N. 00995/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 20/01/2026
N. 00069 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00995/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di SC (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 995 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da IO GR S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Maria Desiderà, Agata Trivellato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di IO TT in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le
Province di MO e SC in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in SC, via S. Caterina, 6; N. 00995/2024 REG.RIC.
nei confronti
Provincia di MO, Comune di Verdellino, Snam Rete Gas S.p.A., Concessioni
Autostradali Lombarde S.p.A., non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- della Determinazione del Comune di IO TT prot. n.19677/2024 del 8.10.2024 avente ad oggetto “Procedura Abilitativa Semplificata – PAS, promossa dalla OSIO
GREEN SRL, per l''installazione di impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile in ambito ubicato in Via Verdellino, nel Comune di IO TT (BG)
e attraversamento del Comune di Verdellino (BG) – Determinazione di conclusione negativa della Conferenza di Servizi Decisoria ex art. 14, comma secondo,
L.n.241/1990”;
- del Parere negativo della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le
Province di MO e SC protocollato dal Comune di IO TT al n.18292/2024 del 24.09.2024;
- del Verbale della seduta del 27.09.2024 della conferenza di servizi per procedura
Abilitativa Semplificata – PAS per la Società IO GR s.r.l. per l'installazione di impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile in ambito ubicato in
Via Verdellino, nel Comune di IO TT (BG) e attraversamento del Comune di
Verdellino.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da IO GR S.r.l. il 27/12/2024:
- della determinazione del Comune di IO TT prot. n.24026/2024 del 10.12.2024 avente ad oggetto “Istanza per nuova indizione di Conferenza di Servizi relativa alla
PAS promossa da IO GR s.r.l. per impianto FER in Via Verdellino nel Comune di IO TT; N. 00995/2024 REG.RIC.
- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, conseguente o comunque connesso, anche non noto.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di IO TT, del Ministero della
Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di
MO e SC;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 la dott.ssa AT IZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- IO GR s.r.l., società operante nel settore dello sviluppo di progetti per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, avanzava in data 2.8.2024 al
Comune di IO TT domanda di PAS (procedura abilitativa semplificata) ai sensi dell'art. 6 d.lgs. n. 28/2011 per l'installazione di un impianto fotovoltaico di potenza nominale complessiva di 9,020 MW per l'estensione di circa 41,29 ettari in aree di quel Comune.
2.- Il progetto prevede la realizzazione di un impianto fotovoltaico integrato con agricoltura, costituito da 13.464 moduli cristallini bifacciali montati su cd. tracker monoassiali ad inseguimento solare– dispositivi che consentono nel corso della giornata di mantenere il pannello sempre puntato nella direzione del sole.
3.- Con nota prot. 15744 del 13.08.2024 il Comune di IO TT avviava sensi dell'art. 6, comma 5, d. Lgs. 28/2011 e art. 14 della L. 241/90 il procedimento e convocava la seduta della conferenza di servizi decisoria nel corso della quale N. 00995/2024 REG.RIC.
esprimevano parere contrario il Comune di Verdellino e la Sovrintendenza
Archeologia Belle Arti Paesaggio per le Province di MO e SC,
4.- In data 23.9.2024, IO GR presentava le proprie controdeduzioni procedimentali evidenziando, tra l'altro, che la realizzazione dell'impianto non avrebbe interessato i territori quel Comune e che non avrebbe comportato modificazioni sostanziali del paesaggio agricolo esistente, essendo peraltro previsti interventi di valorizzazione dei percorsi rurali.
5.- Con nota prot. n. 17150 del 13.8.2024 (prot. 18292 del 24.9.2024 Comune di IO
TT), la Soprintendenza Archeologia Belle Arti Paesaggio per le Province di
MO e SC rilevava nel proprio parere sfavorevole che “in relazione ai profili paesaggistico e culturale sulle aree in esame non sussiste una specifica tutela” il progetto determinerebbe “una radicale trasformazione di una larga porzione di territorio agricolo di IO TT (…) creando un'interferenza non solo a livello paesaggistico -vista l'ampiezza dell'intervento e la dimensione die moduli fotovoltaici che raggiungono un'altezza di 4,80 m- ma anche in relazione all'emergenza architettonica dei ruderi dell'Oratorio Campestre di San Giorgio in Saore, bene sottoposto a tutela culturale ope legis ai sensi degli artt.10 e 12 del D.Lgs. 42/2004 e testimonianza di un sistema di relazioni tra la comunità locale e il territorio di IO
TT, che andrebbe conservato e valorizzato e per il quale sarebbe opportuno assicurare una adeguata area di rispetto”, e con tale parere anticipava “l'intenzione di predisporre più stringenti misure di tutela per il bene culturale citato”.
6.- In data 27.9.2024 si teneva la seduta della conferenza di servizi decisoria sincrona nella quale (i) la Sovrintendenza ribadiva, quanto agli aspetti paesaggistici, il proprio parere non vincolante, precisando che “la proposta progettuale presenta molte criticità in quanto interviene su un campo agricolo coltivato” mentre rilevava rispetto ai profili culturali la necessità di assicurare una fascia di rispetto dai ruderi dell'Oratorio Campestre di San Giorgio, bene vincolato ex lege, individuata in mt. 500 N. 00995/2024 REG.RIC.
ai sensi dell'art. 20 co. 8 c) quater d.lgs. 199/2021 che rappresenterebbe “il minimo applicabile”, e per il quale “è prevista l'estensione dell'area di rispetto con
l'emissione di specifico Decreto”; (ii) il Comune di IO TT dava atto di aver avviato ulteriori verifiche in ordine ai provvedimenti autorizzativi e all'estensione dell'attività estrattiva nelle aree di progetto, evidenziando che “le agevolazioni procedurali previste dalla vigente normativa in riferimento alle aree già interessate dall'attività di cava trovano eventuale fondamento nella opportunità di riqualificare aree dismesse e abbandonate a seguito dell'attività estrattiva; al contrario, nel caso in esame, le aree interessate dall'intervento proposto dalla IO GR Srl non versano in condizioni tali da far ritenere né opportuno né necessario un intervento di riqualificazione, bensì le aree stesse risultano da tempo – ed attualmente – già destinate all'attività agricola, tuttora effettivamente in essere”.
Nel corso della conferenza IO GR ribadiva che “l'impianto ha le caratteristiche di un impianto agrivoltaico, con una limitata sottrazione di suolo agricolo, e con un grado di impatto paesistico non particolarmente rilevante”.
8.- In data 8.10.2024 il Comune emetteva la determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi, in ragione (i) della non superabilità del dissenso espresso dalla
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di MO e
SC in relazione ai profili paesaggistici e culturali; (ii) del fatto che l'area di progetto non sarebbe ascrivibile alla categoria delle ex cave cessate, e che tale area non necessita in concreto di interventi di riqualificazione, essendo già da tempo destinata all'attività agricola.
9.- Con nota dell'11.11.2024 IO GR presentava al Comune di IO TT istanza di riapertura della conferenza di servizi e di annullamento in autotutela della determinazione negativa, trasmettendo un parere legale attestante la fattibilità dell'intervento. N. 00995/2024 REG.RIC.
10.- Con nota del 10.12.2024 il Comune respingeva l'istanza, rilevando che “l'iter amministrativo si è concluso rispettando i pareri vincolanti emersi durante la
Conferenza dei servizi del 27.09.2024. Allo stato non risulta sussistano nuove argomentazioni in fatto ed in diritto che possano giustificare una riedizione del potere amministrativo, o anche solo la riapertura di una nuova istruttoria, pertanto l'istanza di indizione di nuova conferenza dei servizi non può essere accolta”.
11.- Con ricorso notificato il 23.11.2024 IO GR s.r.l. impugnava la determinazione negativa della conferenza, il parere negativo della Sovrintendenza ed il verbale della seduta della conferenza di servizi del 27.9.2024, chiedendone l'annullamento senza proporre domanda cautelare.
12.- Con successivo ricorso per motivi aggiunti IO GR impugnava la nota del
10.12.2024, di diniego dell'istanza di riesame, instando per la concessione di misure cautelari collegiali.
13.- Con ordinanza n. 14 del 18.1.2025 questo Tribunale accoglieva parzialmente la domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente sospendendo gli effetti del provvedimento impugnato con il ricorso principale.
14.- In data 20.3.2025 la Soprintendenza Archeologia Belle Arti Paesaggio per le
Province di MO e SC comunicava ad IO GR l'avvio del procedimento del 20.12.2024 per la dichiarazione di interesse culturale del complesso di immobili costituito dai “ruderi della Chiesetta di San Giorgio detta di Saore e zona di rispetto
… ai sensi degli artt. nn. 10, comma 3 lettera a), 13, 14, nonché di tutela indiretta con prescrizioni di cui agli artt. Nn. 45, 46, del d.lgs. n. 42/2004 e s.m.i.”
15.- In pendenza del procedimento, la società provvedeva ad emendare il progetto di impianto, aggiornando le tavole progettuali ed espungendo dalle stesse le aree individuate ai fini dell'apposizione del vincolo di tutela indiretta (di cui al Fg. 9 del
Catasto terreni, pt. nn.816-830-845-848-1546). N. 00995/2024 REG.RIC.
Dunque in data 14.3.2025 trasmetteva al Comune di IO TT i nuovi elaborati progettuali, instando per la conclusione del procedimento di PAS mediante approvazione del progetto come emendato a seguito dello stralcio delle predette aree.
16.- Con nota del 14.4.2025 il Comune di IO TT comunicava alla ricorrente l'intenzione dell'Amministrazione di attendere l'esito del procedimento di vincolo avviato dalla Soprintendenza e di verificare l'esatta consistenza delle fasce di rispetto prima di assumere nuove determinazioni.
17.- Il procedimento volto all'apposizione del vincolo si concludeva con decreto prot.
3527 dell'11.6.2025 della Commissione regionale per il patrimonio culturale del
Segretariato Regionale per la Lombardia, con il quale veniva dichiarato l'interesse culturale del bene ai sensi degli articoli 10, comma 3, e 12 del D. Lgs.42/2004, con la previsione di prescrizioni di tutela indiretta ex art. 45 del Codice: in particolare, veniva individuato un limite di inedificabilità assoluta e di divieto di installazione di impianti tecnologici in una fascia di rispetto ai mappali nn. 816-830-845-848-1546, già individuati nella comunicazione di avvio del procedimento.
18.- Nessun ulteriore riscontro seguiva da parte del Comune di IO TT.
19.- In prossimità dell'udienza di trattazione tutte le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche.
20.- L'Avvocatura dello Stato ha sollecitato l'integrazione del contraddittorio in favore della Diocesi di MO, quale ente proprietario del bene sottoposto a vincolo culturale.
21.- La ricorrente ha chiesto dichiararsi la tardività delle produzioni documentali effettuate dall'Avvocatura dello Stato, in quanto depositate dopo le ore 12 dell'ultimo giorno utile.
22.- All'udienza pubblica del 8 ottobre 2025 la causa è passata in decisione.
DIRITTO N. 00995/2024 REG.RIC.
1.- Il ricorso introduttivo è affidato ai seguenti motivi.
Con il primo motivo rubricato “Violazione e falsa applicazione dell'articolo 6, comma
9 bis, D.Lgs.28/2011, dell'articolo 20, comma 8, del D.Lgs.199/2021 e dell'articolo
65, comma 1-quater, del D.L.1/2012 conv. L.n.27/2012. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento della situazione di fatto e motivazione irragionevole ed incongrua”, IO GR lamenta che il diniego sarebbe erroneamente fondato sul presupposto che l'assentibilità dell'intervento mediante PAS richieda indefettibilmente l'idoneità dell'area di impianto ai sensi dell'art. 20 co. 8 d.lgs.
199/2021: ad avviso della ricorrente, invece, venendo in rilievo un impianto agrivoltaico, ai fini dell'assentibilità dell'opera tramite PAS sarebbe sufficiente la mera collocazione degli impianti nel raggio di 3 km da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, così come previsto dall'art. 6 comma 9 bis del d.lgs. n.
28/2011, non essendo richiesto che l'area sia anche qualificata come idonea ex lege.
Con il secondo motivo rubricato “Violazione del principio di non aggravamento del procedimento di cui all'art.1, comma 2, L.n.241/1990. Violazione del principio di leale collaborazione e buona fede tra cittadini e amministrazioni pubbliche di cui all'art.1, comma 2 bis, L.n.241/1990. Violazione e falsa applicazione dell'articolo 6, comma 9 bis, D.Lgs.28/2011, dell'articolo 20, comma 8, lettera c, del D.Lgs.
199/2021, dell'art.3, comma 1, lettera d, e art.28, comma 12, della L.Regionale
Lombarda n.20/2021. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento della situazione di fatto e motivazione irragionevole ed incongrua” la ricorrente sostiene che l'area di intervento sarebbe comunque inquadrabile tra quelle idonee ex art. 20 c.
8 lettera c) del d.lgs. 199/2021, in quanto ricadrebbe all'interno di una cava di argilla cessata, come dimostrerebbe la documentazione prodotta nel corso del procedimento.
Al contrario, il Comune sostiene che l'area è stata da tempo recuperata come area agricola, sicchè la stessa non rientrerebbe nelle aree idonee ex lege, che vi include solo N. 00995/2024 REG.RIC.
le “cave cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale, o le porzioni di cave e miniere non suscettibili di ulteriore sfruttamento”.
Con il terzo motivo rubricato “Violazione e falsa applicazione degli articoli 10, 12,
45 e ss., 131 e ss. D.Lgs.42/2004, dell'articolo 20, comma 8, lettera c-quater D.Lgs.
199/2021, dell'art.12 D.Lgs. 387/2001” la società ricorrente deduce vizi di illegittimità della determinazione impugnata nella parte in cui ha recepito, ritenendolo non superabile, il dissenso espresso dalla Sovrintendenza in relazione ai profili di incompatibilità culturale dell'intervento. Il parere della Sovrintendenza sarebbe stato adottato in violazione delle disposizioni che regolano i vincoli di tutela diretta e indiretta. In particolare lamenta che a) l'intervento di progetto non viola in alcun modo le prescrizioni di tutela diretta del bene culturale; b) non sussiste alcuna forma di tutela indiretta applicabile allo stesso, stante l'inesistenza di un apposito provvedimento di vincolo; c) non sussiste alcuna fascia di rispetto di 500 metri applicabile al caso di specie; d) in ogni caso sarebbe irragionevole ed illogico impedire la realizzazione di un impianto FER ex lege di pubblica utilità ed indifferibile ed urgente a fronte di una solo potenziale estensione di tutela.
Con la memoria ex art. 73 c.p.a. la ricorrente ha poi preso posizione sul vincolo indiretto apposto sul bene nel corso del giudizio, il quale, avendo imposto una fascia di rispetto dal bene di soli 100 metri, confermerebbe l'irragionevolezza della distanza pari a 500 metri ritenuta operante dall'Amministrazione comunale in sede di diniego.
Al riguardo la Sovrintendenza ha sostenuto nelle proprie difese che (i) sebbene la motivazione sia stata “forse troppo sinteticamente fornita all'epoca della conferenza”, il rilievo culturale e paesaggistico dell'area sarebbe comunque dimostrato dagli atti connessi all'approvazione del vincolo, e dunque il vizio sarebbe sanabile ex art. 21 octies l. n. 241/1990; (ii) una prescrizione di tutela diretta sarebbe rinvenibile proprio nell'art. 20 co. 8 lett. c) quater d.lgs. 199/2021, che prevede che, tra le zone idonee alla costruzione di impianti, non possono essere ricomprese quelle interne al perimetro N. 00995/2024 REG.RIC.
del bene tutelato ai sensi del Codice dei beni culturali, nonché quelle rientranti nella fascia di rispetto di quest'ultimo; (iii) quanto alle prescrizioni di tutela indiretta,
l'individuazione di una fascia di rispetto dal bene culturale è prevista espressamente dalla legge (ovvero dal predetto art. 20 co. 8 lett c) quater), che la individua in una distanza di 500 metri.
Con il quarto motivo rubricato “Violazione e falsa applicazione degli articoli 131 e ss. D.Lgs.42/2004, articolo 20, comma 8, D.Lgs.199/2021, articolo 12 del D.Lgs.
387/2001, articolo 3 L.n.241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione o comunque per motivazione insufficiente e generica oltre che irragionevole ed illogica” IO GR lamenta carenze motivazionali della determinazione conclusiva della conferenza, fondata su un parere dichiaratamente non vincolante della
Sovrintendenza in relazione ai profili paesaggistici, considerato che, come rilevato anche nel parere stesso, l'area non è soggetta a specifica tutela.
Con il quinto motivo rubricato “Violazione degli articoli 1, 14-bis e 14-ter della
L.n.241/1990. Violazione dei principi generali dell'azione amministrativa di cui all'art. 1 della Legge n. 241/1990 e art. 97 della Costituzione” la ricorrente lamenta che le Amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi avrebbero omesso di indicare le possibili prescrizioni per il superamento del dissenso, in violazione dell'art. 14 bis della L. 241/1990. Sarebbe violato poi l'art. 14 ter comma 7, della L. n.
241/1990, posto che non potrebbe essere considerata “prevalente” rispetto agli altri pareri espressi in conferenza la posizione della Sovrintendenza, stante l'inesistenza di vincoli paesaggistici e culturali ostativi alla realizzazione dell'opera.
Con il sesto motivo rubricato “Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 10-bis della
Legge n. 241/1990. Violazione dei principi generali dell'azione amministrativa di cui all'art. 1 della Legge n. 241/1990 e art. 97 della Costituzione. Violazione del contraddittorio. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta”, la ricorrente lamenta N. 00995/2024 REG.RIC.
l'omessa comunicazione di cui all'art. 10 bis della L. 241, ritenuta necessaria trattandosi di procedimento ad istanza di parte.
Con il settimo e ultimo motivo rubricato “Violazione e falsa applicazione dell'art.12
D. Lgs.387/2003, delle Direttive UE 2018/2001 e 2023/2413 e dell'articolo 194
TFUE. Eccesso di potere per motivazione irragionevole ed incongrua”, IO GR sostiene che il provvedimento impugnato si pone irragionevolmente in contrasto con le norme nazionali e sovranazionali che favoriscono e incentivano la realizzazione di sistemi di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
2.- Con il ricorso per motivi aggiunti la società ricorrente ha impugnato la determinazione comunale del 10.12.2024, di diniego dell'istanza di riesame in autotutela, affidando le proprie doglianze a nove motivi di censura: con i primi due vengono dedotti vizi di illegittimità propria dell'atto mentre con gli altri sette motivi di gravame sono dedotti vizi di illegittimità derivata, sostanzialmente riproduttivi delle censure articolate con il ricorso introduttivo.
Per quanto concerne i vizi di legittimità propria, la ricorrente deduce “Violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e ss. e 136 e ss. D.Lgs.42/2004, e dell'art. 22 del D.
Lgs.199/2021. Eccesso di potere per motivazione erronea, illogica e contraddittoria”
(I motivo aggiunto) e “Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento della situazione di fatto e di diritto. Violazione art. 3 L. 241/90” (II motivo aggiunto): in sintesi, il Comune avrebbe considerato erroneamente come vincolante il parere negativo alla realizzazione dell'opera formulato dalla Soprintendenza, sia con riferimento agli aspetti paesaggistici sia con riguardo a quelli culturali, ed avrebbe altrettanto erroneamente denegato la riapertura della conferenza di servizi sull'assunto dell'inesistenza di “nuovi elementi in fatto e in diritto” sopravvenuti all'emissione del provvedimento di rigetto dell'istanza di PAS.
3.- Il ricorso è fondato, nei termini appresso precisati. N. 00995/2024 REG.RIC.
4.- Il primo, il terzo ed il quarto motivo del ricorso introduttivo, siccome connessi, possono essere esaminati congiuntamente.
5.- La procedura abilitativa semplificata per l'installazione di impianti FER è regolata, nella versione applicabile ratione temporis ai fatti di causa, dall'art. 6 del d.lgs.
28/2011.
Detta disposizione prevede al comma 1 che “… per l'attività di costruzione ed esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili di cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida, adottate ai sensi dell'articolo 12, comma 10 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, si applica la procedura abilitativa semplificata di cui ai commi seguenti”.
Il successivo comma 9 bis dispone che “le medesime disposizioni di cui al comma 1 si applicano ai progetti di nuovi impianti fotovoltaici e alle relative opere connesse da realizzare nelle aree classificate idonee ai sensi dell'articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, ivi comprese le aree di cui al comma 8 dello stesso articolo 20, di potenza fino a 12 MW, nonché agli impianti agro-voltaici di cui all'articolo 65, comma 1 -quater, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, che distino non più di 3 chilometri da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale”..
Il predetto comma 1 quater dell'art. 65 del d.l. n. 1/2012 si riferisce “agli impianti agrovoltaici che adottino soluzioni integrative innovative con montaggio dei moduli elevati da terra, anche prevedendo la rotazione dei moduli stessi, comunque in modo da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale, anche consentendo l'applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione”.
6.- Ciò premesso, la disposizione di cui all'art. 6 comma 9 bis opera una chiara distinzione tra gli impianti fotovoltaici - con potenza fino a 12 MW - e gli impianti agrivoltaici: per i primi, l'assentibilità dell'intervento tramite PAS è subordinata alla localizzazione dell'impianto in aree classificate idonee ai sensi dell'art. 20 co. 8 d.lgs. N. 00995/2024 REG.RIC.
199/2021 mentre per i secondi essa è condizionata alla collocazione degli stessi in zone limitrofe ad aree industriali, commerciali e artigianali.
6.1.- Ne deriva che, per gli impianti agrivoltaici l'assentibilità con PAS è subordinata alla sola condizione che essi distino non più di 3 chilometri da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, non essendo invece richiesto che l'area di progetto sia anche qualificabile come area idonea ai sensi dell'articolo 20, comma 8, del D. Lgs. 199/2021, condizione che è invece espressamente riferita ai soli impianti fotovoltaici non agrivoltaici.
6.2.- Depone a favore di questa interpretazione, oltre al chiaro dato letterale di cui al citato art. 6 co. 9 bis, anche un ulteriore argomento ricavabile dall'art. 4 del d.lgs.
28/2011, il quale disciplina i regimi autorizzativi per la costruzione e l'esercizio degli impianti a fonti rinnovabili.
Il comma 2 bis del suddetto art. 4 dispone che “Fatto salvo quanto disposto dagli articoli 6, comma 9-bis, 6-bis e 7-bis, comma 5, nelle aree idonee identificate ai sensi dell'articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, comprese le aree di cui al comma 8 dello stesso articolo 20, i regimi per la costruzione e l'esercizio di impianti fotovoltaici di nuova costruzione e delle opere connesse … sono disciplinati come segue: a) per impianti di potenza fino a 1 MW: si applica la dichiarazione di inizio lavori asseverata per tutte le opere da realizzare su aree nella disponibilità del proponente; b) per impianti di potenza superiore a 1 MW e ((fino a 12 MW)): si applica la procedura abilitativa semplificata; c) per impianti di potenza ((superiore a
12 MW)): si applica la procedura di autorizzazione unica”.
La disposizione dunque, nel graduare in base a requisiti di potenza i diversi regimi abilitativi per la costruzione e l'esercizio degli impianti da fonte rinnovabile, presuppone la collocazione in area idonea solo degli impianti “fotovoltaici”, facendo espressamente salvo, tra gli altri, proprio il comma 9 bis dell'art. 6, che si riferisce agli impianti agrivoltaici collocati in zone limitrofe ad impianti industriali: è evidente che N. 00995/2024 REG.RIC.
la regolamentazione degli impianti agrivoltaici è distinta rispetto a quella prevista per gli impianti fotovoltaici non agrivoltaici, per i quali soltanto il regime autorizzatorio applicabile è collegato ad un requisito di idoneità dell'area come normativamente stabilita all'art. 20 d.lgs. 199/2021; e ciò, conformemente alla <chiara volontà del legislatore di semplificare le procedure per l'autorizzazione degli impianti agrivoltaici di cui all'art. 65, comma 1-quater, d.l. 1/2012, giacché ai sensi dell'art.
6, comma 9-bis, d.lgs. 28/2011, applicabile ratione temporis, quegli impianti sono comunque assoggettati a P.A.S., alla sola condizione che “distino non più di 3 chilometri da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale”>> (cfr. da ultimo sentenza della Sezione n. 950/2025, par. 11.11.1.).
6.3.- Sono pertanto meritevoli di condivisione le argomentazioni dedotte dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso, rispetto alle quali, peraltro, le altre parti non hanno offerto una prospettazione diversa, mediante una lettura alternativa della disposizione in esame idonea a smentire la conclusione sopra riportata.
6.4.- Da quanto sin qui detto deriva che la collocazione dell'impianto agrivoltaico in area posta ad una distanza inferiore da 3 km da impianti industriali, commerciali, artigianali consente di ricorrere al procedimento autorizzativo semplificato previsto all'art. 6 del d.lgs. 28/2011, senza che vengano in rilievo preclusioni derivanti dalla mancanza di un requisito di non idoneità dell'area ex art. 20 d.lgs. 199/2021. Il che non significa, come è stato opposto dal Comune resistente, che la realizzazione di un impianto agrivoltaico debba essere autorizzata, in virtù di un mero automatismo, solo perché collocato in aree limitrofe a zone industriali o commerciali, dovendo pur sempre ricorrere, a tal fine, gli ulteriori requisiti prescritti per la PAS dall'art. 6 d.lgs.
28/2011 (tra cui, la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici e la disponibilità delle aree di impianto).
7.- Tanto premesso sul piano normativo, si osserva che il progetto proposto dalla società ricorrente prevede la realizzazione di un impianto fotovoltaico integrato con N. 00995/2024 REG.RIC.
agricoltura, collocato in aree coltivate - delle quali è posta in dubbio la qualificazione come aree di cava cessata- collocate ad una distanza non superiore ad 1,5 Km da insediamenti industriali (cfr. doc. 24).
L'impianto è costituito da 13.464 moduli cristallini bifacciali montati su cd. tracker monoassiali ad inseguimento solare– dispositivi che consentono nel corso della giornata di mantenere il pannello sempre puntato nella direzione del sole- fissati ad un telaio in acciaio, che ne forma il piano d'appoggio, a sua volta incernierato ad un palo, anch'esso in acciaio, infisso al suolo, sopraelevati da terra con altezza massima di 4,80 mt (cfr. doc. 9, p. 37 e 38- - Relazione Tecnico Illustrativa Ambientale).
In sostanza la peculiare tecnologia dei moduli che consente la variazione del loro orientamento e la collocazione sopraelevata degli stessi consentono di realizzare la massima efficienza del sistema di produzione di energia rinnovabile - atteso che la superficie captante viene, infatti, sempre mantenuta orientata verso i raggi solari mediante l'utilizzo di una apposita struttura che, ruotando sul suo asse Nord-Sud ne consente la movimentazione giornaliera da Est a Ovest-, e dall'altro di non provocare alcun consumo di suolo, consentendo, al di sotto dei trackers e tra le file di moduli, la prosecuzione dell'attività agricola.
Come rappresentato nella relazione agronomica prodotta in corso di causa, trattasi di un progetto che si pone l'obiettivo di coniugare la valorizzazione agricola dei terreni interessati dalla realizzazione dell'impianto con un miglioramento della sostenibilità ambientale al fine di favorire e incrementare la biodiversità esistente, valorizzando l'intera superficie occupata dai trackers mediante l'utilizzo di foraggere e colture erbacee (erba medica) in continuità con le colture esistenti, e che prevede quale area interessata dalla realizzazione dell'impianto una superficie pari a 17.64.20 sui
41.28.90 ha complessivi (cfr. doc. 37).
È comunque opportuno evidenziare che la struttura agrivoltaica dell'impianto non è stata contestata nel corso del procedimento: neppure durante la Conferenza di servizi N. 00995/2024 REG.RIC.
è stato messo in discussione che lo stesso impianto difetti delle sue caratteristiche costruttive, e del conseguente duplice impiego dell'area interessata.
Soltanto nella nella memoria del 10.1.2025 il comune di IO TT ha rilevato che l'amministrazione non potrebbe avere piena certezza “del fatto che i terreni di cui trattasi, anche in caso di realizzazione dell'impianto, continuerebbero ad essere sfruttati in via prevalente per l'attività agricola”, in ragione della mancata produzione di un piano agronomico.
Ebbene, anzitutto il piano, come già accennato, è stato versato in atti (cfr. doc. 37), così da superare l'osservazione del Comune, pur tardiva, poiché non era stata introdotta nel procedimento.
Inoltre, l'eccezione prova comunque troppo, poiché è evidente che nemmeno il piano assicura di fatto un futuro corretto sfruttamento degli spazi: ma, seguendo una simile impostazione, nessuna autorizzazione potrebbe essere rilasciata, poiché nessuno può garantire in assoluto una condotta futura rispettosa delle prescrizioni stabilite, essendo per questo assegnati compiti di controllo alle Amministrazioni competenti.
8.- Ciò posto, il Collegio osserva che, alla luce delle caratteristiche del progetto come sopra descritte, il medesimo sia ascrivibile – e ciò è sufficiente - alla categoria degli impianti agrivoltaici di cui all'art. 65 comma 1 quater del d.l. n. 1/2012, sicchè risulta applicabile alla fattispecie la procedura di PAS secondo quanto disposto dal ripetuto art. 6 comma 9 bis d.lgs. 199/2021.
9.- Alla luce delle precedenti considerazioni la motivazione del provvedimento impugnato si presenta in contrasto con il dato normativo nella parte in cui si fonda sulla non inidoneità ex lege dell'area di impianto, poiché non ricompresa tra le aree di cui alla lett. c) comma 8 dell'art. 20 d. lgs 199/2021, ossia tra le “cave cessate, non recuperate o degradate”: come detto, tale requisito non è necessario per l'assentibilità del progetto tramite PAS in relazione agli impianti agrivoltaici che, come quello proposto dalla ricorrente, sono collocati entro 3 km da stabilimenti industriali. N. 00995/2024 REG.RIC.
10.- Può prescindersi, pertanto, dall'esame delle censure dedotte con il secondo motivo, non essendo necessario stabilire se l'area di impianto ricada o meno in area idonea ex art. 20 co. 8 lett. c) d. lgs. 199/2021.
11.- Alle considerazioni che precedono consegue altresì che l'assentibilità del progetto agrivoltaico tramite PAS non è preclusa in astratto dal fatto che l'impianto sia collocato all'interno della fascia di rispetto di 500 mt da un bene sottoposto a tutela culturale, come prevede l'art. 20 co. 8 lett. c) quater d.lgs. 199/2021.
11.1.- Tale disposizione, facendo “salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e
c-ter)”, qualifica come idonee “le aree che non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, … né ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell'articolo 136 del medesimo decreto legislativo”, fascia di rispetto che, ai soli fini della disposizione de qua, “è determinata considerando una distanza dal perimetro di beni sottoposti a tutela di tre chilometri per gli impianti eolici e di cinquecento metri per gli impianti fotovoltaici”.
Come affermato dalla giurisprudenza amministrativa, condivisa anche dalla Sezione
(cfr. sent. n. 950/2025 e giurisprudenza ivi richiamata), la suddetta disposizione ha la funzione di individuare un'ulteriore ipotesi di area idonea, aggiuntiva rispetto a quelle previste dalle lettere precedenti del comma 8 dell'art. 20; essa si pone quale
“disposizione “di chiusura”, prevedendo una fattispecie ad ampio raggio di applicazione, che viene in rilievo laddove non ricorrano – e in questo senso sono “fatti salvi” – i presupposti delle più ristrette fattispecie delle lettere che precedono”.
La richiamata sentenza ha evidenziato che “la lett. c-quater, infatti, è stata introdotta dal d.l. 7.5.2022, n. 50 (e segnatamente dall'art. 6, comma 1, lett. a, n. 2.3), recante
“Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e attrazione degli investimenti, nonché in materia di politiche sociali e di crisi ucraina”, convertito con modificazioni dalla l. 91/2022: l'introduzione, quindi, è N. 00995/2024 REG.RIC.
avvenuta poco dopo l'invasione russa dell'Ucraina del 24.2.2022, che ha innescato un cospicuo aumento dei costi dei prodotti energetici, e l'adozione del decreto legge
è stata giustificata – come si legge nel preambolo del decreto – con “la straordinaria necessità e urgenza di adottare misure urgenti per contrastare gli effetti economici della grave crisi internazionale in atto in Ucraina anche in ordine allo svolgimento delle attività produttive” e con “la straordinaria necessità e urgenza di adottare misure urgenti per contenere il costo dei carburanti e dell'energia” e che pertanto l'obiettivo dell'inserimento della lett. c-quater era quello di “favorire la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, e quindi di ampliare il novero delle aree idonee a tale scopo, non certo quello di restringere la possibilità di costruire tali impianti assoggettandola a requisiti ulteriori prima non imposti”.
11.2.- È evidente dunque che l'art. 20 co. 8 lett. c) quater è una disposizione volta ad ampliare il novero delle aree idonee, in conformità al favor per la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, e non a prescrivere di per sé ed in via generalizzata forme di tutela diretta dei beni culturali, non essendo questo lo scopo perseguito dal legislatore.
11.3.- Anche la previsione della fascia di rispetto di 500 metri, cui si riferisce la norma in esame, non può essere intesa alla stregua di un vincolo di tutela indiretta di carattere generale, posto che la determinazione di tale distanza dal bene culturale è prevista dalla lett. c) quater “ai soli fini della presente lettera”, e dunque al solo fine di individuare un requisito di idoneità dell'area.
12.- Ciò posto, nel caso in esame il Comune di IO TT, sulla base della posizione espressa dalla Sovrintendenza, ha negato l'autorizzazione alla realizzazione dell'opera in quanto “l'intervento coinvolge un profilo di tutela culturale, stante la presenza dei ruderi dell'Oratorio campestre di San Giorgio, bene sottoposto a tutela ope legis in virtù del combinato disposto degli artt.10 e 12 del D.Lgs.42/2004 e dal quale deriva
l'esistenza di una fascia di rispetto che, in attesa di emissione di specifico Decreto, è N. 00995/2024 REG.RIC.
prevista in minimo 500 metri ex art. 20, comma 8, lettera c-quater D. Lgs. 199/2021, incompatibile con l'intervento”.
13.- La motivazione fornita è inidonea a sorreggere il provvedimento impugnato.
13.1.- In primo luogo, va ribadito che, stante il carattere specifico dell'intervento agrivoltaico proposto e la sua ubicazione in stretta prossimità a impianti industriali, non è richiesto ai fini dell'assentibilità del progetto con procedura semplificata che l'area di impianto sia idonea ex lege, sicchè la collocazione dell'impianto all'interno della fascia di rispetto dal bene culturale di cui all'art. 20 co. 8 lett. c) quater non costituisce condizione ostativa in assoluto alla realizzazione dell'opera oggetto di causa.
13.2.- In secondo luogo, non è preclusivo dell'intervento il vincolo di tutela diretta esistente ex lege sui ruderi dell'oratorio di San Giorgio, in virtù degli artt. 10 e 12 del d.lgs. 42/2004. Trovano applicazione al riguardo le disposizioni del Capo III, sezioni
I e II, della Parte II del d.lgs. 42/2004, le quali inibiscono unicamente gli interventi che incidano direttamente sul bene culturale in sé, e cioè sulla sua sostanza fisica e materiale, senza limitare l'esercizio delle facoltà dei proprietari delle aree limitrofe.
Nella fattispecie in esame, non è contestato che l'impianto agrivoltaico, in base al progetto presentato dalla ricorrente, avrebbe dovuto essere collocato a distanza dai ruderi dell'Oratorio (circa 30/35 metri da soli due lati del manufatto- cfr. ricorso p. 8
e 25), sicchè lo stesso non rientra nel perimetro della tutela diretta ope legis esistente sul bene culturale, perché evidentemente non avrebbe inciso sulla sua consistenza.
Inoltre, come precisato al punto 11.2. della presente decisione, tale vincolo di tutela diretta non può trovare la propria fonte legittimante nell'art. 20 co. 8 lett. c) quater
d.lgs. 199/2021, posto che la disposizione ha esclusivamente la funzione di delineare le caratteristiche di una fattispecie di area idonea ex lege all'installazione di impianti
FER, e non quella di introdurre prescrizioni generalizzate di tutela diretta dei beni culturali. N. 00995/2024 REG.RIC.
13.3.- In terzo luogo, è pacifico che né al momento di presentazione dell'istanza né a quello di emissione del diniego avversato con il ricorso introduttivo sussistessero previsioni, preclusive in assoluto dell'installazione dell'impianto, derivanti dall'esistenza di vincoli indiretti volti a regolamentare distanze o a limitare l'edificabilità delle zone circostanti ai ruderi dell'Oratorio di San Giorgio.
Invero, come precisato nelle premesse in fatto, il vincolo è stato apposto solo successivamente al diniego impugnato, con decreto del 11.6.2025. Con esso sono state individuate le aree circostanti ai ruderi nelle quali è preclusa l'edificazione e fatto divieto di installazione di impianti tecnologici. Al riguardo, sono condivisibili le argomentazioni della ricorrente laddove ha evidenziato che in tal modo è stata istituita una fascia di rispetto pari a soli 100 metri, assai inferiore a quella individuata nel corso del procedimento di PAS in 500 metri, e che, pertanto, ove il vincolo fosse intervenuto nel corso del procedimento, sarebbe stato possibile rimodulare il progetto senza precluderlo in assoluto.
Sul punto, la tesi propugnata dalla difesa erariale, secondo cui la fascia di rispetto, anche a prescindere dal decreto di vincolo, sarebbe individuabile in quella stabilita ex lege dalla lett. c) quater dell'art. 20 co. 8 d. lg. 199/2011, va respinta per le motivazioni già esposte al precedente paragrafo 11.3..
14.- Alla luce di quanto sopra, pertanto, l'Amministrazione non avrebbe potuto denegare la realizzazione dell'opera in ragione di una preclusione assoluta, fondata sulla collocazione dell'impianto all'interno della fascia di rispetto di 500 metri dal bene culturale, ma avrebbe dovuto invece effettuare un vaglio in concreto dell'incidenza di siffatto impianto sul bene medesimo. D'altra parte, anche la circostanza che con il decreto di vincolo n. prot. 3527 dell'11.6.2025 sia stata individuata un'area di rispetto pari a soli 100 metri rende palese l'irragionevolezza della motivazione posta a fondamento dell'impugnato provvedimento, che è invece imperniata sull'individuazione di una fascia di rispetto di 500 metri. N. 00995/2024 REG.RIC.
15.- Parimenti fondate sono le argomentazioni dedotte con il quarto motivo di ricorso inerenti all'incidenza paesaggistica del progetto agrivoltaico.
15.1.- La motivazione fornita nel provvedimento impugnato si limita ad osservare che, in relazione ai profili paesistici, sono state rilevate “importanti criticità”, con formula del tutto generica che ha omesso di esplicitare le ragioni per le quali le esigenze di tutela del paesaggio, genericamente inteso, debbano essere ritenute preminenti rispetto a quelle sottese alla realizzazione degli impianti FER. Secondo la giurisprudenza, non
è infatti sufficiente ai fini dell'adempimento dell'onere motivazionale “il mero richiamo ad una generale valenza paesaggistica dell'area ed occorrendo invece una puntuale motivazione in ordine alla specifica relazione dell'impianto all'interno del contesto in cui esso è collocato”. (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22/1/2024 n. 667).
Il Consiglio di Stato si è ripetutamente espresso nel senso che la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili costituisce un'attività di interesse pubblico che contribuisce anch'essa non solo alla salvaguardia degli interessi ambientali, ma, sia pure indirettamente, anche a quella dei valori paesaggistici (cfr. Cons. Stato, sez, IV, sentenza n. 2983 del 2021). D'altra parte, ogni nuova opera ha una qualche incidenza sul paesaggio “di tal che il giudizio di compatibilità paesaggistica non può limitarsi a rilevare l'oggettività del novum sul paesaggio preesistente, posto che in tal modo ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente quadro paesaggistico, sarebbe di per sé non autorizzabile.” (Consiglio di Stato, 1201/2016, sent.3696/2020, sent.5325/2025).
15.2.- Alla luce di quanto osservato, l'onere motivazionale gravante sull'Amministrazione non può ritenersi assolto neppure mediante il richiamo al verbale della conferenza di servizi, posto che il generico rilievo ivi contenuto secondo cui “la proposta progettuale presenta molte criticità in quanto interviene su un campo agricolo coltivato” è del tutto svincolato dalla necessaria valutazione della compatibilità dell'impianto con le peculiarità del contesto paesaggistico. N. 00995/2024 REG.RIC.
15.3.- Altrettanto carente è la motivazione contenuta nel parere reso dalla
Sovrintendenza, laddove afferma che l'intervento determinerebbe una “radicale trasformazione di una larga porzione di territorio agricolo di IO TT”, vieppiù considerando che l'area di impianto non è gravata da vincoli paesaggistici che ne precludono a priori l'installazione, sicchè il parere non era comunque vincolante per il
Comune: e si trascura l'evidente genericità dell'affermazione, non indicando la
Soprintendenza (e ben difficilmente conoscendo) quale sia la superficie del Comune costituente “territorio agricolo”, locuzione comunque ambigua, poiché riferibile tanto ad una destinazione di fatto quanto a una previsione urbanistica.
15.4.- La difesa comunale (cfr. memoria del 5.9.2025) ha evidenziato che l'area di impianto è inserita nella zona di P.G.T. denominata “componenti del paesaggio agrario – E2” e che per tale area il Capo 4 delle N.T.A. del Piano delle Regole, in relazione all'Ambito E2, dispone che “Fatta salva la disciplina generale, negli ambiti
E2 qualsiasi attività deve: - preservare il valore e la compattezza delle aree agricole evitando che interventi per nuove infrastrutture o impianti tecnologici comportino la frammentazione di porzioni di territorio di rilevante interesse agricolo;…… - rispettare e rafforzare il disegno delle reti ecologiche, ai vari livelli (si rimanda alle norme specifiche nelle NTA del Piano dei Servizi), e tutelare la biodiversità mediante il potenziamento di filari, siepi e superfici arboree e arbustive”. Ne deriverebbe, ad avviso del Comune che “se il progetto dovesse essere realizzato, non sarebbe più visivamente percepibile come un campo coltivato, ma diverrebbe, a tutti gli effetti, un campo fotovoltaico”.
15.4.1.- Al riguardo è sufficiente osservare che trattasi di considerazioni non dedotte né nel provvedimento impugnato né in sede istruttoria, essendo state esplicitate solo nel corso del giudizio, e che pertanto si risolvono in una inammissibile integrazione postuma del provvedimento avversato. N. 00995/2024 REG.RIC.
Ciò permette di trascurare un esame approfondito di tali disposizioni, la cui legittimità potrebbe essere dubbia se intese – come l'Amministrazione sembra intenderle – nel senso di precludere o limitare irragionevolmente l'installazione di impianti FER in contrasto con le norme primarie e, comunque, con le fonti normative prevalenti sulle disposizioni degli enti locali.
16.- Alla luce di quanto precede, il quinto, il sesto e l'ultimo motivo di ricorso, stante l'effetto pienamente satisfattivo derivante dall'accoglimento delle censure sin qui esaminate, possono essere assorbiti.
17.- In conclusione, il ricorso introduttivo va accolto, nei termini sin qui precisati, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
18.- Il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato improcedibile, essendo venuto meno, in ragione dell'accoglimento del ricorso principale, l'interesse della ricorrente all'annullamento del diniego di riesame.
19.- Il Comune di IO TT dovrà pertanto rideterminarsi in conformità alla presente decisione sull'istanza di PAS, come emendata a seguito della rimodulazione del progetto, ai fini del mantenimento della fascia di rispetto introdotta dal decreto di vincolo prot. 3527 dell'11.6.2025 della Commissione regionale per il patrimonio culturale del Segretariato Regionale per la Lombardia.
20. Infine, poiché l'opera non inciderà sulla predetta fascia di rispetto, non si rende necessaria l'integrazione del contraddittorio sollecitata dalla difesa erariale nei confronti dell'ente proprietario dell'oratorio di san Giorgio: in ogni caso,
l'interferenza, ove pure vi fosse, sarebbe di mero fatto, non venendo incisa alcuna posizione soggettiva riconducibile all'immobile per tale, né, in particolare, essendo gravato il provvedimento di vincolo (pur ammesso che la proprietà abbia interesse alla sua conservazione).
21.- Considerata la complessità in fatto e in diritto delle questioni oggetto di controversia, sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite. N. 00995/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di SC
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:
- accoglie il ricorso introduttivo, nei termini di cui in motivazione e per l'effetto annulla gli atti impugnati;
- dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in SC nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:
NG AB, Presidente
Francesca Siccardi, Referendario
AT IZ, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AT IZ NG AB N. 00995/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO