N. 00710/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 19/02/2026
N. 01324 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00710/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 710 del 2025, proposto da
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti
AN PA e TA LD e con domicilio eletto presso l'Avvocatura
Capitolina, in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
contro
La Bonaccia S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare e con domicilio eletto presso lo studio degli stessi, in Roma, piazza SS. Apostoli, n. 66;
Agenzia del Demanio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata presso gli Uffici della stessa, in
Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Regione Lazio, non costituita in giudizio; N. 00710/2025 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta
Ter, n. 11568/2024 del 6 giugno 2024, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 1732/2021.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Agenzia del Demanio e della società La
Bonaccia S.r.l.;
Viste la memoria, l'ulteriore documentazione e la replica di Roma Capitale;
Viste altresì la memoria e la documentazione della società appellata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. RO De
DI e uditi per le parti l'avv. Andrea Camarda in sostituzione degli avvocati
AN PA e TA LD, e l'avv. Vincenzo Cellamare;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe Roma Capitale ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V ter, n. 11568/2024 del 6 giugno 2024, chiedendone la riforma.
1.1. La sentenza appellata ha accolto il ricorso della società La Bonaccia S.r.l. (d'ora in poi “Bonaccia” o “Società”) avverso l'avviso di pagamento dell'11 dicembre 2020, con cui Roma Capitale le ha chiesto per l'anno 2020 il pagamento della somma totale di € 42.219,96 (oltre all'imposta regionale del 15% su tale somma) a titolo in parte di canone demaniale e in parte di indennizzo per l'occupazione e l'uso di aree demaniali in difformità dal titolo concessorio, in relazione alla concessione demaniale marittima di cui la predetta Società è titolare per il mantenimento dello stabilimento balneare N. 00710/2025 REG.RIC.
“La Bonaccia” in Ostia Lido, lungomare A. Vespucci, n. 146, nonché avverso gli atti presupposti e connessi.
1.2. In particolare, con l'avviso impugnato Roma Capitale ha chiesto alla Società il pagamento di un canone demaniale di € 20.442,12 ritenendo che una parte delle aree, con superficie di mq. 225,76, costituisse pertinenza demaniale (acquisita alla P.A.) e quindi calcolando il canone dovuto in relazione ad essa tramite applicazione dei valori
OMI. Di siffatta superficie, mq. 200,00 sono stati indicati come aventi destinazione
“commerciale” e mq. 25.76 come aventi destinazione “commerciale con riduzione del
20%”. L'indennizzo, invece, è stato calcolato in funzione delle difformità rispetto alla concessione originaria emerse per effetto dell'ispezione demaniale di cui al verbale del 26 aprile 2016.
2. Con la sentenza appellata il T.A.R., in accoglimento del ricorso, ha ritenuto fondato, anzitutto, il primo motivo ivi dedotto, in cui era stata contestata la natura di pertinenza demaniale della riferita area di mq. 225,76 (200,00 + 25,76): ciò, in virtù del mancato verificarsi, nel caso di specie, di alcuna devoluzione automatica e gratuita in favore della P.A. delle opere realizzate dal concessionario, ai sensi dell'art. 49 cod. nav., alla data di scadenza della concessione n. 09/04 e cioè al 31 dicembre 2007. Ed infatti, la documentazione in atti non dimostra alcuna interruzione del rapporto concessorio tra
P.A. e privato, né l'instaurazione di un nuovo rapporto, ma la prosecuzione ininterrotta dal 1998 ad oggi di uno stesso rapporto con il reciproco assenso delle parti in causa, senza mai soluzione di continuità: ne segue – nota il T.A.R. – che non si è verificato alcun effetto acquisitivo delle opere pertinenziali in favore del Demanio e che al tempo dell'adozione dell'ordine di introito non sussistevano pertinenze demaniali per mq.
225,76.
2.1. La sentenza ha inoltre riconosciuto la fondatezza del secondo motivo di ricorso, con cui erano stati dedotti i vizi di violazione della l. n. 241/1990 e di eccesso di potere per difetto di motivazione, poiché dal verbale del sopralluogo effettuato presso lo N. 00710/2025 REG.RIC.
stabilimento balneare nel 2016, posto a fondamento dell'ordine di pagamento, non risultano gli estremi dell'utilizzo difforme del bene assentito rispetto alla concessione.
Non si comprende, pertanto, quali rilievi abbiano indotto l'Amministrazione comunale ad avanzare la richiesta di indennizzo: in particolare, non è chiara la consistenza delle aree occupate da opere di facile rimozione e da opere di difficile rimozione, così come delle pertinenze a scopo commerciale e delle aree scoperte.
2.2. La sentenza precisa sul punto che una giustificazione dei contenuti dell'avviso di pagamento non si trova neanche nella nota del Municipio X di Roma Capitale del 14 dicembre 2020 (che la Società nega di aver mai ricevuto), perché tale nota – comunque posteriore all'avviso (datato 1° dicembre 2020) e pertanto inidonea a integrarne la motivazione – non presenta elementi utili ad indicare le modalità con cui sono state computate e classificate le diverse aree in relazione alle quali l'ispezione del 2016 avrebbe fatto emergere difformità.
2.3. Per quanto riguarda, infine, la “scheda tecnica” versata in atti dal Comune di
Roma, in disparte l'eccezione della ricorrente secondo cui questa non avrebbe formato oggetto di previo contraddittorio tecnico, non risulta che la stessa sia stata notificata alla concessionaria, né allegata o anche solo menzionata nel verbale di sopralluogo o nell'avviso di pagamento.
3. Nell'appello Roma Capitale contesta le motivazioni e le statuizioni della sentenza impugnata, deducendo con un unico motivo le censure di error in iudicando, in virtù dell'erroneità della qualificazione da parte della sentenza del rapporto concessorio e della natura delle pertinenze, e della corretta quantificazione, invece, da parte della
P.A., del canone concessorio e dell'indennità.
3.1. Si è costituita in giudizio la società La Bonaccia S.r.l., depositando di seguito memoria e concludendo per la reiezione dell'appello.
3.2. Si è altresì costituita con mero atto formale l'Agenzia del Demanio.
3.3. La Regione Lazio, pur evocata, non si è costituita in giudizio. N. 00710/2025 REG.RIC.
3.4. Roma Capitale, che aveva versato in atti una breve memoria dopo la costituzione della Società, ha depositato una memoria di replica e ulteriori documenti, insistendo per l'accoglimento dell'appello.
3.5. All'udienza pubblica del 13 gennaio 2026 il Collegio, uditi i difensori comparsi delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
4. Le censure dell'appellante, che è opportuno trattare congiuntamente attese le loro connessioni sotto il profilo logico-giuridico, non si dimostrano suscettibili di positivo apprezzamento.
4.1. Roma Capitale contesta anzitutto il capo della sentenza appellata che ha accolto il primo motivo di ricorso, lamentando che in realtà l'assenza di soluzione di continuità riscontrata dal T.A.R. sarebbe un effetto empirico, ma non giuridico: dal punto di vista giuridico, infatti, il rapporto concessorio scadrebbe e ne inizierebbe un altro distinto dal precedente, cosicché nel caso di specie non si sarebbe trattato di mera proroga del rapporto in essere, ma di rinnovo operato discrezionalmente dal Comune, sulla base dell'intuitus personae che contraddistingue il rapporto stesso (a parte i casi di rinnovo ex lege, dove opera il mero recepimento del dato normativo). Pertanto, nel rinnovo per cui è causa i beni pertinenziali, considerati nel computo dei canoni dovuti, sarebbero stati già classificati come tali, perché gli stessi avrebbero già fatto parte del patrimonio demaniale.
4.2. Roma Capitale contesta, inoltre, il capo della sentenza appellata che ha accolto il secondo motivo di ricorso, sostenendo che l'ispezione demaniale del 26 aprile 2016, effettuata in contraddittorio con il concessionario, avrebbe fatto emergere difformità rispetto alla originaria concessione. Il canone demaniale marittimo, pertanto, sarebbe stato calcolato sulla base di quanto riscontrato in contraddittorio, con riguardo alla scheda tecnica versata in atti e allegata alla nota prot. n. CO173924 del 26 novembre
2019 [doc. 3 depositato nel giudizio di primo grado da Roma Capitale], cosicché il N. 00710/2025 REG.RIC.
contraddittorio tecnico in realtà sarebbe avvenuto in occasione della predetta ispezione demaniale.
5. Sotto il primo profilo, tuttavia, si richiama l'indirizzo della giurisprudenza di questo
Consiglio, secondo cui nel caso di più proroghe ex lege (come quello che qui rileva) non si determina la devoluzione delle opere non amovibili ex art. 49 cod. nav. (cfr.
C.d.S., Sez. VII, 6 luglio 2023, n. 6610; id., 4 gennaio 2023, n. 129). In particolare, quando la proroga interviene ex lege, non si determina una soluzione di continuità nel rapporto e quindi non si verificano la cessazione del rapporto di concessione, né la conseguente devoluzione dei beni ex art. 49 cit.; dagli stessi principi dell'Adunanza
Plenaria di questo Consiglio n. 17/2021 del 9 novembre 2021 si ricava che la proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime non determina soluzioni di continuità, non comporta la spendita di un potere amministrativo e non determina alcun effetto di devoluzione ex lege dei manufatti.
5.1. Inoltre, vanno condivise sul punto le argomentazioni della Società, la quale nelle sue difese ha eccepito il continuo mutamento delle posizioni di Roma Capitale, che nei plurimi atti relativi al rapporto propone metrature sempre diverse delle pertinenze demaniali: le stesse, infatti, passano da mq. 468 a mq. 76 a mq. 149,76 fino a mq. 200 più mq. 25,76, senza che risultino comprensibili le ragioni di tutti questi mutamenti repentini.
5.2. L'operato di Roma Capitale è stato, dunque, caratterizzato da contraddittorietà e incertezze nella determinazione degli importi asseritamente dovuti. Risulta, perciò, non appropriato il richiamo fatto dal Comune appellante in sede di memoria di replica alla sentenza di questa Sezione n. 4560/2024 del 22 maggio 2024. Tale richiamo, per vero, lungi dal rafforzarne le argomentazioni, in realtà le smentisce, in quanto nel caso oggetto di detta pronuncia la superficie indicata dalla P.A. come pertinenza demaniale nell'ordine di pagamento (mq. 1.935,00) coincideva esattamente con quella indicata nella licenza del 2003 quale area occupata da pertinenze demaniali. Una coincidenza N. 00710/2025 REG.RIC.
di tal fatta non si rinviene, invece, nella fattispecie ora in esame, in cui la stessa Roma
Capitale afferma che nella licenza del 2004 le pertinenze demaniali erano indicate in mq. 468, cioè in un dato evidentemente diverso dalla superficie da ultimo determinata, pari a mq. 200 più mq. 25,76: di tal ché, in conclusione, non si riesce a comprendere se quest'ultima sia inclusa nell'asserita superficie originaria di pertinenze demaniali di mq. 468, ovvero se costituisca un dato diverso dalla stessa.
5.3. Per la fondatezza dell'eccezione della Bonaccia, secondo cui l'azione della P.A. si rivela costellata, nel caso di specie, da imprecisioni, sviamenti e contraddizioni, tali da pregiudicare l'atto impositivo in modo irrimediabile, depone anche la nota della
Capitaneria di Porto di Roma prot. n. 35334 del 25 ottobre 2016 [v. all. 7 al ricorso di primo grado] che afferma che la struttura balneare denominata “La Bonaccia”, ubicata in Ostia Lido, al lungomare Vespucci n. 146, non risulta inserita nell'elenco generale dei beni incamerati dallo Stato. Tale circostanza, infatti, va valutata unitamente agli altri elementi indiziari sopra elencati, a comprova dell'illegittimità degli atti gravati e, in specie, dell'ordine di pagamento, e non è infirmata dalla mera natura dichiarativa dell'incameramento (sulla quale cfr., per tutte, C.d.S., Sez. VII, 25 febbraio 2025, n.
1624, con i precedenti ivi richiamati).
6. Priva di fondamento risulta anche l'ulteriore doglianza di Roma Capitale avente a oggetto il verbale di sopralluogo del 26 aprile 2016, poiché da questo non emergono elementi dai quali possa desumersi l'effettivo svolgimento del contraddittorio tecnico di cui parla l'appellante; né il medesimo verbale offre alcun elemento che consenta di comprendere le ragioni dell'operato dell'Amministrazione capitolina, la cui mancanza di linearità si riscontra anche dal punto di vista procedimentale, per la determinazione della superficie dei beni non amovibili (da assoggettare ai criteri OMI) svolta in modo sostanzialmente ondivago, con numerose e rilevanti oscillazioni di tali quantificazioni in un breve lasso di tempo. N. 00710/2025 REG.RIC.
6.1. Invero, la “scheda tecnica” e la “nota esplicativa” di cui ai docc. 3A e 4A depositati da Roma Capitale nel giudizio di primo grado, da un lato, non offrono idonei elementi, che consentano di affermare che vi è stato un reale contraddittorio tra le parti per capire se vi fossero difformità e quali eventualmente fossero. In ogni caso, anche a voler prescindere da tale aspetto, né la “scheda tecnica”, né la “nota esplicativa” riportano dati coincidenti con la superficie di mq. 200, più mq. 25,76, indicata nell'avviso di pagamento impugnato.
6.2. In altre parole, nel caso di specie risulta dimostrato a carico degli atti impugnati altresì il vizio di difetto di motivazione, che consiste nell'incapacità della motivazione del provvedimento di assolvere alla funzione che le è propria, cioè quella di esternare le ragioni dell'atto, così da consentire al suo destinatario di ricostruire l'iter logico- giuridico in base al quale la P.A. è pervenuta alla sua adozione: ciò, al fine di verificare la correttezza del potere in concreto esercitato e rendere possibile al destinatario stesso la difesa delle proprie ragioni, restando altrimenti vanificati il principio costituzionale del buon andamento della P.A., la possibilità di difesa dell'interessato e la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VII, 4 marzo 2025, n.
2655; id. 18 aprile 2024, n. 3502; Sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2627; id., 6 agosto 2013,
n. 4096; Sez. III, 4 febbraio 2020, n. 923; id., 2 maggio 2016, n. 1656; Sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2520; Sez. V, 11 dicembre 2013, n. 5956).
6.3. Come rilevato dal T.A.R., il difetto di motivazione emerge anche sotto il profilo della richiesta di indennizzo per l'asserito utilizzo difforme del bene in concessione, in quanto non emergono dagli atti gli elementi probatori di detto utilizzo difforme e, secondo quanto ribadito dalla difesa della Società anche nella discussione orale della causa, l'eventuale maggior superficie giustificherebbe non tanto l'affermazione di una difformità di utilizzo, bensì l'aumento del canone da corrispondere.
7. In conclusione, per quanto esposto l'appello risulta complessivamente infondato e deve, perciò, essere respinto. N. 00710/2025 REG.RIC.
7.1. È compito di Roma Capitale procedere al riesercizio del potere in conformità al c.d. effetto conformativo della sentenza di annullamento, che si aggiunge all'effetto caducatorio o demolitorio proprio della stessa: tale effetto conformativo riguarda le regole alle quali la P.A. si dovrà attenere nell'attività futura, istituendo esso un vincolo sostanziale per i successivi ed eventuali segmenti di azione amministrativa (C.d.S.,
Sez. V, 28 maggio 2025, n. 4635; id., 13 ottobre 2021, n. 6875).
8. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio di appello nei confronti di tutte le parti (ivi compresa la Regione Lazio, che, pur non costituitasi, non è estranea alla lite, percependo un'imposta dal pagamento del canone), attesa la complessità delle questioni affrontate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del giudizio di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:
UD NT, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
RO De DI, Consigliere, Estensore
Laura Marzano, Consigliere N. 00710/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
RO De DI
IL PRESIDENTE
UD NT
IL SEGRETARIO