Pubblicato il 11/10/2017

N. 01216/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01998/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1998 del 2008, proposto da:
Il VA MA di AB & CI TI S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Barabino, domiciliato ex art. 25 c.p.a presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli 40;

contro

Comune di Rosignano Marittimo, Regione Toscana non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in persona dei rispettivi Ministri in carica, Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distret. dello Stato, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;

per l'annullamento

- della determinazione dell'Ufficio Demanio Marittimo del Comune di Rosignano M.mo prot. n. 0024959, in data 12.8.2008, con cui è stato richiesto il pagamento - a conguaglio - dei canoni demaniali per gli anni 2003-2007;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso ancorché non cognito, ivi compresi, per quanto occorrer possa: le note dell'Agenzia del Demanio, Filiale Toscana, Sportello Operativo Territoriale Beni Demaniali, Sede di Livorno, prot. n. 11768/2007, in data 26.6.2007, e prot. 17905, in data 17.10.2007; la nota dell'Agenzia del Demanio, Direzione Area Operativa, prot. 2007/7162 DAO in data 21.2.2007.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 settembre 2017 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente è titolare di una concessione demaniale sita nel Comune di Rosignano Marittimo sul quale insiste un manufatto ad uso “pizzeria – bar – ristorante”.

La concessione è stata rilasciata nel 2003 per la durata di sei anni prevedendo l’aggiornamento annuale del canone sulla base degli indici ISTAT.

Il comma 251 della legge finanziaria del 2007 (l. n. 296/2006), sostituendo l’art. 03 del decreto- legge 5 ottobre 1993, n. 400, disponeva la rideterminazione dei “ canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei ” stabilendo, per quanto di interesse, una articolata tariffazione in relazione alle aree scoperte, a quelle occupate “ con impianti di facile rimozione ” e a quelle occupate con “ impianti di difficile rimozione ” (comma 251, lett. a) oltre a ulteriori e cospicui incrementi tariffari per le concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime a decorrere dal 1º gennaio 2007.

Per le aree ricomprese nella concessione, relativamente gli anni 2004, 2005 e 2006 si disponeva l’applicazione delle “ misure vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge ”, escludendo l’operatività delle “ disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e 23 dell'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni ”.

Con il provvedimento in epigrafe, il comune intimato, anche sulla scorta dell’interpretazione assegnata dall’Agenzia del Demanio alla normativa riportata, rideterminava il canone concessorio per gli anni 2003 – 2007 ricomprendendo fra i parametri di calcolo le pertinenze demaniali marittime ossia quei manufatti di difficile rimozione edificati su suolo demaniale marittimo in concessione ed asseritamente acquisiti al patrimonio dello Stato alla scadenza della concessione.

Avverso tale atto insorgeva la ricorrente chiedendone l’annullamento e deducendo:

1. Violazione e/o falsa applicazione dall’art. 1, co. 251 della l. n. 296/2006, nonché degli artt. 29 e 49 Codice della navigazione e. Incompetenza. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 70 Cost. per violazione del principio della separazione tra i poteri. Eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta, errore e difetto sui presupposti, difetto di istruttoria. Violazione del giusto procedimento amministrativo.

2. Violazione del principio del giusto e legittimo affidamento. Eccesso di potere per irragionevolezza manifesta. Sviamento e violazione del giusto procedimento amministrativo. Eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 251, della legge Finanziarla 2007, in relazione agli artt. 3, 35, 41 Cost..

3. Illegittimità costituzionale dell’art. 1, co. 251 della l. n. 296/2006 in relazione agli artt., 3, 35, 41 e 117 Cost.

Si costituivano in giudizio in resistenza l’Agenzia Demanio, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e il Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti.

Nella pubblica udienza del 19 settembre 2017, dopo il deposito di memorie e repliche, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Viene impugnata, unitamente agli atti presupposti e connessi precisati in epigrafe, la determinazione dell'Ufficio Demanio Marittimo del Comune di Rosignano Marittimo con cui veniva richiesto alla società ricorrente il pagamento - a conguaglio - dei canoni demaniali asseritamente dovuti per gli anni 2003 - 2007.

Il ricorso è fondato.

Assorbente rilievo va assegnato a quanto dedotto con il primo motivo con cui si lamenta l’erronea interpretazione, da parte della Amministrazione comunale, dell’art. 03 del d.l. n. 400/1993 (come modificato dall’art. 1, co. 251 della l. n. 296/2006), nonché degli artt. 29 e 49 del Codice della navigazione assumendo che la concessione demaniale marittima rilasciata alla società ricorrente contempla l'espresso obbligo, alla sua scadenza o revoca, di demolizione dei manufatti e del ripristino dello stato anteriore dei luoghi.

Ne discende che si realizzano i presupposti previsti dal combinato normativo sopra citato in relazione al quale al termine della concessione per gli “impianti di difficile rimozione” può realizzarsi l’accessione del manufatto all’area demaniale.

La tesi merita condivisione.

L'art. 03 del d.l. n. 400, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 251, della legge n. 296 del 2006, prevede che il criterio della media dei valori indicati dall'Osservatorio del mercato immobiliare si applica alle concessioni demaniali marittime comprensive di strutture permanenti costituenti « pertinenze demaniali marittime destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi ».

L’art. 49, co. 1°, Cod. nav. stabilisce che “Salvo che sia diversamente stabilito nell'atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell'autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato ”.

E’ quindi dirimente stabilire se la concessione contenga specifiche disposizioni in materia ovvero se sia intervenuta la scadenza della concessione in essere e se ad essa sia seguita una nuova concessione con una soluzione di continuità tra i due provvedimenti concessori.

Quanto al primo dei due profili presi in considerazione, risulta dagli atti di causa che la concessione demaniale n. 20/03 rilasciata alla ricorrente (cfr. doc. n. 3) prevede che " nei casi di revoca della concessione o decadenza, il concessionario ha l'obbligo di sgomberare, a proprie spese, l'area occupata, asportando gli eventuali manufatti impiantati, e riconsegnare l'area stessa nel pristino stato ... "ed ancora che "qualora il concessionario non adempia all'obbligo dello sgombero e della riconsegna della zona concessa, tanto alla scadenza della concessione che in caso di revoca o di dichiarazione di decadenza della stessa, il Comune di Rosignano Marittimo avrà facoltà di provvedervi d'ufficio ... ".

E’ dunque evidente che in tal guisa si realizza proprio quella previsione di salvezza di cui all'incipit del summenzionato art. 49 del Codice della Navigazione, ovvero, " Salvo che sia diversamente stabilito nel! 'atto di concessione ... " che esclude espressamente la fattispecie della devoluzione contemplata dallo stesso art. 49.

In ordine al secondo profilo, la Sezione si è più volte pronunciata sulla questione con plurime sentenze dalle cui conclusioni non si ravvisano motivi per discostarsi (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, n. 1130 del 6 luglio 2016; id. da n. 1137 a 1149 del 2016).

“ In proposito occorre distinguere le ipotesi in cui il rinnovo della concessione avvenga in forza di una scelta discrezionale della p.a. che, nella decisione sulla migliore utilizzazione del bene demaniale, ritenga di dare la preferenza al concessionario uscente anche in ragione del cd. diritto di insistenza, da quella in cui il rinnovo sia una vicenda connotata da un automatismo previsto già monte dal legislatore rispetto al quale la p.a. non conserva alcun margine di apprezzamento.

Diverso è il caso in cui il rinnovo avvenga in forza dell’art. 10 della L. 88/2001(oggi abrogato), in base al quale le concessioni di beni demaniali marittimi, tra le quali quelle concernenti la gestione di stabilimenti balneari, si rinnovano automaticamente per sei anni e così successivamente ad ogni scadenza.

Le fattispecie che ricadono nel campo di applicazione della predetta norma sono interessate da una vicenda giuridica diversa e non assimilabile a quella del rinnovo “discrezionale” in quanto è lo stesso legislatore a sancire in via automatica la prosecuzione del rapporto concessorio senza che a tal fine sia necessaria una nuova manifestazione di volontà delle parti o, comunque, un rinnovato esercizio della funzione pubblica afferente la gestione del bene. La concessione rinnovata si riallaccia, quindi, alla precedente senza alcuna soluzione di continuità costituendone la prosecuzione (Cons. Stato, VI, 1/2/2013 n. 626) che non può nemmeno essere impedita dall’invio di una disdetta da parte del concedente (ma solo dall’esercizio del potere di revoca che è tutt’altra cosa).

In tali ipotesi far leva sulla distinzione fra rinnovo e proroga costituisce un’opzione ermeneutica che fa appello ad un diverso nomen juris al quale non corrisponde alcuna differenza nella sostanza del rapporto: coincidendo la scadenza della prima concessione con l’inizio di quella nuova che non è in potere della p.a. impedire, il rapporto prosegue senza alcuna cesura e non si verifica mai un momento in cui cessa effettivamente il diritto del concessionario a mantenere l’opera sul suolo altrui ” (T.A.R. Toscana, sez. III, 6 luglio 2016 n. 1130; nello stesso senso T.A.R. Campania, Salerno sez. I, 2 marzo 2017, n. 410).

In buona sostanza, “ il principio dell'accessione gratuita, in forza del quale alla scadenza della concessione demaniale le opere non amovibili realizzate dal privato concessionario restano acquisite allo Stato proprietario del suolo senza compenso o rimborso, non si presta a generalizzazioni, con la conseguenza che esso deve ritenersi circoscritto all'effettiva cessazione del rapporto concessorio e non è operante in caso di rinnovo automatico della concessione ” (T.A.R. Toscana, sez. III, 10 febbraio 2016 n. 225).

D’altro canto già il Giudice d’appello era pervenuto alle medesime conclusione rilevando che “ Il principio dell'accessione gratuita, fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, …dovrebbe ritenersi disposizione eccezionale e di stretta interpretazione, con riferimento all'effettiva cessazione - e non alla mera scadenza - del rapporto concessorio…, per la comprensibile esigenza di assicurare, in tal caso, che le opere "non amovibili", destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, tornino nella piena disponibilità dell'ente proprietario del suolo, a fini di corretta gestione di quest'ultimo (quando non più in uso del concessionario) per finalità di interesse pubblico. Detta esigenza non può evidentemente ravvisarsi quando il titolo concessorio preveda forme di rinnovo automatico o preordinato in antecedenza, rispetto alla data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del "nomen iuris", come una vera e propria proroga, protraendosi il medesimo rapporto senza soluzione di continuità ” (Cons. Stato, sez. VI, 1 febbraio 2013 n. 626).

Ne segue, per le ragioni illustrate, che il ricorso va accolto con il conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate alla luce delle incertezze interpretative e del mutamento giurisprudenziale nel frattempo intervenuto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2017 con l'intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere, Estensore

Riccardo Giani, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Bernardo Massari	Rosaria Trizzino

IL SEGRETARIO