Pubblicato il 05/06/2025

N. 04306/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02942/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 2942 del 2023, proposto da:
AS IS, rappresentato e difeso dall'Avvocato Enrico Angelone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, piazza Municipio, 84;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Napoli, p.zza Municipio, p.zzo San Giacomo;

nei confronti

RA TÒ, Rosa Izzo, non costituite in giudizio;

per l'annullamento:

a) del provvedimento del Direttore Centrale Area Risorse Umane Programmazione ed Amministrazione Giuridica RU P.G. n. 409175 del 16.05.2023, (rectius: nota PG/409995 del 16/05/2023), successivamente notificato, con il quale sono state parzialmente riscontrate le istanze di accesso agli atti del 3.04, 7.04 e del 3.05.2023, relative alla procedura comparativa per il passaggio di carriera (progressione verticale) per la copertura di complessivi n. 250 posti di diversi profili di cui n. 100 di Categoria C, posizione economica iniziale C1 e n. 150 di categoria D, posizione economica D1, riservata al personale di ruolo del Comune di Napoli, nella sola parte in cui ha limitato il diritto di accesso del ricorrente ai soli atti inerenti la sua valutazione;

b) per l’accertamento del diritto del dott. AS IS all’ottenimento degli atti richiesti con le istanze di accesso agli atti del 2.04, del 7.04 e del 3.05.2023;

c) per la conseguente condanna del Comune di Napoli, in persona del Sindaco p.t., al rilascio di copia conforme all’originale della documentazione oggetto delle richieste di accesso agli atti indicate sub a), con previsione della nomina di un Commissario ad Acta per il caso dell’ulteriore inottemperanza;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025, il dott. Paolo Severini;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

Si premette che, relativamente al presente ricorso, la Sezione pronunziava, in data 26.02.2025, ordinanza collegiale n. 1570/2025, che di seguito si trascrive:

“Il ricorrente, dipendente del Comune di Napoli a far data dal 4.09.2000 (matricola 14509), in possesso di Laurea Magistrale in Scienze della Pubblica Amministrazione (LM-63), conseguita presso l’Università degli Studi di Napoli Federico II; premesso che, con istanza del 22.12.2022, aveva chiesto di partecipare alla selezione di tipo comparativo per la progressione tra le categorie del sistema di classificazione di cui al vigente CCNL – Comparto Funzioni Locali (progressione verticale), in applicazione dell’art. 3 D.L. 80 del 9.06.2021, convertito con modificazioni in legge 113 del 6.08.2021, sostitutivo dell’art. 52, c. 1 bis, D. Lgs. n. 165 del 30.03.2001, per la progressione da Categoria C a categoria D di n. 150 unità di personale, in esecuzione della delibera della G.C. n. 200 del 31.05.2022, avente ad oggetto “Piano Triennale dei Fabbisogni del Personale 2022/2024 e ss.mm.ii; che aveva chiesto, in particolare, di candidarsi per il profilo: “Istruttore Direttivo Amministrativo”; che, espletate le operazioni di valutazione delle domande e dei titoli prodotti dai candidati, l’Amministrazione, in data 30.03.2022, aveva proceduto alla pubblicazione della graduatoria definitiva; che, pur essendo collocato nella graduatoria degli idonei, non s’era classificato in posizione utile alla nomina; che, con una pluralità di istanze di accesso agli atti, presentate in data 2.04, 7.04 e 3.05.2023, con la dichiarata finalità, dimostrativa dell’interesse all’accesso, di proporre successivo ricorso giurisdizionale avverso quei candidati, meglio collocati in graduatoria, i cui titoli erano stati erroneamente valutati, aveva chiesto all’Amministrazione Comunale di Napoli, ex art. 22 e ss. L. 7.08.90 n. 241, di prendere visione e di estrarre copia degli atti e dei titoli prodotti dagli altri candidati, richiesta riscontrata con nota del 16.05.2023, a firma del Dirigente del servizio Personale dell’Ente, nella quale il Direttore del Servizio aveva affermato che il ricorrente, perché collocato in graduatoria in posizione non utile al fine della progressione verticale, non sarebbe stato fornito di alcun interesse tutelato a prendere visione degli atti e dei titoli forniti dagli altri candidati e che, viceversa, il suo diritto di accesso agli atti sarebbe stato limitato ai soli provvedimenti, concernenti la sua personale valutazione; tanto premesso, avverso tale provvedimento articolava le seguenti censure:

I) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 22 E SS. L. 7.08.90 N. 241. ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE DI NORME TECNICHE. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE: secondo il ricorrente, “del tutto erroneamente il Dirigente del Servizio Personale dell’Amministrazione Comunale di Napoli ha affermato che non aveva titolo ad effettuare l’accesso e ricevere copia dei titoli presentati dagli altri candidati”; a contrario, “il candidato che partecipa ad una procedura selettiva ha diritto ad ottenere copia delle domande, e dei documenti prodotti dagli altri candidati, dei verbali e delle schede di valutazione, essendo esclusa ogni esigenza di riservatezza a tutela di terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla procedura, hanno acconsentito a misurarsi in un procedimento di carattere comparativo” (TAR Liguria, I 19.01.2022 n. 54 – TAR Lazio, RM, 08.07.2008/ n. 645 – Campania, Napoli, V, 10.03.2005 n. 1688); inoltre, “il candidato idoneo che abbia dubbi sulla legittimità della propria collocazione nella graduatoria, può presentare istanza di accesso agli atti non solo al fine di verificare la correttezza della valutazione operata nei suoi confronti, ma anche quella dei giudizi espressi a vantaggio di altri candidati, giacché “in tema di accesso agli atti, per la natura intrinseca della domanda” deve riconoscersi «la possibilità di chiedere (ed ottenere) copia dei singoli atti che compongono il procedimento” (Cons. Stato, VI, 15.05.2017 n. 2269); s’era ulteriormente specificato che «in materia di pubblici concorsi” (ai quali può essere equiparata la procedura per cui è causa) «le domande ed i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere garantito l’accesso agli atti” (TAR Lazio, Roma I bis, 07.06.2023 n. 6718 – Campania VI, 10.05.2018 n. 54519); giacché egli intendeva contestare in via giudiziale la legittimità del punteggio assegnato ad altri concorrenti non aventi titolo, con l’evidente finalità di migliorare la propria posizione in graduatoria e di essere incluso nell’elenco degli aventi diritto alla progressione verticale, aveva, pertanto, diritto a vedersi rilasciata copia delle domande, prodotte dagli altri concorrenti dichiarati vincitori; per completezza di esposizione doveva osservarsi, infine, che secondo il costante ed univoco orientamento dei GG.AA. (TAR Campania, Napoli VI, 09.05.2017 n. 1380 – Friuli Venezia Giulia I, 29.03.2018 n. 89 – TAR Calabria RC, 20.04.2018 n. 201) l’accoglimento della richiesta di accesso agli atti prescinde totalmente dell’astratta valutazione della fondatezza della successiva pretesa che l’interessato intende far valere in un futuro giudizio.

Il Comune di Napoli si costituiva in giudizio, con memoria di stile, successivamente depositando documentazione pertinente al ricorso; il ricorrente produceva memoria difensiva riepilogativa.

All’udienza in camera di consiglio del 19 febbraio 2025, il ricorso passava in decisione.

Osserva il Collegio che, ai fini della decisione, occorre che il Comune di Napoli depositi in giudizio, nel termine perentorio di giorni trenta, decorrente dalla comunicazione o se anteriore dalla notificazione a cura di parte della presente ordinanza, una documentata relazione di chiarimenti, relativamente al ricorso in oggetto ed alla selezione di tipo comparativo per la progressione tra le categorie del sistema di classificazione di cui al vigente CCNL – Comparto Funzioni Locali (progressione verticale), cui ha partecipato il ricorrente, ivi comprese le fasi del relativo svolgimento ed i relativi esiti, ed alla quale relazione di chiarimenti avrà senz’altro cura di allegare copia della graduatoria definitiva (dei vincitori e degli idonei), relativa, e tanto onde verificare l’eventuale necessità d’integrare il contraddittorio, allo stato instaurato solo nei confronti di due controinteressate, nei confronti di coloro i quali (vincitori ed idonei) precedono lo stesso ricorrente nella graduatoria definitiva predetta, nonché circa le relative modalità (se individuale, o per pubblici proclami, rectius mediante pubblicazione sul sito Internet dell’Amministrazione Comunale); eventuale necessità d’integrazione del contraddittorio, circa la quale si richiede altresì, ex art. 73 comma 3 c.p.a., alle parti, di presentare memorie, nello stesso termine di cui sopra.

Si rinvia, in prosieguo, alla camera di consiglio specificata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta) dispone gli incombenti istruttori nei sensi e termini di cui in motivazione ed invita le parti a dedurre, ex art. 73 comma 3 c.p.a., circa la questione di rito, indicata in parte motiva, e rinvia in prosieguo alla camera di consiglio del 28 maggio 2025”.

In data 12.03.2025 il Comune di Napoli depositava nota del 3.03.2025 a firma del Responsabile Area Risorse Umane dell’Ente, in cui ripercorreva l’iter di svolgimento del concorso in oggetto e depositava la relativa documentazione, ivi comprese – in forma anonima – le graduatorie definitive pubblicate in data 31.03.2023 e rettificate in data 18.05.2023.

Parte ricorrente depositava in data 28.04.2025 memoria in cui – in sintesi – nel riportarsi al ricorso introduttivo affermava che “costituisce “jus receptum” il principio, secondo cui in materia di procedure concorsuali la domanda ed i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli elaborati costituiscono documenti accessibili dal candidato partecipante, ex art. 22 L. 7/8/90 n. 241”; che “a fronte di una richiesta di accesso deve essere considerata, conseguentemente, recessiva ogni esigenza di tutela della riservatezza, posto che i concorrenti, prendendo parte alla procedura selettiva pubblica, hanno accettato di misurarsi in una competizione in cui deve procedersi alla valutazione comparativa di ciascun candidato” e che, pertanto, “gli atti (elaborati, domande etc.) innanzi indicati, una volta acquisiti alla procedura, escono dalla sfera di disponibilità degli interessati, che non assumono neppure la veste di controinteressati nell'eventuale giudizio diretto a contestare ex art. 116 c.p.a. il rifiuto dell'ostensione”.

Quanto alla questione sollevata d’ufficio, ex art. 73 comma 3 c.p.a., dal Tribunale, osservava, inoltre, che, “in tema di accesso alla documentazione di un pubblico concorso, i candidati autori degli elaborati di cui sia stata richiesta l’ostensione “non assumono la veste di controinteressati in senso tecnico nel giudizio ex art. 116 CPA, volto all’accesso agli atti della procedura concorsuale”, “giacché tutti questi atti e documenti, una volta acquisiti alla procedura concorsuale, escono dalla sfera personale dei concorrenti che hanno accettato, presentando domanda di partecipazione, di misurarsi in una procedura necessariamente comparativa, diretta a valutare i valori di ciascuno”; che non sussisteva, conseguentemente, alcuna necessità di integrazione del contradditorio; e che, in via subordinata, e, nell’ipotesi in cui la Sezione ritenesse viceversa che a tanto dovesse procedersi, chiedeva, in considerazione dell’alto numero dei candidati, di cui non erano noti identità e luogo di residenza, di essere autorizzata alla notifica per pubblici proclami, a mezzo di inserzione di avviso sul sito istituzionale del Comune di Napoli.

All’udienza in camera di consiglio del 28 maggio 2025, il ricorso era trattenuto in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente rileva il Collegio, sciogliendo la riserva circa la questione sollevata d’ufficio, ex art. 73 comma 3 c.p.a., nell’ordinanza riportata in narrativa, che nella presente controversia, conformemente a quanto argomentato da parte ricorrente nei propri scritti difensivi, non si ravvisa la necessità d’integrare il contraddittorio nei confronti dei controinteressati, e tanto conformemente a consolidata giurisprudenza, per la quale cfr. T.A.R. Puglia – Bari, Sez. I, 15/04/2022, n. 500: “In materia di pubblici concorsi, le domande ed i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati costituiscono documenti rispetto ai quali, salvo casi eccezionali (quali le informazioni a carattere psico-attitudinale, ex art. 25 della legge n. 241/1990), deve essere esclusa l'esigenza di riservatezza a tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l'essenza. Tali atti, quindi, una volta acquisiti alla procedura, escono dalla sfera personale dei partecipanti che, pertanto, a stretto rigore, neppure assumono la veste di controinteressati in senso tecnico nel giudizio volto all'accesso agli atti della procedura concorsuale da parte di altro soggetto partecipante alla medesima, fatta eccezione per effettive esigenze di tutela del titolare della sfera riservata vulnerabile, da valutarsi in concreto; di talché l'omessa integrale intimazione in giudizio dei concorrenti cui si riferiscono gli atti fatti oggetto della richiesta ostensiva non arreca loro alcun significativo pregiudizio non potendo gli stessi, in ragione di quanto detto, opporsi all'ostensione dei documenti richiesti”; T.A.R. Abruzzo – Pescara, Sez. I, 24/08/2020, n. 245: “Nell'ambito di tutti i procedimenti di evidenza pubblica e comunque, per identità di ratio, di carattere concorsuale, non sussiste alcuna esigenza di tutelare la riservatezza dei singoli candidati, in quanto tali procedure risultano caratterizzate da una competizione e da un giudizio di relazione fra tutti i concorrenti, i quali, partecipando alla selezione, deve ritenersi che abbiano implicitamente già acconsentito all'accesso delle loro domande e dei relativi documenti allegati, per cui tali domande e documenti, una volta acquisiti nell'ambito del procedimento amministrativo, escono dalla sfera giuridica personale dei concorrenti, i quali perciò non assumono più la veste di controinteressati al diritto di accesso”.

Venendo al merito, l’accoglimento del ricorso s’impone, in considerazione di quanto già emerge dalle massime sopra citate, viepiù confermato da altre massime, tutte esprimenti lo stesso principio, tra le quali si riportano quella del T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. IV, 16/10/2024, n. 2872: “In materia di pubblici concorsi, sussiste il diritto di accedere a tutti gli atti della procedura concorsuale e non vi sono limiti ai documenti ostensibili, essendo noto che le domande e i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati di un concorso pubblico costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere esclusa in radice l'esigenza di riservatezza e tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l'essenza della valutazione”; quella del T.A.R. Abruzzo – L’Aquila, Sez. I, 23/05/2024, n.264: “Il candidato di una procedura concorsuale o paraconcorsuale è titolare del diritto di accesso ai relativi atti, quale portatore di un interesse sicuramente differenziato e qualificato, in vista della tutela di una posizione giuridicamente rilevante. La possibilità di accesso, in particolare, è riconosciuta rispetto agli elaborati delle prove, ai titoli esibiti dagli altri candidati, alle schede di valutazione ed ai verbali della commissione, al fine di poter verificare, anche in sede giurisdizionale, la loro regolarità. Rispetto a tali documenti deve essere esclusa in radice l'esigenza di riservatezza e di tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno acconsentito a misurarsi in una competizione la cui essenza risiede nella comparazione dei valori di ciascuno; tutti gli atti, quindi, una volta acquisiti alla procedura escono dalla sfera personale dei partecipanti”; quella del T.A.R. Lazio – Roma, Sez. V, 2/01/2023, n. 30: “Sussiste il diritto di accedere a tutti gli atti della procedura concorsuale e non vi sono limiti ai documenti ostensibili, essendo noto che le domande e i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati di un concorso pubblico costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere esclusa in radice l'esigenza di riservatezza e tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l'essenza della valutazione”; e quella della Sezione, che segue: “È ammissibile l'accesso ai documenti attinenti ad una procedura concorsuale ove miri a verificare come sono stati valutati i titoli dei candidati che precedono l'istante in graduatoria, essendo rinvenibile un interesse concreto ed attuale” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. IV, 11/03/2024, n. 1601).

Ne deriva l’illegittimità del parziale rifiuto, opposto al ricorrente dal Comune di Napoli, relativamente alle istanze d’accesso agli atti riportate in epigrafe, per come espresso nella gravata nota del dirigente dell’Area Risorse Umane, prot. 409995 del 16/05/2023 (“Incombe sull’Amministrazione l’onere di verificare la sussistenza di un interesse attuale e concreto all’accesso corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata che legittima l’accesso ex l. 241/90. Nello specifico LL non risulta titolare di detto interesse, in quanto non collocato in posizione utile all’eventuale progressione (sulla scorta di quanto da Lei dichiarato a mezzo autocertificazione nel modulo di partecipazione) e, conseguentemente l’accesso agli atti sarà limitato a quelli inerenti la propria valutazione ”), da ultimo ribadito nella relazione del Responsabile dell’Area Risorse Umane, riferita in narrativa (“In ordine alle richieste di accesso agli atti mediante visione, con nota PG/409995 del 16/05/2023, si rappresentava al ricorrente che incombe sull’Amministrazione l’onere di verificare la sussistenza di un interesse attuale e concreto all’accesso corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata che legittima l’accesso ex l. 241/90. Non essendosi, il ricorrente, collocato in posizione utile all’eventuale progressione, è stato limitato l’accesso agli atti mediante visione della sola documentazione inerente la propria valutazione ”).

Deve, in particolare, escludersi che il ricorrente, per il solo fatto di non essersi collocato “in posizione utile all’eventuale progressione”, debba, per ciò solo, vedere limitato il proprio diritto d’accesso – come pretenderebbe il Comune di Napoli – agli atti dell’emarginata procedura concorsuale, alla “sola documentazione inerente la propria valutazione” (nel che si sostanzia il gravato diniego parziale d’accesso); milita, in senso contrario, la latitudine ampia del diritto all’accesso agli atti della selezione pubblica de qua, come disegnato, chiaramente, dalle massime sopra citate; e, del resto, è stato anche esplicitamente affermato, in sede pretoria, che: “Il concorrente escluso da un concorso, o non vincitore , ha diritto di accedere a tutti gli atti della procedura concorsuale, e ciò indipendentemente dal carattere strumentale di tale conoscenza rispetto alla proposizione di un'azione giudiziale” (T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II, 24/10/2012, n. 8772); e tanto, anche a prescindere da quanto, pure, condivisibilmente affermato da parte ricorrente, nell’ultima memoria difensiva: “Non costituisce certamente circostanza ostativa all’accesso la collocazione del richiedente l’ostensione in una posizione non utile all’ottenimento della vittoria del concorso: è del tutto evidente, infatti, che in una procedura di carattere comparativo il concorrente ha il pieno diritto di riscontrare non solo se l’Organo Valutativo Tecnico ha esattamente valutato i titoli prodotti, attribuendo il punteggio per gli stessi previsto, ma altresì, di verificare se siano stati correttamente considerati i titoli prodotti dagli altri candidati”; “l’avvenuto accertamento della non corretta valutazione dei titoli di terzi potrà determinare, infatti, la riduzione del punteggio loro assegnato, e, conseguentemente la modificazione della graduatoria di merito”.

Ne consegue, in base alle predette argomentazioni, che va affermato il diritto di parte ricorrente di accedere agli atti, oggetto delle proprie richieste d’accesso in epigrafe, e non soltanto a quelli inerenti la propria valutazione, atti da identificarsi, concretamente, secondo le specificazioni, in dette istanze contenute, e che va impartito, di conseguenza, il relativo ordine al Comune di Napoli, da adempiersi nel termine perentorio – ritenuto congruo, in rapporto alla mole degli atti da ostendersi – di giorni quarantacinque, decorrente dalla comunicazione in via amministrativa, o dalla notificazione, a cura di parte, della presente sentenza.

Il Tribunale si riserva, a fronte dell’eventuale inottemperanza da parte del Comune di Napoli all’ordine predetto, di nominare successivamente, su istanza di parte debitamente notificata, un commissario ad acta che a tanto provveda, con aggravio di spese per l’Ente.

Le spese di lite – per la regola della soccombenza – vanno poste a carico del Comune di Napoli, e sono liquidate, come in dispositivo; mentre le stesse vanno compensate, per giusti motivi, riguardo alle controinteressate intimate, e non costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, l’accoglie e per l’effetto annulla – nella parte in cui esso sostanzia un diniego parziale d’accesso agli atti, richiesti da parte ricorrente con le istanze precisate in epigrafe – il provvedimento del Direttore Centrale Area Risorse Umane Programmazione ed Amministrazione Giuridica PG/409995 del 16/05/2023, ed ordina di conseguenza, al Comune di Napoli, di consentire a parte ricorrente l’accesso agli atti, in dette istanze specificati, nel termine perentorio, indicato in parte motiva.

Condanna il Comune di Napoli al pagamento, in favore del ricorrente, di spese e compensi di lite, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge e restituzione del contributo unificato, ove versato.

Spese compensate, riguardo alle controinteressate intimate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente, Estensore

Rita Luce, Consigliere

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Paolo Severini

IL SEGRETARIO