Pubblicato il 09/04/2025

N. 00644/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01590/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1590 del 2024, proposto da
VA AP, rappresentato e difeso dall'avvocato Pasquale Scarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Orria, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in NO, via G.V. Quaranta, n. 5;
Sistema Cilento – Agenzia Locale di Sviluppo del Cilento s.c.p.a., non costituito in giudizio;

nei confronti

AN Karin, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

dell’ordinanza del 30 settembre 2024, prot. n. 9904: sospensione immediata dell’attività di bar-tabacchi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Orria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, AP VA (in appresso, C. G.) impugnava, chiedendone l’annullamento, l’ordinanza del 30 settembre 2024, prot. n. 9904, con la quale il Responsabile del SUAP Cilento aveva disposto la sospensione immediata dell’attività di bar-tabacchi esercitata, giusta SCIA del 15 luglio 2020, prot. n. 4664, presso il locale ubicato in Orria, corso Vittorio Veneto, n. 11, e censito in catasto al foglio 17, particella 927, sub 3.

2. La gravata misura interdittiva era essenzialmente motivata in base al rilievo che, per effetto della “revoca” del permesso di costruire (PdC) in sanatoria n. 6 del 15 settembre 2021 (disposta con provvedimento del 27 settembre 2024, prot. n. 4408), il locale di insediamento dell’inibita attività commerciale risultava sprovvisto dei requisiti di conformità urbanistico-edilizia, sotto il precipuo profilo della destinazione d’uso, e, quindi, dei requisiti di agibilità.

3. Nell’avversare siffatta determinazione, il ricorrente lamentava, in estrema sintesi, che: a) in violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, sarebbe stata obliterata la comunicazione di avvio del procedimento; b) siccome afferente a distinti profili idoneativi, l’agibilità dell’immobile di insediamento dell’esercizio commerciale non avrebbe potuto automaticamente risentire della caducazione della sanatoria dello stesso; c) prima di disporre la sospensione immediata dell’attività intrapresa, l’amministrazione intimata avrebbe dovuto consentire all’interessato di conformarla alla normativa vigente, e cioè, segnatamente, al comma 1 ter dell’art. 23 ter del d.p.r. n. 380/2001 (contemplante la possibilità di mutamento di destinazione d’uso tra le singole categorie funzionali codificate dal precedente comma 1); d) in violazione dell’art. 21 quater, comma 2, della l. n. 241/1990, ed ancorché sollecitata con istanza del 1° ottobre 2024, avrebbe omesso di sospendere l’efficacia dell’adottata misura inibitoria, gravemente pregiudizievole per le condizioni economiche dell’interessato e del relativo nucleo familiare.

4. Costituitosi l’intimato Comune di Orria, eccepiva l’infondatezza del gravame esperito ex adverso.

5. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2025, la causa era trattenuta in decisione.

6. Venendo ora a scrutinare il ricorso, non è, innanzitutto, accreditabile la censura rubricata retro, sub n. 3.a.

Osserva, al riguardo, il Collegio che l’ordinanza del 30 settembre 2024, prot. n. 9904, avuto riguardo al suo contenuto, al potere con essa esercitato ed ai tempi di sua emanazione, presenta, a tutti gli effetti, i connotati propri del modello provvedimentale codificato dall’art. 19, comma 3, della l. n. 241/1990, il quale, a fronte dell’avvenuta segnalazione di attività da parte del privato, e previamente all’adozione della prevista misura interdittiva, non contempla l’assolvimento dell’incombente partecipativo invocato dal C.

Ed invero, per giurisprudenza ampiamente consolidata, la natura della SCIA induce ad escludere che l'autorità procedente debba comunicare al segnalante l'avvio del procedimento prima dell'esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 2013, n. 489; 14 aprile 2014, n. 1800; 19 giugno 2014, n. 3112; TAR Campania, Napoli, sez. IV, 23 gennaio 2020, n. 316): in tale ipotesi, il segnalante è, infatti, titolare di una posizione soggettiva originaria, che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge e che non necessita di alcun atto di assenso, espresso o tacito, da parte dell’amministrazione, senza spazio, quindi, per una ipotetica comunicazione di avvio del procedimento di rimozione di quest’ultimo.

7. Quanto al motivo di impugnazione rubricato retro, sub n. 3.b, occorre rimarcare che, per effetto dell’annullamento del PdC in sanatoria n. 6 del 15 settembre 2021, pronunciato dal Consiglio di Stato, sez. II, con sentenza n. 7485 del 9 settembre 2024, nonché della susseguente “revoca” dello stesso, disposta dal Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Orria (con provvedimento del 27 settembre 2024, prot. n. 4408), in esecuzione conformativa del richiamato dictum giurisdizionale caducatorio, il locale di insediamento della controversa attività di bar-tabacchi ha smarrito i requisiti di legittimità urbanistico-edilizia, costituenti condizione indefettibile per la relativa agibilità.

In argomento, è appena il caso di rammentare che l'accertamento della conformità dei manufatti alle norme urbanistico-edilizie, costituisce presupposto indispensabile ai fini dell’integrazione del requisito dell’agibilità, in quanto, ancor prima della stessa logica giuridica, è la ragionevolezza ad escludere che possa essere utilizzato, per qualsiasi destinazione, un fabbricato non conforme alla normativa urbanistico-edilizia e, come tale, potenzialmente in contrasto con la tutela della pluralità di interessi pubblici, alla cui protezione detta normativa è preordinata (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 2009, n. 2760; sez. IV, 13 febbraio 2017, n. 602; sez. II, 25 gennaio 2021, n. 702; 22 marzo 2021, n. 2451; 17 maggio 2021, n. 3836; sez. VI, 18 gennaio 2022, n. 312; TAR Campania, Napoli, sez. III, 8 maggio 2023, n. 2791).

Come osservato da Cons. Stato, sez. II, 17 maggio 2021, n. 3836, «l'agibilità dei manufatti o dei locali dove si intende svolgere un'attività commerciale rappresenta il necessario ponte di collegamento fra la situazione urbanistico-edilizia e quella commerciale nel senso che la non conformità dei locali per il versante urbanistico-edilizio si traduce nella loro non agibilità anche sul versante commerciale … all'inverso, ai fini dell'agibilità, è necessario che il manufatto o il locale sia assistito dallo specifico titolo edilizio abilitativo e, più in generale, che lo stesso non rivesta carattere abusivo, esigendosi, in tal modo, una corrispondenza biunivoca tra conformità urbanistica dei beni ospitanti l'attività commerciale e l'agibilità degli stessi»; né – come dianzi argomentato– può, d’altronde, «revocarsi in dubbio che il legittimo esercizio di un'attività commerciale sia ancorato, sia per l'intera durata del suo svolgimento, alla disponibilità giuridica e alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene posta in essere» (TAR Campania, Napoli sez. III, 9 settembre 2008, n. 10058; 8 maggio 2023, n. 2791).

Ciò posto, a dispetto degli assunti attorei, l’amministrazione procedente, nel verificare l’agibilità o meno del locale de quo, non avrebbe potuto prescindere dall’emerso profilo di carente legittimazione edilizia dello stesso.

Al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, ed ai fini della sussistenza o meno dei requisiti di conformità urbanistico-edilizia, il SUAP Cilento non avrebbe potuto, cioè, che attenersi allo stato legittimo dell’immobile nella sua attualità, escluso, oltre che, a valle, dal provvedimento amministrativo di “revoca”, a monte, dalla pronuncia giurisdizionale annullatoria del PdC in sanatoria n. 6 del 15 settembre 2021.

In dettaglio, la citata sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 7485 del 9 settembre 2024 così argomenta la ritenuta illegittimità della sanatoria del mutamento di destinazione d’uso (da deposito ad esercizio commerciale) del locale controverso:

«Ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, la possibilità di accertamento “a posteriori” della compatibilità paesaggistica di un intervento – per il quale, secondo la regola generale dettata dall’art. 146 del medesimo decreto, l’autorizzazione paesaggistica deve essere chiesta prima dell’esecuzione – è limitata a casi eccezionali, consistenti nei c.d. “abusi minori” specificati dal comma 4.

Per quanto d’interesse nella presente causa, è a tal fine necessario che i lavori “non abbiano determinato creazione di superfici utili”. Come specificato dalla giurisprudenza, il concetto di “superficie utile”, non essendo definito dal codice dei beni culturali e del paesaggio, deve essere definito facendo riferimento al significato tecnico-giuridico che ha in materia urbanistico-edilizia (tra le più recenti si v. Cons. St., sez. VI, sent. n. 1241 del 2024).

A tal proposito può essere utile richiamare la definizione dettata dallo schema di Regolamento edilizio tipo approvato mediante l’intesa tra Governo, Regioni e Comuni del 20 ottobre 2016 (pubblicata nella G.U. n. 268 del 16 novembre 2016), secondo cui per “superficie utile” s’intende la “superficie di pavimento degli spazi di un edificio misurata al netto della superficie accessoria”, la quale, a sua volta, comprende gli spazi di un edificio “aventi carattere di servizio”, tra cui sono espressamente inclusi “le cantine poste al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra” e “i depositi”.

Sebbene, infatti, anche la Corte costituzionale ne abbia chiaramente negato la natura di fonte regolamentare statale, che come tale sarebbe invasiva della potestà riconosciuta alle Regioni nelle materie di legislazione concorrente, riconoscendole piuttosto una mera funzione di raccordo e coordinamento meramente tecnico e redazionale (sul punto si v. Corte cost., sent. n. 125 del 2017), in assenza di indicazioni alternative, anche da parte del legislatore primario, in ambiti specifici, quali quello paesaggistico, non può non accedersi a tali chiare indicazioni definitorie.

Nel caso di specie, poi, si deve osservare che l’intesa è stata recepita dalla Regione Campania con D.G.R. n. 46 del 9 giugno 2017, che ha stabilito che le definizioni uniformi a questa allegate trovano diretta applicazione, prevalendo sulle disposizioni comunali con esse incompatibili.

La definizione di superficie accessoria così ricostruita si attaglia alla fattispecie qui in esame anche alla luce delle sue peculiarità, poiché vero è che l’intervento riguarda la sola modifica di destinazione d’uso di locali già esistenti, senza aumento della superficie e della volumetria “geometriche”, ma esso è comunque tale da determinare un sicuro impatto urbanistico, anche perché comporta che gli spazi che ne sono oggetto vengano funzionalmente disgiunti da quelli soprastanti, aventi destinazione residenziale (sulla mancanza di una definizione autonoma del cambio di destinazione di locali accessori, purché omogeneo alla categoria di appartenenza del fabbricato di riferimento, v. Cons. St., sez. II, n. 3645 del 2024).

Nel caso di specie, dunque, la Soprintendenza ha rilasciato al sig. Infante un parere favorevole sul presupposto che non vi sia stato aumento di superficie intesa come “grandezza geometrica”, mentre avrebbe dovuto valutare l’incremento della “superficie utile” determinato dal passaggio di una cantina-deposito, oltretutto a servizio di un’abitazione, in un bar tabacchi.

Come osservato in giurisprudenza, infatti, “nel caso della superficie, anche un intervento realizzato in invarianza (ma che abbia modificato la composizione relativa della superficie e la sua concreta utilizzabilità) può esulare dall’ambito di quelli di carattere ‘minore’” (Cons. St., sez. VII, sent. n. 11390 del 2023, opportunamente citata dall’appellante, la cui fattispecie, a ben vedere, riguardava un intervento meno impattante di quello oggetto del presente giudizio, perché in quel caso il garage-cantina trasformato in abitazione aveva comportato un aumento di superficie utile conservando la pregressa destinazione residenziale, mentre in questo vi è anche un cambio dell’uso dei locali che divengono commerciali).

Il cambio di destinazione di locali già utilizzati quali cantina e deposito in laboratorio per la preparazione di alimenti, sala con angolo bar-tabacchi e servizi igienici con antibagno comporta infatti la trasformazione di superficie accessoria in superficie utile, con aumento di quest’ultima e, di conseguenza, la realizzazione dell’intervento in assenza dell’autorizzazione paesaggistica non può essere sanato a posteriori».

8. A smentita delle proposizioni attoree (cfr. retro, sub n. 3.c), osserva il Collegio che il SUAP Cilento, nel rispetto del disposto dell’art. 19, comma 3, della l. n. 241/1990, ha invitato il C. a conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente entro il termine di 30 giorni dall’adozione della misura interdittiva.

E ciò, senza che dovesse attendere il riscontro dell’interessato prima di determinarsi in via inibitoria: il citato art. 19, comma 3, della l. n. 241/1990 prevede, infatti, che, «in presenza di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di … paesaggio» – col quale si è, segnatamente, rivelato confliggente l’immobile de quo – «l'amministrazione dispone la sospensione dell'attività intrapresa», quale, appunto, quella disposta con la qui gravata ordinanza del 30 settembre 2024, prot. n. 9904.

9. A ripudio della doglianza rubricata retro, sub n. 3.d, è da escludersi che al SUAP Cilento si imponesse l’obbligo di riscontrare l’istanza del 1° ottobre 2024.

Quest’ultima si configura, infatti, sostanzialmente a guisa di istanza di sospensione in autotutela dell’ordinanza del 30 settembre 2024, prot. n. 9904; è, cioè, da intendersi volta a stimolare, in via meramente sollecitatoria, l’esercizio di un potere ampiamente discrezionale e, come tale, incoercibile, senza ingenerare, quindi, alcun obbligo giuridico di provvedere in capo all’amministrazione interpellata.

10. In conclusione, stante la ravvisata infondatezza di tutte le censure proposte, così come dianzi scrutinate, il ricorso in epigrafe va respinto.

Resta naturalmente salva ogli ulteriore determinazione che l’amministrazione comunale riterrà eventualmente di assumere alla luce degli esiti che l’istanza ex art. 36 bis del d.p.r. n. 380/2001 – riproposta, in pendenza di lite, il 22 ottobre 2024 (prot. n. 4818) – potrebbe sortire, una volta acclaratane la relativa attitudine sanante o meno rispetto alla natura dell’intervento ed alla sua conformità sia urbanistico-edilizia sia paesaggistica.

11. Quanto alle spese di lite, appare equo compensarle interamente tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di NO (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Olindo Di Popolo	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO