Pubblicato il 09/04/2026

N. 06359/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15289/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15289 del 2023, proposto da GN OR s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio del primo in OM, piazza Ss. Apostoli, 66;

contro

OM LE, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Manuela Scerpa e Giulia Margherita Castiglioni, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
Agenzia del demanio, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t. , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in OM, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, non costituita;

per l’annullamento

- del provvedimento del 18.7.2023, con cui OM LE ha domandato alla società odierna ricorrente il pagamento del canone demaniale per l'atto formale n. 11 del 24.10.2006 all'anno 2023 nella misura di euro 45.042,28 (doc. 1 – ordine di introito CO104502 del 18 luglio 2023);

e per quanto possa occorrere

- del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 30.12.2022, pubblicato sulla G.U. del 7.2.2023 (doc. n. 2), con il quale il Direttore generale per la vigilanza sulle autorità di sistema portuale, per il trasporto marittimo e per vie d'acqua, ha decretato che “le misure unitarie dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime sono aggiornate, per l'anno 2023, applicando l'adeguamento del + 25,15% alle misure unitarie dei canoni determinati per il 2022”;

- della deliberazione n. 33/2022 del 25.10.2022 rubricata “Modifica della Deliberazione n. 9 del 6 ottobre 2020” in materia di attribuzione al territorio di Ostia di un coefficiente maggiorato ad alta valenza turistica.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di OM LE, dell’Agenzia del demanio e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il dott. PI AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 17.10.2023 (dep. il 16.11) la GN OR ha impugnato l’ordine di introito del 18.7.2023 (con gli atti presupposti indicati in epigrafe), con cui OM LE ha preteso il pagamento del canone in relazione alla concessione demaniale marittima di cui all’atto formale n. 11 del 24.10.2006 per l’annualità 2023 nella misura di euro 45.042,28.

1.1. In punto di fatto la parte, premessa una cronistoria degli eventi e delle vicende amministrative che hanno interessato il territorio costiero di Ostia, ha evidenziato che l’atto gravato comporterebbe un sostanziale incremento del canone dovuto a causa di un triplice ordine di fattori: “1. la deliberazione n. 33/2022 del 25 ottobre 2022 rubricata ‘Modifica della Deliberazione n. 9 del 6 ottobre 2020’ in materia di attribuzione al territorio di Ostia di un coefficiente maggiorato ad alta Valenza Turistica. 2. del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 30.12.2022, pubblicato sulla G.U. del 07.02.2023 (doc. n. 2), con il quale il Direttore Generale per la vigilanza sulle Autorità di sistema portuale, per il trasporto marittimo e per vie d’acqua, ha decretato che ‘le misure unitarie dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime sono aggiornate, per l’anno 2023, applicando l’adeguamento del + 25,15% alle misure unitarie dei canoni determinati per il 2022’; 3. applicazione di sanzioni/indennizzi per un asserito uso difforme della concessione”.

1.2. La società ha quindi articolato i seguenti motivi di ricorso:

- in relazione all’alta valenza turistica:

(i) “Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria ex art. 3 della legge n. 241/1990 – Contraddittorietà e perplessità – Contrasto tra la parte motivazionale e quella dispositiva del provvedimento per illegittimità dell’attribuzione di punteggi del tutto contrastanti con la stessa realtà fattuale acquisita nel corso del procedimento. Incompetenza della Giunta Municipale”: la riclassificazione del litorale del Municipio X come territorio ad alta valenza turistica sarebbe basata su dati erronei relativamente ai punteggi assegnati ai parametri B1 – arrivi turistici, B2 – presenze turistiche, B3 – offerta di posti letto, C1 – qualità delle acque ai fini della balneabilità; ciò sarebbe comprovato dalle dichiarazioni rese dall’assessore alle attività produttive e al turismo, il quale, nel giustificare il proprio voto contrario all’adozione della delibera, avrebbe smentito la correttezza dei dati posti a fondamento della classificazione; l’amministrazione, peraltro, non avrebbe tenuto conto dell’azione erosiva della costa e degli interventi condotti, a volte con esiti nefasti, per tentare di circoscrivere tale grave fenomeno; l’attività compiuta dal Municipio X sarebbe approssimativa e “tale da inficiare anche la competenza del Giunta del Municipio X in favore della Giunta Capitolina”;

(ii) “Violazione di legge nonché falsa ed erronea applicazione degli artt. 7 ed 8 della L. 241/90. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, oltre che per difetto di istruttoria e di motivazione”: OM LE avrebbe dovuto comunicare l’avvio del procedimento per consentire agli interessati di presentare il proprio contributo;

(iii) “Illegittimità dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere nelle forme dello sviamento e conseguente questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione e dei principi di rango costituzionale di cui sono espressione gli artt. 10 e 11 delle disposizioni della legge in generale”: l’art. 1, co. 251, della legge finanziaria per l’anno 2006, nel sopprimere la possibilità di classificare il territorio costiero in termini di minore valenza turistica ( cfr., art. 3, co. 3, l n. 494 del 1993; d.m. 5.8.1998 n. 342) e non richiedendo che ai fini della determinazione del canone rilevi se il concessionario sia titolare o meno di un’impresa turistica, avrebbe comportato un significativo aumento dei canoni per mere ragioni di cassa, disancorando la misura del canone dal valore di mercato dell’impresa turistica; si sarebbe dunque verificata “un’alterazione funzionale del negozio concessorio poiché il canone non appare più un corrispettivo dovuto per il godimento dell’area in concessione bensì un vero e proprio tributo parametrato sul reddito presunto dell’impresa induttivamente ricavata per la sola collocazione territoriale dell’impresa medesima e peraltro in assenza di qualsiasi rilievo circa l’esistenza di un’impresa”; spetterebbe al giudice disapplicare il predetto intervento normativo, in quanto legge-provvedimento, o comunque alla Corte costituzionale dichiararne l’illegittimità, anche perché la norma avrebbe portata retroattiva “in contrasto con le previsioni degli artt. 10 e 11 delle preleggi”;

(iv) “Illegittimità degli atti impugnati per violazione di legge in relazione all’art. 3 della l.n. 241/1990 sotto altro profilo - Violazione dell’art. 46bis, terzo comma, della legge regionale 6 agosto 2007 n. 13 e s.m.i.- Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Eccesso di potere nelle forme della contraddittorietà e per errata acquisizione degli elementi di fatto”: la delibera di riattribuzione dell’alta valenza turistica, già impugnata dalla ricorrente con autonomo ricorso (n.r.g. 756/2023), sarebbe viziata per difetto di motivazione e contrasterebbe con quanto già statuito dal Consiglio di Stato in relazione alla precedente delibera del 2015 (sent. n. 129 del 4.1.2023, cui sono seguite la sent. n. 2137 dell’1.3.2023 e la sent. del Tar Lazio n. 5556/2023);

- sull’aumento dei canoni disposto con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 30.12.2022:

(v) “Violazione dell’art. 4 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400”: il decreto sarebbe illegittimo, in quanto l’aumento sarebbe stato calcolato sulla base di un’arbitraria sostituzione da parte dell’Istat dell’indice dei prezzi all’ingrosso con quello dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali

- sulla sanzione/indennizzo per utilizzo difforme :

(vi) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, d.l. 440 del 1993. Difetto a assoluto di motivazione e di istruttoria ex art. 3 della legge n. 241/1990 – Contraddittorietà e perplessità”: OM LE non avrebbe accertato né un’occupazione in assenza di titolo né un utilizzo del bene in modo difforme rispetto al titolo; invero la società avrebbe in uso legittimo l’area occupata sia dal punto di vista concessorio sia sotto il profilo edilizio e sarebbe sempre stata autorizzata a svolgere le attività ivi consentite; peraltro un’eventuale incongruenza con le planimetrie asseverate, che comunque l’amministrazione avrebbe dovuto dimostrare, non determinerebbe un uso difforme rispetto alla finalità prevista nella concessione e, dunque, non potrebbe comportare l’applicazione di alcun indennizzo.

2. OM LE, l’Agenzia del demanio e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si sono costituiti in resistenza con atti di stile.

3. In vista della trattazione del ricorso le parti hanno depositato documenti e memorie.

3.1. OM LE, dando atto dell’annullamento da parte del Tar sia della delibera sull’alta valenza turistica sia del decreto ministeriale di aggiornamento dei canoni, ha rappresentato che l’utilizzo difforme sarebbe stato ammesso dalla ricorrente a seguito di sopralluogo di tavolo tecnico congiunto.

3.2. La difesa erariale ha eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero e dell’Agenzia con riferimento alle censure dedotte da controparte in ordine al provvedimento comunale e ciò con particolare riferimento al profilo della competenza a emettere il provvedimento nonché agli aspetti relativi alla effettiva valenza turistica dell’area e al preteso difetto di contraddittorio e di istruttoria. Ha altresì eccepito l’improcedibilità del ricorso relativamente al decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30.12.2022, in quanto atto a contenuto generale già oggetto di annullamento.

3.3. La ricorrente ha anzitutto evidenziato il sopraggiungere della sentenza di questo Tribunale n. 1255/2024, “che ha dichiarato l’invalidità della determina riguardo il coefficiente valenza turistica, utilizzato da OM LE per il computo delle pretese relative”, poi confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 611/2025. Ha nondimeno precisato che OM LE avrebbe continuato a insistere nella propria pretesa, anziché provvedere in autotutela; di qui la permanenza dell’interesse alla presente impugnativa. Ha poi richiamato la sentenza del Consiglio di Stato n. 8805 dell’11.11.2025 relativamente all’impugnato decreto ministeriale n. 321 del 30.12.2022. Infine, ha insistito nelle censure relative alla dedotta assenza dei presupposti circa l’applicazione dell’indennizzo per uso difforme, richiamando ulteriori precedenti (Tar Lazio n. 11568 del 6.6.2024, confermata da Cons. Stato n. 1324 del 19.2.2026).

4. All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.

6. Quanto al tema dell’alta valenza turistica, è sufficiente osservare che la relativa delibera di Giunta municipale n. 33 del 24.10.22 è stata annullata da questa Sezione con la sentenza n. 1253/2024 (confermata in sede di appello; vd. Cons. Stato, sez. VII, 27.1.2025, n. 611). Il già intervenuto annullamento giudiziale della predetta delibera dispiega effetti anche nel presente giudizio, stante la natura generale, inscindibile, sostanzialmente e strutturalmente unitaria dell’atto annullato, su cui è basato l’ordine di pagamento impugnato. Pertanto, il provvedimento gravato deve ritenersi affetto da illegittimità derivata, laddove determina il canone annuo per il 2023 tenuto conto della ritenuta appartenenza alla categoria A del litorale di Ostia in applicazione della delibera n. 33/2022, già oggetto di annullamento giudiziale .

7. Analoghe considerazioni valgono con riguardo all’adeguamento dei canoni disposto dal decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30.12.2022, pubblicato sulla G.U. del 7.2.2023. La Sezione, con la sentenza n. 13 del 2.1.2025, ha già disposto l’annullamento del predetto decreto con effetti erga omnes (cfr., sempre di questa sezione, le sentt. n. 8391 del 30.4.2025 e n. 8255 del 28.4.2025, alle cui argomentazioni si rinvia ex art. 88, co. 2, lett. d , cod. proc. amm.), in accoglimento di doglianze analoghe a quella sopra riferita.

8. Venendo, infine, alle censure relative alla richiesta di indennizzo per l’asserito utilizzo difforme del bene in concessione, occorre rilevare che nella nota gravata l’amministrazione ha applicato il coefficiente di cui all’art. 8 d.l. n. 440/1993 a opere di facile e difficile rimozione in ragione di “differenze tra perizia tecnica asseverata e sopralluogo tavolo tecnico congiunto” (vd. pag. 2). Sul punto, nei suoi scritti difensivi, OM LE si è limitata a riferire di avere del tutto legittimamente applicato il coefficiente in oggetto, a seguito di sopralluogo di tavolo tecnico congiunto, per utilizzo difforme dell’area per “mere occupazioni di beni demaniali marittimi e relative pertinenze” di cui al d.l. 400/1993.

8.1. Tuttavia, in assenza del verbale di sopralluogo citato e a fronte delle puntuali censure mosse dalla difesa ricorrente (avvalorate, in punto di argomentazione, anche dalla recente pronuncia del Cons. Stato, sez. VII, 19.2.2026, 1324), non risultano comprovati i presupposti dell’utilizzo difforme del bene rispetto alla concessione. In altri termini, sulla base della documentazione versata in atti, non è dato riscontrare, così come eccepito dalla società ricorrente, quali specifici rilievi abbiano condotto OM LE ad avanzare la richiesta di indennizzo in questione.

8.2. Le considerazioni che precedono spiegano, dunque, la fondatezza anche dell’ultimo motivo di ricorso, con conseguente annullamento della nota gravata, anche nella parte in cui viene richiesto l’indennizzo per “uso difforme”.

9. In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’ordine di introito gravato deve essere annullato nei sensi di cui in motivazione, salvo il riesercizio del potere da parte dell’amministrazione.

10. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza nei rapporti tra OM LE e la società ricorrente; vanno, invece, compensate nei confronti delle altre parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordine di introito gravato.

Condanna OM LE alla refusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, che liquida in euro 2.500,00, oltre iva e cpa come per legge; compensa le spese nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OM nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA AR GI, Presidente FF

NAlisa Tricarico, Referendario

PI AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PI AR	NA AR GI

IL SEGRETARIO