Pubblicato il 25/10/2021

N. 01261/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00165/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TO

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 165 del 2021, proposto da
Comune di Selvazzano Dentro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Zunarelli e Alberto Pullini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IA TO s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli, Paolo Neri e Vanilla Resente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Padova, Gall. G. Berchet n. 8;
Aps LD s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Caputi, Patrizia Gozzoli, Matteo Corbo e Elena Mitzman, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Santina Cucco, Michele Pozzato, Paolo Bernardi e Stefano Artuso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura Civica in Padova, via N. Tommaseo n. 60;
Regione TO, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Luisa Londei e Francesco Zanlucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede l’Avvocatura Regionale in Venezia, Fondamenta Santa Lucia, Cannaregio n. 23;

per ottenere

A) per quanto riguarda il ricorso principale:

l'accertamento e la conseguente declaratoria di nullità

- della “ Convenzione per la determinazione dell'entità e delle modalità di erogazione dell'importo che il Comune di Selvazzano deve corrispondere alla AP S.p.A. quale integrazione al corrispettivo regionale per l'esercizio del servizio di trasporto pubblico urbano nel proprio territorio comunale ”, sottoscritta tra il Comune di Padova e il Comune di Selvazzano Dentro in data 30 marzo 2001, approvata con Deliberazione del Consiglio Comunale di data 13 marzo 2001, n. 16;

nonché, in via derivata, per quanto occorrer possa:

- della Determina del Settore Affari Generali di data 27 febbraio 2008, n. 119, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2008;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 30 marzo 2009 n. 198, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2009;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 6 agosto 2010 n. 543, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2010;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 12 aprile 2011 n. 197, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2011;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 15 maggio 2012 n. 270, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2012;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 17 maggio 2013 n. 299, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2013;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 30 aprile 2014 n. 252, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2014;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 24 aprile 2015 n. 189, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2015;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 23 febbraio 2016 n. 73, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2016;

- della Determina del Settore Affari Generali di data 10 aprile 2017 n. 203, con la quale il Comune ricorrente ha disposto il pagamento, in favore di AP LD S.p.A., dell'importo di cui alla suindicata Convenzione per l'anno 2017;

- della Deliberazione della Giunta Comunale di data 30 gennaio 2008 n. 13 con la quale il Comune ricorrente ha disposto la prosecuzione dell'efficacia della suindicata Convenzione per l'anno 2008;

- della Deliberazione della Giunta Comunale di data 25 marzo 2009 n. 46 con la quale il Comune ricorrente ha disposto la prosecuzione dell'efficacia della suindicata Convenzione per l'anno 2009;

- della Deliberazione della Giunta Comunale di data 17 marzo 2010 n. 59 con la quale il Comune ricorrente ha disposto la prosecuzione dell'efficacia della suindicata Convenzione per l'anno 2010;

- della Deliberazione della Giunta Comunale di data 30 marzo 2011 n. 59 con la quale il Comune ricorrente ha disposto la prosecuzione dell'efficacia della suindicata Convenzione per l'anno 2011;

- della Deliberazione della Giunta Comunale di data 23 aprile 2012 n. 83 con la quale il Comune ricorrente ha disposto la prosecuzione dell'efficacia della suindicata Convenzione per l'anno 2012;

- della Deliberazione della Giunta Comunale di data 24 aprile 2013 n. 85 con la quale il Comune ricorrente ha disposto la prosecuzione dell'efficacia della suindicata Convenzione per l'anno 2013;

- della Deliberazione della Giunta Comunale di data 14 aprile 2014 n. 60 con la quale il Comune ricorrente ha disposto la prosecuzione dell'efficacia della suindicata Convenzione per l'anno 2014;

nonché per ottenere la condanna:

- di AP LD s.p.a., alla restituzione, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2033 c.c., in favore del Comune di Selvazzano Dentro della somma di € 2.422.318,00, oltre interessi al saggio legale rivalutazione monetaria a decorrere dalla data dei singoli pagamenti, corrispondente a quanto dalla stessa indebitamente percepito in virtù della suindicata convenzione nel periodo novembre 2008- gennaio 2015, ovvero della diversa somma che l’Ill. mo Tribunale adito riterrà di giustizia;

- di IA TO s.p.a., alla restituzione, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2033 c.c., in favore del Comune di Selvazzano Dentro della somma di € 938.709,90, oltre interessi al saggio legale e rivalutazione monetaria a decorrere dalla data dei singoli pagamenti, corrispondente a quanto dalla stessa indebitamente percepito in virtù della suindicata convenzione nel periodo luglio 2015- giugno 2017, ovvero della diversa somma che l’Ill. mo Tribunale adito riterrà di giustizia:

- in subordine, in caso di mancato accoglimento della domanda di condanna formulata in via principale, per la condanna del Comune di Padova al risarcimento, in favore del Comune di Selvazzano Dentro, del danno dallo stesso patito in conseguenza della indebita esecuzione della Convenzione di data 30 marzo 2001, quantificabile in € 3.361.027,90, oltre interessi al saggio legale dalla domanda al saldo, ovvero nella diversa somma ritenuta di giustizia, per avere il Comune resistente erroneamente indotto, nella sua qualità di unica parte del contratto di servizio concluso con il gestore del trasporto pubblico locale, il Comune di Selvazzano Dentro ad impegnarsi al versamento del contributo integrativo non dovuto;

B) per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da IA TO s.p.a.:

- in via principale, previo rigetto del ricorso avversario, per l'accertamento del diritto di IA TO s.p.a. di percepire la contribuzione di cui alla “ Convenzione per la determinazione dell'entità e delle modalità di erogazione dell'importo che il Comune di Selvazzano deve corrispondere alla AP s.p.a. quale integrazione al corrispettivo regionale per l'esercizio del servizio di trasporto pubblico urbano nel proprio territorio comunale ”, sottoscritta tra il Comune di Padova e il Comune di Selvazzano Dentro in data 30 marzo 2001, recepita nel contratto di servizio, anche per gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 sino al 1° settembre, data di avvio del nuovo servizio di cui al contratto siglato il 4 dicembre 2020;

- in subordine nella denegata ipotesi di accoglimento anche parziale del ricorso del Comune di Selvazzano Dentro, per l'accertamento del diritto di IA TO S.p.A. di essere tenuta indenne dal Comune di Padova dalle richieste restitutorie proposte dal Comune di Selvazzano Dentro e per l'accertamento dell'obbligo del Comune di Padova di corrispondere a IA TO S.p.A., anche per gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 sino al 1° settembre, data di avvio del nuovo servizio di cui al contratto siglato il 4 dicembre 2020, la contribuzione per le agevolazioni tariffarie applicate alle linee qualificate come urbane che servono il Comune di Selvazzano Dentro;

- in ulteriore subordine nella denegata ipotesi di accoglimento anche parziale del ricorso del Comune di Selvazzano Dentro e di non accoglimento anche parziale delle domande proposte nei confronti del Comune di Padova, per l'accertamento del diritto di IA TO s.p.a. di essere tenuta indenne dalla Regione del TO dalle domande restitutorie proposte dal Comune di Selvazzano Dentro e per l'accertamento del diritto di IA TO s.p.a. di percepire dalla Regione del TO, anche per gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 sino al 1° settembre, data di avvio del nuovo servizio di cui al contratto siglato il 4 dicembre 2020, importi equivalenti a quelli stabiliti dalla Convenzione ex adverso impugnata a titolo di contributi minimi.

C) per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Comune di Padova:

- in via principale rigettare il ricorso proposto dal Comune di Selvazzano Dentro r.g. n. 165 del 2021, in quanto irricevibile, inammissibile ed infondato con rigetto di tutte le domande ivi proposte e, per l'effetto, respingere tutte le domande di condanna ivi formulate;

- in ogni caso, per il rigetto della domanda di risarcimento formulata in via subordinata nei confronti del Comune di Padova;

- in via subordinata, in denegata ipotesi di accoglimento, anche parziale, della domanda di condanna del Comune di Padova al risarcimento dei danni formulata in via subordinata da parte del ricorrente, condannarsi il Comune di Selvazzano Dentro a tenere integralmente indenne il Comune di Padova per qualunque importo dovesse essere condannato a pagare all'esito del presente giudizio in dipendenza della convenzione sottoscritta il 30 marzo 2001, trattandosi di servizio TPL effettivamente svolto a favore del Comune di Selvazzano Dentro, di cui lo stesso ha pienamente ed esclusivamente beneficiato;

- in via incidentale subordinata, in denegata ipotesi di accoglimento della domanda formulata in via subordinata nei confronti del Comune di Padova da parte del ricorrente Comune di Selvazzano Dentro, accogliere il ricorso proposto in via incidentale e per l'effetto accertare il diritto del Comune di Padova a vedere rifusa dal Comune di Selvazzano Dentro la quota parte dell'importo versato per IVA dal Comune di Padova sull'importo ricevuto dalla Regione del TO in relazione ai servizi minimi e pari ad un totale di €. 1.359.020,77, e, di conseguenza, condannare il Comune di Selvazzano Dentro al pagamento di quanto dovuto;

- con rigetto di tutte le domande proposte, in via subordinata, da IA TO SPA nei confronti del Comune di Padova, con il ricorso incidentale notificato il 2 marzo 2021 in quanto inammissibili ed infondate;

- in via subordinata, in denegata ipotesi di accoglimento, anche parziale, delle domande formulate in via subordinata nei confronti del Comune di Padova da parte di IA TO s.p.a., relativamente sia agli anni 2018, 2019, 2020 e sino al 1° settembre 2021, (domanda di cui si chiede venga, in ogni caso, dichiarata l'inammissibilità) che per gli anni 2008-2016, condannare il ricorrente Comune di Selvazzano Dentro, a tenere integralmente indenne il Comune di Padova da ogni e qualunque somma dovesse essere condannato a restituire a IA TO s.p.a. in dipendenza del servizio di TPL urbano prestato nel periodo dal 2001 in poi, trattandosi di servizio TPL prestato ad esclusivo favore del Comune di Selvazzano Dentro, secondo le modalità scelte da quest'ultimo, sulla base di suoi propri precisi atti di indirizzo politico-amministrativo adottati in piena discrezionalità.

D) per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da AP LD s.p.a.:

- il rigetto del ricorso del Comune di Selvazzano, per irricevibilità e infondatezza;

- l'accertamento del diritto di AP LD s.p.a. a non restituire al Comune di Selvazzano le somme ricevute dal 2008 al 2015 in esecuzione della Convenzione;

- l'annullamento della deliberazione della Giunta comunale del Comune di Selvazzano n. 87 del 10 settembre 2018 e di ogni provvedimento connesso, presupposto, antecedente o consequenziale;

- in subordine, l'accertamento del diritto di AP LD s.p.a. a non restituire quantomeno i presunti crediti prescritti e a non dover pagare gli interessi o la rivalutazione monetaria;

- in via subordinata e riconvenzionale, per la condanna del Comune di Selvazzano alla corresponsione della maggiore o minore somma che sarà accertata in corso di causa, maggiorata di interessi e rivalutazione monetaria;

- in ulteriore subordine e in via riconvenzionale, condanna della Regione TO alla corresponsione delle somme dovute a titolo di finanziamento regionale al TPL;

- in ulteriore subordine e in via riconvenzionale, condanna del Comune di Selvazzano e della Regione al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IA TO s.p.a., di Aps LD s.p.a., del Comune di Padova e della Regione TO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 giugno 2021 tenutasi da remoto, il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori, in modalità videoconferenza, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe il Comune di Selvazzano Dentro agisce in riassunzione per l’accertamento della nullità della convenzione del 30 marzo 2001 avente ad oggetto la “ determinazione dell’entità e delle modalità di erogazione dell’importo che il Comune di Selvazzano deve corrispondere alla AP s.p.a. quale integrazione al corrispettivo regionale per l’esercizio del servizio di trasporto pubblico urbano nel proprio territorio comunale ”, e la conseguente condanna dei gestori del servizio di trasporto che si sono succeduti nel tempo, AP LD s.p.a. (d’ora in poi AP) e IA TO s.p.a. (d’ora in poi IA), alla restituzione, ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., delle somme che gli stessi hanno indebitamente percepito in virtù della suindicata convenzione.

L’originario ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione con sentenza di questa Sezione 26 agosto 2019, n. 939, riformata in appello con rinvio al giudice di primo grado con sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 3 dicembre 2020, n. 7677. La giurisdizione del giudice amministrativo è stata affermata in quanto la controversia ha ad oggetto una questione di validità ed efficacia relativa alla fase di formazione e conclusione di un accordo stipulato, ai sensi dell’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, tra amministrazioni pubbliche per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune relative al trasporto pubblico locale.

Per meglio comprendere i termini della controversia è necessario premettere che con il D.lgs. del 19 novembre 1997, n. 422 e con la legge regionale del TO del 30 ottobre 1998, n. 25 è stata riformata la materia del trasporto pubblico locale, prevedendo a regime che la gestione del servizio, da organizzare secondo la programmazione predisposta dagli enti locali, venga gestito da soggetti scelti tramite gara.

Nelle more dell’espletamento delle gare per l’affidamento della gestione del servizio, l’art. 30, comma 4, della legge regionale n. 25 del 1998, ha riconosciuto ai Comuni la facoltà di mantenere e prorogare gli affidamenti in corso per i servizi riconosciuti dalla Regione come “minimi”, mediante la stipula di appositi contratti di servizio.

Ai sensi dell’art. 16, comma 1, del D.lgs. n. 422 del 1997 i costi dei “servizi minimi”, definiti come quelli qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilità dei cittadini, sono a carico del bilancio delle Regioni, le quali a loro volta attingono le risorse dal fondo nazionale dei trasporti.

I rapporti tra gli enti affidanti ed i gestori del servizio sono regolati da appositi contratti di servizio. Il Comune di Selvazzano Dentro, insieme ad altri comuni limitrofi, ha delegato al Comune di Padova - che ha perciò assunto la veste di Amministrazione affidante - il compito di stipulare il contratto di servizio per disciplinare l’attività di trasporto pubblico locale da svolgersi sul proprio territorio e di collegamento con il capoluogo.

L’art. 2.2 del contratto di servizio sottoscritto tra il Comune di Padova e il gestore in data 9 aprile 2001 prevede che “ con apposite convenzioni tra il Comune di Padova e i predetti Comuni limitrofi sono regolati i rapporti di natura economica e determinate le somme da corrispondere [ai gestori del servizio TPL] per l’erogazione dei servizi minimi nel territorio degli stessi. Dette convenzioni costituiscono parte integrante del presente contratto di servizio ”.

Prima della stipula del contratto di servizio tra il Comune di Padova ed il Comune di Selvazzano Dentro in data 30 marzo 2001 era stata stipulata la convenzione - di cui oggi viene dedotta la nullità - avente ad oggetto la “ determinazione dell’entità e delle modalità di erogazione dell’importo che il Comune di Selvazzano deve corrispondere alla AP s.p.a. quale integrazione al corrispettivo regionale per l’esercizio del servizio di trasporto pubblico urbano nel proprio territorio comunale ” e con la quale il Comune di Selvazzano Dentro si è impegnato a versare direttamente al gestore del trasporto, per l’intera durata del contratto di servizio, un contributo per il finanziamento del trasporto pubblico locale da corrispondere in base ad un’apposta formula indicata all’art. 2 della convenzione.

Tale convenzione, integrativa del contratto di servizio, ha avuto ininterrottamente attuazione dalla data della stipula fino all’anno 2016.

Dal 2017, il Comune di Selvazzano Dentro ha ritenuto di non dover dare più esecuzione alla convenzione sul presupposto che, trattandosi di “servizi minimi” devono essere finanziati esclusivamente con le risorse previste a questo scopo dalla Regione, senza che sia legittimamente configurabile la possibilità di un’ulteriore sovra-contribuzione a carico degli enti locali, ad integrazione di quella regionale prevista ex lege .

Pertanto con deliberazione della Giunta comunale n. 87 del 10 settembre 2018, il Comune di Selvazzano Dentro ha annullato, ai sensi degli articoli 21 octies e 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, la propria precedente deliberazione del n. 41 del 20 marzo 2017, con la quale, come ogni anno, dava dato mandato ai competenti organi di autorizzare e dar corso al pagamento del contributo integrativo a favore del gestore del servizio per il 2017, disponendo altresì di avviare le azioni necessarie per il recupero delle somme precedentemente corrisposte.

Con il primo motivo del ricorso in epigrafe il Comune di Selvazzano Dentro deduce la nullità della convenzione conclusa con il Comune di Padova in data 30 marzo 2001 per contrarietà alle norme imperative previste dall’art. 16 del d.lgs. n. 422 del 1997, nonché dell’art. 4 della legge regionale n. 25 del 1998, le quali prevedono che il finanziamento dei “servizi minimi” è ad esclusivo carico della Regione con il divieto di contribuzioni aggiuntive da parte dei Comuni.

Con il secondo motivo la parte ricorrente denuncia l’indebita ricezione, da parte di AP e di IA TO, degli importi corrispondenti al contributo integrativo, calcolati sulla base dei criteri individuati nella convenzione di data 30 marzo 2001, chiedendo la ripetizione delle somme erogate a tali società, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2033 c.c. e, in particolare, della somma di € 2.422.318,00 da AP LD per il periodo novembre 2008 – gennaio 2015, e della somma di € 938.709,90 da IA per il periodo luglio 2015 – giugno 2017, con interessi e rivalutazione.

Con il terzo motivo, formulato, in via subordinata, il Comune di Selvazzano Dentro chiede la condanna del Comune di Padova al risarcimento del danno subito in conseguenza della indebita esecuzione della convenzione del 30 marzo 2001, quantificato in € 3.361.027,90, in quanto il Comune Padova, nella sua qualità di unica parte del contratto di servizio concluso con il gestore del trasporto pubblico locale, secondo tale prospettazione avrebbe erroneamente indotto il Comune di Selvazzano Dentro ad impegnarsi al versamento del contributo integrativo non dovuto.

Con un ulteriore argomentazione proposta con la memoria depositata in giudizio ai sensi dell’art. 73, cod. proc. amm., in data 14 maggio 2021 (cfr. pag.9), il Comune sostiene che in ogni caso la predetta previsione della convenzione del 30 marzo 2001, indipendentemente dai profili di nullità, deve essere disapplicata dal giudice nazionale in quanto costituisce un indebito aiuto di stato ad un’impresa di trasporti in violazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Padova, AP e IA, eccependo in rito la tardività delle censure di nullità e resistendo nel merito alle pretese attoree, proponendo altresì al contempo tre distinti ricorsi incidentali.

Il Comune di Padova con ricorso incidentale, in via subordinata all’eventuale accoglimento del ricorso principale e conseguente declaratoria di nullità della convenzione stipulata con il Selvazzano Dentro il 30 marzo 2001, chiede l’accertamento e la condanna di quest’ultimo a rifondere quota parte dell’importo versato a titolo di IVA sull'importo ricevuto dalla Regione del TO in relazione ai servizi minimi e pari ad euro 1.359.020,77 per gli anni dal 2001 al 2020, con l’esclusione della rifusione del 2017 (oggetto del separato ricorso, tutt’ora pendente, r.g. n. 1397 del 2018).

IA con ricorso incidentale in via principale chiede l’accertamento del proprio diritto, previsto dalla convenzione, di percepire dal Comune di Selvazzano Dentro la contribuzione ivi prevista per gli anni in cui non è stata più versata, ovvero gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 sino al 1° settembre, data di avvio del nuovo servizio di cui al contratto sottoscritto il 4 dicembre 2020.

Sul punto IA precisa che l’espletamento dei servizi di trasporto c.d. urbani (che riguardano il Comune di Padova ed alcune linee dei Comuni di Selvazzano Dentro, Albignasego, Rubano, Vigodarzere, Ponte San Nicolò, Cadoneghe e Abano Terme) fino al 1° settembre 2021 è disciplinato dal contratto di Servizio rep. n. 78439 che il Comune di Padova e AP hanno stipulato il 9 aprile 2001, la cui efficacia è stata prorogata fino al subentro del nuovo gestore individuato a conclusione della gara indetta nel mese di novembre 2017. La gara è stata aggiudicata a IA la quale, in data 4 novembre 2020, ha sottoscritto il nuovo contratto di servizio. Il nuovo contratto all’art. 3 dispone che il servizio attuativo del nuovo contratto decorrerà dall’inizio dell’anno scolastico dell’anno 2021, con la conseguenza che sino al 1° settembre 2021 ha continuato a trovare applicazione il vecchio contratto di servizio del 2001, di cui l’accordo del 30 marzo 2001 costituisce parte integrante.

La medesima Società IA in via subordinata, in caso di accoglimento del ricorso principale e conseguente declaratoria di nullità della convenzione, chiede l’accertamento del proprio diritto di essere tenuta indenne dal Comune di Padova dalle richieste restitutorie proposte dal Comune di Selvazzano Dentro, e l’accertamento dell’obbligo del Comune di Padova di corrispondergli, anche per gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 sino al 1° settembre, data di avvio del nuovo servizio di cui al contratto sottoscritto il 4 dicembre 2020, la contribuzione per le agevolazioni tariffarie applicate alle linee qualificate come urbane che servono il Comune di Selvazzano Dentro.

In via ulteriormente subordinata IA avanza le medesime pretese, in caso di mancato accoglimento della domanda proposta nei confronti del Comune di Padova, nei confronti della Regione TO.

AP con ricorso incidentale chiede in via principale l’accertamento del proprio diritto a non restituire al Comune di Selvazzano le somme ricevute dal 2008 al 2015 in esecuzione della convenzione, in subordine, del proprio diritto a non restituire quantomeno i presunti crediti prescritti e a non dover pagare gli interessi o la rivalutazione monetaria, e chiede inoltre l’annullamento, ove occorrer possa, della deliberazione della Giunta comunale n. 87 del 10 settembre 2018. Con tale deliberazione il Comune di Selvazzano Dentro ha annullato, ai sensi degli artt. 21 octies e 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, la propria precedente deliberazione n. 41 del 20 marzo 2017, con la quale, come ogni anno, dava mandato ai competenti organi di autorizzare e dar corso al pagamento del contributo integrativo a favore del gestore del servizio per il 2017, disponendo altresì di avviare le azioni necessarie per il recupero delle somme precedentemente corrisposte.

In via subordinata e riconvenzionale, nell’ipotesi di accoglimento del ricorso principale, AP chiede la condanna del Comune di Selvazzano Dentro, e in subordine della Regione TO, delle somme corrispondenti alle agevolazioni tariffarie applicate dal 2008 al 2015 in esecuzione della convenzione, ed in via ulteriormente subordinata per la condanna del Comune di Selvazzano dentro, e in ulteriore subordine della Regione TO, al risarcimento del danno subito per aver riposto affidamento su un atto illegittimo favorevole.

Si è costituita in giudizio anche la Regione veneto controdeducendo solamente alle pretese avanzate nei propri confronti dagli intervenienti e quindi eccependo l’inammissibilità della domanda di condanna rivoltale da AP perché con riguardo alla stessa deve ritenersi consolidata la declaratoria di difetto di giurisdizione statuito dalla sentenza di questa Sezione 26 agosto 2019, n. 939, dato che la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 3 dicembre 2020, n. 7677, ha dichiarato l’inammissibilità degli appelli incidentali, e perché l’appello incidentale è stato notificato alla Regione senza attendere l’autorizzazione del giudice alla chiamata in causa del terzo. La Regione eccepisce altresì l’inammissibilità della domanda incidentale proposta nei suoi confronti da IA per difetto di giurisdizione e perché avanzata per la prima volta nel giudizio riassunto. Nel merito rispetto ad entrambe le pretese la Regione contesta sussistano i presupposti perché i gestori del servizio avanzino delle domande nei suoi confronti, dato che la stessa svolge funzioni programmatorie e di finanziamento degli enti locali, non funzioni gestionali, per cui è estranea ai rapporti giuridici controversi, e non può in questa sede essere chiamata in causa in forza di obbligazioni ex lege perché esulano dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di convenzioni tra enti pubblici.

All’udienza del 16 giugno 2021, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo il Comune di Selvazzano Dentro deduce la nullità della convenzione stipulata con il Comune di Padova il 30 marzo 2001, sul presupposto che agli accordi tra pubbliche amministrazioni debbano trovare la più ampia applicazione tutte le norme sui contratti, compresa quella relativa alla nullità virtuale per violazione di norme imperative di cui all’art. 1418, primo comma, cod. civ., nonché quella relativa all’imprescrittibilità della relativa azione di cui all’art. 1422 cod. civ..

Le controparti eccepiscono la tardività dell’azione di nullità deducendo che non può essere riconosciuta un’estensione automatica agli accordi tra pubbliche amministrazioni di tutte le regole codicistiche, in quanto l’art. 11, comma 2, della legge n. 241 del 1990 prevede che agli stessi si applichino i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, solo “ ove non diversamente previsto ” e “ in quanto compatibili ”, in funzione del necessario perseguimento degli interessi pubblici e delle insopprimibili esigenze di stabilità dell’azione amministrativa che sono connesse a tali accordi.

Secondo le controparti, che sul punto citano dei precedenti giurisprudenziali, rispetto agli accordi tra pubbliche amministrazioni “ in relazione alla violazione di norme imperative, non sarà possibile esercitare l'azione di nullità ex art. 1418 c.c., poiché tale azione è incompatibile con il regime di tutela pubblicistico approntato dall'ordinamento per reagire contro le violazioni di legge perpetrate dall'Amministrazione ” e la violazione di una norma imperativa costituisce in realtà una violazione di legge che deve essere trattata “ secondo la disciplina pubblicistica, con l'ovvia esigenza di impugnare l'atto, per tali motivi, entro 60 giorni e con la conseguenza che il vizio non può farsi valere senza esercitare tale azione finalizzata all'annullamento dell'atto stesso ” (in questi termini si esprime T.A.R. Piemonte, Sez. II, 10 giugno 2010, n. 2750; cfr. anche Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 marzo 2018, n. 2028, punti 3.2.2 e 3.2.3 in diritto).

Il Collegio ritiene di prescindere dall’esaminare tale eccezione perché il primo motivo è infondato nel merito, in quanto la convenzione del 30 marzo 2001 non viola alcuna disposizione europea, nazionale o regionale in materia di trasporto pubblico locale.

Tutte le doglianze della parte ricorrente muovono dall’assunto secondo cui, poiché le linee di trasporto automobilistico che collegano il proprio territorio con il capoluogo appartengono alla categoria dei “ servizi minimi ”, deve trovare applicazione la norma prevista dall’art. 16, comma 1, del D.lgs. n. 422 del 1997, secondo cui i relativi costi sono a carico delle Regioni, ed eventuali somme ulteriori per questi stessi servizi già finanziati dalla Regione - quali in tesi gli importi versati dal Comune di Selvazzano Dentro - costituirebbero una contribuzione indebita e priva di giustificazione.

Dalla documentazione versata in atti emerge invece che, contrariamente a quanto dedotto nel ricorso, le somme che il Comune di Selvazzano Dentro si è obbligato con il Comune di Padova - ente delegato a stipulare il contratto di servizio per disciplinare le modalità di esercizio dell’attività di trasporto pubblico locale nel bacino di pertinenza - a versare al soggetto gestore del servizio, non costituiscono una sovra-contribuzione rispetto al finanziamento corrisposto dalla Regione, ma una legittima compensazione di un obbligo di servizio, e più precisamente di un obbligo tariffario.

Dal punto di vista normativo deve ritenersi infatti ammissibile l’applicazione di tariffe agevolate o ridotte oltre che per specifiche categorie di utenza, anche per specifiche situazioni territoriali, prevedendo la copertura del mancato introito derivante al gestore del servizio con altre fonti. Tale conclusione si può ricavare in via interpretativa dall’art. 16, comma 3, del D.lgs. n. 422 del 1997, il quale ammette che gli enti locali possano prevedere servizi aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalla Regione, con oneri a carico dei propri bilanci.

Come sopra osservato nel caso in esame le somme che il Comune di Selvazzano Dentro si è obbligato a versare al gestore costituiscono chiaramente un’integrazione volta a compensare un’agevolazione o mitigazione tariffaria imposta al gestore.

Tale circostanza emerge in primo luogo dalla deliberazione del consiglio comunale del Comune di Padova n. 28 del 26 marzo 2001, che ha approvato la disciplina dei rapporti economici e gestionali derivanti dalla erogazione dei servizi minimi di trasporto pubblico urbano ed approvato lo schema di convenzione con i Comuni contermini ove si specifica che a seguito della riforma del settore “ la nuova definizione di trasporto urbano di cui all’art. 5, comma 2, della LR 25/98, che fa rientrare nel concetto di urbano anche i collegamenti con i comuni della cintura, rende necessario ridefinire con i comuni interessati gli aspetti economici relativi all’espletamento del servizio ”.

In secondo luogo tale circostanza emerge dalla lettura del contratto di servizio sottoscritto tra il Comune di Padova e il gestore in data 9 aprile 2001, anche per conto dei Comuni deleganti, ove si specifica alla lett. g) della premessa che “ ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, comma 2, lett. b) della L.R. 25/1998, si intendono per servizi urbani anche quelli svolti da A.P.S. Padova Servizi per i Comuni di Abano Terme, Albignasego, Cadoneghe, Ponte San Nicolò, Selvazzano Dentro, Vigodarzere e Rubano ”, e all’art. 2.2, si dispone che “ la parte della rete che insiste sul territorio dei Comuni di cui al punto g) della premessa, gestita fino alla data del presente contratto come servizio suburbano, ai sensi della lett. b, comma 2 dell’art. 5 della L.R. 25/98 è servizio urbano. Con apposite convenzioni tra il Comune di Padova e i predetti Comuni limitrofi sono regolati i rapporti di natura economica e determinate le somme da corrispondere [ai gestori del servizio TPL] per l’erogazione dei servizi minimi nel territorio degli stessi. Dette convenzioni costituiscono parte integrante del presente contratto di servizio ”.

In questo stesso senso depone anche la formula aritmetica adottata nella convenzione, che è chiaramente volta a compensare la differenza esistente tra la tariffa applicabile e quella agevolata.

La formula prevede:

“ a) si considera il costo per km a consuntivo diminuito del 20% per minori costi dovuti a maggiore velocità commerciale;

b) si determina il maggiore introito ricavato per ogni km prodotto per effetto delle differenza esistente tra le tariffe urbane a due tratte con quelle urbane a una tratta;

c) si individua il corrispettivo versato dalla Regione TO per ogni km prodotto;

d) si sottrae dal costo per km prodotto secondo quanto indicato alla lett. a), quanto indicato al punto b) e c): si ottiene così l’importo di integrazione per km/prodotto che deve essere assicurato dai comuni contermini;

e) moltiplicando d) per la percorrenza in km nel territorio comunale determini l’importo ”.

Il meccanismo di funzionamento di tale formula è chiarito dalla relazione di AP LD “ sulle modalità di rendicontazione dei contributi corrisposti dai Comuni contermini a Padova ” acquisita al prot. n. 6212 del 12 gennaio 2015 del Comune di Padova (cfr. doc. 8 depositato in giudizio da IA il 2 marzo 2021), non contestata dal Comune di Selvazzano Dentro, in cui a pagina 7 si specifica, indicando per ogni parametro il relativo conteggio riferito a titolo esemplificativo al 2013, che:

- il parametro a) “ costo/Km ” corrisponde ad € 5,8701, ed è ricavato dividendo il totale dei costi della produzione a cui sono stati sottratti i costi non direttamente afferenti ai servizi minimi e aggiunti gli oneri finanziari sostenuti dall’azienda per poter far fronte alle proprie attività per 8.009.167, che è il totale dei Km dei servizi minimi;

- il parametro b) “ introito da Comuni contermini/Km ” corrisponde ad € 0,5452, ed è ottenuto dividendo la somma corrispondente agli introiti derivati dai Comuni contermini; questo dato è ricavato moltiplicando il numero di titoli di viaggio venduti, per la differenza tra tariffa suburbana e tariffa urbana, secondo quanto indicato nell’allegato 3 della relazione, per 962.749, che è il totale dei Km di servizi suburbani, secondo quanto indicato nell’allegato 4 alla relazione;

- il parametro c) “ corrispettivo versato dalla Regione TO/Km ” corrisponde ad € 2,0955, ricavato dividendo l’importo di € 16.782.960,44 (che è il totale dei contributi in conto esercizio, a cui sono stati tolti dei contributi non direttamente afferenti al servizio di trasporto pubblico), per 8.009.167 che è il totale dei Km di servizio.

Pertanto trova conferma l’affermazione delle controparti secondo cui i contributi versati dal Comune di Selvazzano Dentro costituiscono il ripiano dei mancati introiti dovuti all’agevolazione tariffaria applicata in favore della propria cittadinanza che permette di mantenere basso, ovvero poco più alto di quello urbano, il livello delle tariffe suburbane.

Sul lato pratico va osservato che, come dedotto dal Comune di Padova, la disciplina di un tale assetto tariffario implica che alle linee che collegano il territorio del Comune di Selvazzano Dentro al capoluogo (originariamente erano le linee 10, 12 e 18, ora sono le linee 10 e 12), non vengano applicate le più alte tariffe previste per le linee extraurbane - come accade per i Comuni di prima cintura i quali non hanno aderito ad un accordo come quello sottoscritto dal Comune ricorrente - ma una tariffa leggermente più alta di quella urbana (definita come suburbana). Pertanto il servizio urbano comprende anche i tratti di linee urbane che collegano i Comuni di Abano Terme, Albignasego, Cadoneghe, Ponte S. Nicolò, Rubano, Selvazzano Dentro, Vigodarzere, che hanno sottoscritto le convenzioni, e con questi Comuni convenzionati il servizio è considerato urbano con la conseguenza che il costo del biglietto è di € 1,50 (per 90 minuti), con la minima differenza di 20 centesimi rispetto al biglietto urbano interno alla città di Padova pari ad € 1,30 (per 75 minuti). I Comuni non convenzionati usufruiscono invece del servizio extraurbano e pagano tariffe extraurbane con un costo del biglietto di oltre 2 euro.

Pertanto la tesi del Comune di Selvazzano Dentro circa la contrarietà delle previsioni della convenzione del 30 marzo 2001 rispetto alla disciplina sul trasporto pubblico locale si rivela infondata.

E’ parimenti infondata, in base a queste stesse premesse, la pretesa del Comune ricorrente di ottenere in sede giurisdizionale la disapplicazione della convenzione perché le somme corrisposte in base alla stessa costituirebbero un indebito aiuto di stato ad un’impresa di trasporti in violazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Infatti, come rilevato, il contributo comunale previsto nella convenzione costituisce per il gestore il corrispettivo di un obbligo di servizio che gli viene imposto, che nella normativa comunitaria è definito come un obbligo che il gestore, “ ove considerasse il proprio interesse commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura, né alle stesse condizioni ” e che deve essere remunerato ai sensi dell’art. 2 del Regolamento 1191/69/CEE. Costituisce obbligo di servizio anche l’obbligo tariffario il quale, ai sensi del paragrafo 5 di tale articolo, è rappresentato dall’obbligo “ per le imprese di trasporto di applicare prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l’interesse commerciale dell’impresa e derivanti dall’imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari, soprattutto per talune categorie di prodotti o di talune relazioni ”.

La convenzione pertanto non evidenzia neppure profili di contrasto con la normativa eurounitaria.

Il principio della copertura dei costi è peraltro recepito dall’ordinamento nazionale il quale prevede che i finanziamenti al trasporto pubblico debbano assicurare, ai sensi dell’art. 30, comma 2, della legge regionale n. 25 del 1998 “ la completa corrispondenza tra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari e tenuto conto del mancato introito derivante dall’applicazione delle agevolazioni tariffarie ”.

Il primo motivo è pertanto infondato.

Con il secondo motivo il Comune di Selvazzano Dentro chiede la ripetizione, ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., delle somme erogate alle società che hanno gestito il servizio e, in particolare, della somma di € 2.422.318,00 da AP LD per il periodo novembre 2008 – gennaio 2015, e della somma di € 938.709,90 da IA per il periodo luglio 2015 – giugno 2017, con interessi e rivalutazione.

Tale domanda deve essere respinta perché il suo accoglimento presupporrebbe la dichiarazione di nullità della convenzione del 30 marzo 2001 che, come sopra visto, non può essere pronunciata.

Con il terzo motivo, formulato, in via subordinata, il Comune di Selvazzano Dentro agisce per ottenere la condanna del Comune di Padova al risarcimento del danno subito in conseguenza della indebita esecuzione della convenzione, per essere stato erroneamente indotto ad impegnarsi con il gestore al versamento del contributo integrativo non dovuto.

Rispetto a questo motivo va precisato che è inibito al Collegio delibare la sussistenza o meno della giurisdizione del giudice amministrativo. Sul punto infatti si è formato un giudicato implicito in base alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 3 dicembre 2020, n. 7677, per effetto della quale neppure le questioni eventualmente esaminabili di ufficio, non rilevate dal Consiglio di Stato, possono in sede di rinvio essere oggetto di considerazione, dato che il loro esame contrasterebbe con il principio di intangibilità della pronuncia di secondo grado.

Nel merito il motivo non può essere accolto in primo luogo perché il Comune di Selvazzano Dentro non deduce né allega alcun elemento idoneo a comprovare di essere stato indebitamente indotto, contro la propria volontà, dal Comune di Padova ad assumere gli obblighi previsti dalla convenzione.

In secondo luogo perché, come sopra visto in occasione dell’esame delle censure proposte con il primo motivo, il Comune di Selvazzano Dentro non ha subito un indebito pregiudizio a causa della convenzione e correlativamente non è ravvisabile una responsabilità risarcitoria in capo al Comune di Padova.

Sulla base di queste premesse devono essere esaminati i ricorsi incidentali.

AP con il ricorso incidentale impugna la deliberazione della Giunta comunale n. 87 del 10 settembre 2018, con cui il Comune di Selvazzano Dentro ha annullato, ai sensi degli artt. 21 octies e 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, la propria precedente deliberazione n. 41 del 20 marzo 2017, con la quale, come ogni anno, dava mandato ai competenti organi di autorizzare e dar corso al pagamento del contributo integrativo a favore del gestore del servizio per il 2017.

L’impugnazione di tale delibera con ricorso incidentale deve ritenersi ammissibile nel presente giudizio, perché l’interesse a contestarla è sorto in dipendenza delle domande di declaratoria della nullità della convenzione e di restituzione delle somme corrisposte negli anni precedenti, proposte dalla parte ricorrente nei confronti di AP (la delibera n. 87 del 10 settembre 2018 è anche oggetto di un ordinario giudizio di tipo impugnatorio proposto da AP con il ricorso r.g. n. 1464 del 2018).

La domanda di annullamento della predetta deliberazione della Giunta comunale n. 87 del 10 settembre 2018, nel merito è fondata. Come sopra visto, si basa infatti sull’erroneo presupposto che l’obbligazione assunta dal Comune di Selvazzano Dentro con la convenzione del 30 marzo 2001 sia contraria alla vigente disciplina dei trasporti pubblici locali. Conseguentemente deve essere accolta anche l’ulteriore domanda proposta in via principale da AP con il ricorso incidentale volta ad accertare il suo diritto a non restituire le somme corrispostegli dal Comune di Selvazzano Dentro dal 2008 al 2015.

Parimenti fondata è la domanda proposta da IA con il ricorso incidentale di accertare il suo diritto, validamente previsto dalla convenzione del 30 marzo 2001, di percepire gli importi ivi previsti per gli anni dal 2018 al 1 settembre 2021, data in cui cessa di avere efficacia in via transitoria il contratto di servizio del 9 aprile 2001, di cui la convenzione del 30 marzo 2001 costituisce parte integrante, importi che il Comune di Selvazzano Dentro rifiuta di corrispondere.

Tutte le ulteriori censure proposte con i ricorsi incidentali e non espressamente esaminate, formulate in via subordinata all’ipotesi dell’accoglimento della domanda avanzata in via principale dal Comune di Selvazzano Dentro di declaratoria di nullità della convenzione del 30 marzo 2001, ivi compreso il ricorso incidentale proposto dal Comune di Padova, devono ritenersi assorbite.

La novità e la complessità delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per il TO, prima Sezione, definitivamente pronunciando:

- respinge il ricorso principale proposto dal Comune di Selvazzano Dentro;

- accoglie il ricorso incidentale proposto da AP LD s.p.a. e, per l’effetto, annulla la deliberazione della Giunta comunale del Comune di Selvazzano Dentro n. 87 del 10 settembre 2018, ed accerta il diritto di AP LD s.p.a. di non restituire le somme corrispostegli in applicazione della convenzione stipulata tra il Comune di Selvazzano Dentro ed il Comune di Padova il 30 aprile 2001;

- accoglie il ricorso incidentale proposto da IA TO s.p.a. e, per l’effetto, accerta l’obbligo del Comune di Selvazzano Dentro di adempiere alle obbligazioni previste dalla convenzione stipulata tra il Comune di Selvazzano Dentro ed il Comune di Padova il 30 aprile 2001;

- dichiara l’improcedibilità del ricorso incidentale proposto dal Comune di Padova.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 16 giugno 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Nicola Bardino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO