivo e contributivo. Eccezione subordinata di incostituzionalità .”.

Più in dettaglio il ricorrente sostiene i) l’indebita assimilazione tra l’indennità pensionabile e l’ex indennità d’istituto; ii) che il limite del cumulo previsto dall’art. 1, co. 2, l. n. 505/1978, sarebbe ormai inapplicabile, essendo intervenuto il complessivo riordino e ristrutturazione della materia e, quindi, anche delle retribuzioni, con il d.lgs. n. 95/2017, come, del resto sarebbe stato ritenuto dall’amministrazione con la nota prot. 0006461 del 28 novembre 2022 dell’Ufficio V – Relazioni Sindacali della Polizia di Stato, in riscontro ad una richiesta del Sindacato SIAP in relazione ad alcune problematiche dei “Reparti Volo” della Polizia di Stato; iii) che in ogni caso l’applicazione dell’art. 1, co. 2, l. n. 505/1981 sarebbe superata dai successivi accordi sindacali intervenuti tra le parti in cui è stato eliminato ogni riferimento all’indennità pensionabile, divenuta una voce fissa mensile stipendiale, e scomparso ogni riferimento al limite al cumulo; iv) nel caso in cui si sostenesse l’attualità della previsione recante il limite al cumulo ne ha eccepito l’illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 2, 3 e 36, co. 1, e 38, co. 2, della Costituzione, considerato che trattasi di trattamento applicato solo al personale di Polizia e comporta, nei fatti, una diminuzione retributiva e previdenziale, anche rispetto ai colleghi che non percepiscono l’indennità di aeronavigazione, e che l’indennità pensionabile – che nei fatti è quella dimezzata - è computata per l’intero a fini pensionistici mentre quella di aeronavigazione in quota percentuale.

Ha, quindi, concluso per il riconoscimento del suo diritto per lo meno a decorrere dal quinquennio dalla data di notifica della messa in mora dell’amministrazione resistente del 23 settembre 2022 (a far tempo, quindi, dal 23 settembre 2017).

1.1. L’amministrazione ha depositato memoria il 10 dicembre 2024, chiedendo che il ricorso venisse respinto conformemente a precedenti giurisprudenziali formatisi in senso sfavorevole alle tesi sostenute dalla parte ricorrente, evidenziando come il limite al cumulo costituisca una misura di equilibrio finanziario pubblico e sia applicata anche al personale appartenente ai reparti dei paracadutisti dei NOCS e agli imbarcati e sommozzatori del settore navale. Con particolare riferimento alla questione della quantificazione dell’indennità da dimezzare ha riferito che si tratta di un calcolo eseguito in automatico, tramite una simulazione eseguita come di seguito descritto “ si sommano tutte le indennità operative del mese (aeronavigazione o volo e relativi supplementi); si effettua una simulazione per determinare l’importo che spetterebbe erogando il 50% delle indennità operative e 100% dell’indennità pensionabile, al netto delle ritenute previdenziali (Calcolo del primo Importo). Dal confronto dei due importi viene scelto l’importo più alto in termini di valore netto, ossia al netto delle ritenute previdenziali ed assistenziali, il quale verrà corrisposto in misura intera (al 100%) e l’altro importo – quello inferiore – verrà corrisposto in misura ridotta (al 50%). ” (cfr. pag. 5 della memoria).

1.2. Il ricorrente ha depositato la sua memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. con cui ha rilevato come, con le sue difese, l’amministrazione non abbia affrontato il tema dell’impatto del d.lgs. n. 95/2017 “ limitandosi a richiamare genericamente la normativa vigente ” (cfr. pag. 5 della memoria) e all’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni di seguito esposte.

3. La questione controversa attiene all’applicazione, nei confronti del ricorrente, della norma contenuta nell’art. 1, co. 2, l. n. 505/1978 che dispone: " A decorrere dalla stessa data e fino al momento della ristrutturazione delle retribuzioni del personale dei corpi di polizia, le indennità di aeronavigazione e di volo ed annessi supplementi, previsti dalla legge 5 maggio 1976, n. 187, sono cumulabili con l'indennità mensile per il servizio di istituto e relativo supplemento giornaliero spettante ai sensi della legge 23 dicembre 1970, n. 1054, e successive modificazioni, delle quali indennità la più favorevole è cumulabile in misura intera e l'altra in misura limitata al 50 per cento ".

La tematica è già stata affrontata dalla giurisprudenza amministrativa che ha negato il diritto di cui il ricorrente chiede, invece, il riconoscimento (Tar Bologna, 10 gennaio 2025 n. 1557, Tar Sardegna n. 550/25 TAR Lazio – Roma, n. 9739/19; Tar Lazio – Roma n. 789/14; Tar Sardegna n. 1056/11; Tar Lazio – Roma n. 7648/05; Tar Toscana n. 2261/04. Tar Lazio, Roma, sez. II ter, 11 marzo 2020, n. 3178).

In particolare, i precedenti in questione (si vedano, in particolare, tra i più recenti, Tar Bologna, 10 gennaio 2025 n. 1557, Tar Sardegna n. 550/25 e Tar Lazio, Roma, n. 3178/2020), affermano:

- sulla questione che la disposizione non sia più applicabile a quella che oggi è definita “indennità pensionabile di polizia” che “ La disposizione citata è stata richiamata espressamente dalle disposizioni sopravvenute (art. 17 legge 23 marzo 1983, n. 78 e art. 3, comma 3, legge 20 marzo 1984, n. 34; art. 44, comma 1, d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395, che richiama l'art. 17 della legge n. 78 del 1983). Essa, pertanto, deve ritenersi applicabile al cumulo fra l'indennità pensionabile spettante alle forze di polizia e altre indennità (T.a.r. Toscana, Sezione I, 22 giugno 2004, n. 2261) ”;

- che “ L’art. 17 comma 1 l. n. 78/83, poi, prevede che le indennità ivi indicate, tra cui quelle di aeronavigazione e di volo, «salvo il diritto di opzione per il trattamento più favorevole e le eccezioni stabilite dalla presente legge non sono cumulabili fra loro. Le stesse indennità e le indennità di cui ai commi primo e secondo dell'articolo 9 della presente legge non sono cumulabili con le indennità per servizio d'istituto di cui alla legge 23 dicembre 1970, n. 1054, e successive modificazioni, salvo quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 1 della legge 5 agosto 1978, n. 505». L’art. 43 l. n. 121/81 ha introdotto l’indennità pensionabile che unitamente allo stipendio del livello retributivo individua il trattamento economico delle Forze di polizia. In attuazione del citato art. 43, l’art. 5 d.p.r. n. 69/84, a decorrere dal 01/01/84, ha soppresso l’indennità d’istituto di cui alla l. n. 1054/70 ed ha quantificato l’indennità pensionabile. Secondo l’art. 3 comma 3 l. n. 34/84, poi, «l'indennità mensile pensionabile è cumulabile con l'indennità di aeronavigazione e di volo ed annessi supplementi di cui alla legge 23 marzo 1983, n. 78, nei limiti e con le modalità previste dall'articolo 1 della legge 5 agosto 1978, n. 505» ”;

- che “ contrariamente a quanto prospettato da parte ricorrente la disposizione in esame non si applica solo ai dirigenti ma a tutto il personale non rinvenendosi nell’articolo 3 citato alcuna limitazione in tal senso e ciò a differenza di quanto previsto nell’art. 2 commi 1 e 2 della medesima legge. Nello stesso senso l’art. 11 comma 1 d.p.r. n. 395/95 stabilisce che, «fermo restando quanto previsto dall'art. 17 della legge 23 marzo 1983, n. 78, in materia di corresponsione e cumulabilità delle indennità di impiego operativo e delle relative indennità supplementari, nonché dall'art. 3, commi 18- bis e 18- quater, del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 1987, n. 472, nei confronti del personale di cui all'art. 1, comma 1, che presta servizio nelle condizioni di impiego previste dalle citate norme, le indennità di aeronavigazione, di volo, di pilotaggio e di imbarco e relative indennità supplementari sono rapportate alle misure vigenti per i militari delle Forze armate impiegati nelle medesime condizioni operative »”. – concludendo, quindi, che “ numerose disposizioni normative successive all’istituzione dell’indennità pensionabile hanno espressamente esteso anche ad essa le disposizioni di cui all’art. 1 comma 2 l. n. 505/78; si tratta, in particolare, degli artt. 3 comma 3 l. n. 34/84 (norma applicabile a tutto il personale di polizia e non solo ai dirigenti, come già detto) ed 11 e 44 d.p.r. n. 395/95. A fronte di tali espresse disposizioni normative deve, pertanto, escludersi l’abrogazione implicita o per incompatibilità dell’art. 1 comma 2 l. n. 505/78 così come risultano irrilevanti il prospettato «superamento del regime transitorio » (costituente, ad avviso dei ricorrenti, limite temporale di efficacia all’applicabilità della normativa di cui all’art. 1 l. n. 505/78) e la dedotta diversità di natura tra indennità per servizi d’istituto e indennità pensionabile (per altro, tale diversità è contestata da TAR Lazio – Roma n. 789/14, T.a.r. Lazio, Roma, sez. II ter, 11 marzo 2020, n. 3178) ”;

- con riferimento all’eccezione di illegittimità costituzionale che: “ Manifestamente infondata, poi, risulta la questione di legittimità sollevata dai ricorrenti i quali, in ragione della natura retributiva delle indennità pensionabile, da una parte, e di volo ed aeronavigazione, dall’altra (per queste ultime riconosciuta dalla l. n. 78/83 operante «come normativa sostanziale innovativa»: pag. 13 dell’atto introduttivo), deducono che a tali indennità si applicherebbe il principio d’irriducibilità della retribuzione, previsto dall’art. 2103 c.c., e che nella fattispecie sarebbe configurabile la violazione degli artt. 3, 36 e 97 Cost. sia in relazione al diverso trattamento riservato ai piloti ed aeronaviganti delle Forze armate sia per violazione dei principi di proporzionalità e congruità del corrispettivo rispetto alla prestazione lavorativa. Ed, infatti, la diversità tra il trattamento economico dei ricorrenti e quello degli appartenenti alle Forze Armate è prospettata nel gravame in forma generica e dubitativa e, comunque, qualora esistente, non presenterebbe profili di manifesta irrazionalità in ragione della differenza delle funzioni istituzionali espletate e dei relativi trattamenti giuridici ed economici. Né risulta violato l'art. 36 della Costituzione, giacché secondo la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, la tutela apprestata da tale norma, mentre garantisce al lavoratore una retribuzione che gli assicuri un’esistenza libera e dignitosa, non si estende ad ogni compenso corrispettivo di un qualsiasi tipo di prestazione accessoria, ovvero di particolari sacrifici previsti per talune categorie, riguardando la globalità della retribuzione e non i singoli emolumenti che la compongono (Corte Cost. n. 229/83; Corte Cost. n. 131/82; TAR Lazio – Roma n. 7648/05) ”;

Anche il Consiglio di Stato si è occupato di analoga questione, pur se con riferimento ad indennità di diversa natura ma con principi di carattere generale applicabili anche alla res controversa, concernente il diniego al riconoscimento del diritto alla corresponsione dell'indennità di volo ai Vigili del fuoco, di aerosoccorso e dei benefici previdenziali correlativi, con la sentenza n. 2483 del 18 aprile 2020, chiarendo che “ è ingiustificata la pretesa di ottenere, in nome del principio di eguaglianza (nel trattamento di prestazioni di lavoro corrispondenti) l’estensione di forme indennitarie previste dalle specifiche norme relative agli appartenenti alle altre Forze armate e di Polizia. Ciò, in considerazione della natura strettamente vincolata del trattamento retributivo del personale dipendente dalla pubblica amministrazione che, segnatamente per quello non contrattualizzato, ha il proprio fondamento in atti normativi non disapplicabili da parte del datore di lavoro pubblico né suscettivi di estensione al di fuori dei casi tassativamente stabiliti ed individuati. E, più sostanzialmente, in ragione del fatto che gli istituti che compongono il trattamento di un comparto sono disciplinati nella prospettiva della valutazione complessiva e coordinata degli aspetti organizzativi e funzionali di quel comparto, e si giustificano in quanto inseriti in tale quadro complessivo. Per cui, sotto il profilo formale, non è ammissibile un'interpretazione analogica dell'art. 6 della Legge n. 78/1983, mentre mancano i presupposti sostanziali per la stessa possibilità di applicazioni estensive al di fuori dei limiti stabiliti dall’art. 17 ”.

4. Tale orientamento - che consente di superare i motivi di ricorso articolati ai nn. 1 – capo 2 - e n. 2, sostanzialmente riproduttivi delle argomentazioni spese in precedenza nell’ambito di tali contenziosi - può dirsi ormai consolidato e il Tribunale non vede ragioni per discostarsene.

5. Il ricorrente articola però un’ulteriore doglianza, assumendo che dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 95/2017 sarebbe venuto meno il limite temporale cui è ancorato l’art. 1, co. 2, l. n. 550/1978 in quanto si sarebbe definitivamente compiuta la “ ristrutturazione delle retribuzioni del personale dei corpi di polizia ” (criterio del limite temporale).

Senonchè l’argomentazione muove da un presupposto fallace, vale a dire che il superamento del “limite temporale” comporterebbe anche il superamento del limite al cumulo.

Ritiene il collegio, invece, che la norma in esame contenga, in realtà, una disposizione di favore per le parti che ne usufruiscono. Se il principio generale è, infatti, quello per cui le indennità non sono cumulabili, la disposizione contestata, in realtà deroga parzialmente a tale principio, consentendo il cumulo, seppur limitandolo al 50%, dell’indennità meno favorevole. In questo senso è stato affermato che “ la norma di cui all’art. 1, comma 2, l. n. 505 del 1978 (e le successive di cui all’art. 17 l. n. 78 del 1983) non può ritenersi sospetta di incostituzionalità, atteso che la stessa si rivela addirittura attributiva di un favor nei confronti degli appartenenti ai reparti di volo in quanto consente la cumulabilità, sia pure non in misura piena, tra le molteplici indennità conseguibili, nell’esercizio di una discrezionalità legislativa che, comunque, è immune da profili di irragionevolezza né è violativa di altri precetti costituzionali .” (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, sent. 4 agosto 2015, n. 10653).

In altri termini, qualora si ritenesse non applicabile tale disposizione, l’effetto non sarebbe necessariamente quello auspicato di eliminare il limite al cumulo, bensì potrebbe anche essere quello di eliminarlo totalmente.

6. Per altro verso, con argomentazioni che si legano a quanto sopra osservato, non si condivide il dedotto superamento del c.d. “criterio temporale”.

6.1. In base al ragionamento proposto dalla parte ricorrente, si sostiene che uno dei presupposti applicativi della disposizione contestata sarebbe rappresentato dalla pretesa sussistenza di un limite temporale finale fissato nel “ momento della ristrutturazione delle retribuzioni del personale dei corpi di polizia ”. In altri termini, parte ricorrente sostiene che la disposizione recherebbe al suo interno un limite temporale di applicazione che, quindi, ne auto-limiterebbe temporalmente la sua portata operativa.

Tuttavia, mentre è chiaro il riferimento temporale da cui si fa decorrere l’applicazione della disposizione, invece, il c.d. termine finale non è ancorato ad un parametro certo, facendo generico riferimento al momento in cui avverrà la “riorganizzazione delle retribuzioni”.

Ad avviso della parte ricorrente, quindi, si dovrebbe far dipendere la permanenza o l’implicita abrogazione di una previsione – che, come si è detto, si ritiene essere di favore – da un generico provvedimento sopravvenuto che intervenga sulla complessiva materia delle retribuzioni delle forze di Polizia e non sulla specifica questione del cumulo tra indennità.

6.2. Ciò posto si è già detto nel par. sub. 3 che numerose norme sopravvenute richiamano l’art. 1, co. 2, l. n. 505/1978, non consentendo, quindi, di concludere per la sua implicita abrogazione. Il richiamo a tale disposizione, ripetuto nel tempo, è intervenuto da ultimo anche con l’art. 13 del D.P.R. n. 57/2022, recante la disciplina dell’indennità di impiego mensile per il personale del Nucleo Operativo Centrale di Sicurezza (NOCS), prevedendo, anche in questo caso, al comma 2, che tale indennità è cumulabile con l’indennità mensile pensionabile, secondo le modalità di cui all’art. 1, co. 2, l. n. 505/1978. Non può sostenersi, del resto, il ragionamento proposto dalla parte ricorrente che ritiene che tale ultimo richiamo risalente al 2022 sia esclusivamente alle “modalità di calcolo” e non al limite al cumulo che, in tesi, sarebbe ormai superato.

6.3. A prescindere da tali considerazioni, il collegio ritiene che sia più corretta un’interpretazione dell’espressione “ fino al momento della riorganizzazione delle retribuzioni ” nel senso della necessità di un intervento del legislatore, con un provvedimento di abrogazione esplicito o implicito, tramite l’introduzione di una nuova previsione recante una diversa disciplina del divieto o della limitazione (o non limitazione nel senso auspicato dal ricorrente) al cumulo delle indennità.

Nello stesso senso è già stato in precedenza osservato, in un contenzioso del tutto sovrapponibile a quello in esame, che “ L'esame del testo della norma consente di evincere come il disposto in questione, più che integrare una disciplina a carattere temporaneo, deve al contrario ritenersi diretto a sancire un onere a carico del Legislatore, affinché quest'ultimo proceda ad una rivisitazione della disciplina delle indennità sulla base di una diversa normativa. 7.2. È inoltre del tutto evidente che, in applicazione dei principi generali, l'abrogazione di una disposizione di legge può essere espressa (mediante una disposizione che sancisce la caducazione di una norma) o, ancora, implicita laddove una disposizione introduce una nuova disciplina del tutto incompatibile con la precedente. Nessuno di detti presupposti può essere individuato nel caso di specie, circostanza quest'ultima che fa ritenere pienamente vigenti le disposizioni sopra richiamate .” (cfr. Tar Lazio, sez. I, 22 gennaio 2014, n. 789).

Ciò tanto più laddove, come osservato, l’abrogazione implicita dell’art. 1, comma 2, l. n. 505 del 1978, potrebbe condurre a non auspicabile effetto di introdurre un divieto di cumulo integrale e non solo parziale, in assenza di una previsione di segno contrario.

7. In definitiva il ricorso è infondato e va respinto.

8. Le spese di lite, tenuto conto della materia oggetto del presente contenzioso, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OR RT, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Primo Referendario

TE LA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TE LA	OR RT

IL SEGRETARIO