Pubblicato il 14/07/2025

N. 13755/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05692/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5692 del 2023, proposto da
Fondoprofessioni, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Cataldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del lavoro e delle politiche sociali (in proprio e, in seguito alla relativa soppressione, anche per NP - Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro) in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, 12, è domiciliato;

nei confronti

per l’annullamento

- del Rapporto definitivo di NP sulla verifica di adeguatezza del sistema di gestione e controllo adottato da Fondoprofessioni, prot. n. 1302 del 1° febbraio 2023, comunicato in pari data a mezzo pec e protocollato dal Fondo con il numero 59/23;

- del Rapporto provvisorio di NP sulla verifica di adeguatezza del sistema di gestione e controllo adottato da Fondoprofessioni, prot. n. 13049 del 17 ottobre 2022, protocollato dal Fondo con il numero 876/22;

nonché, per quanto occorrer possa:

- delle “Linee Guida sui costi ammissibili in applicazione della Circolare n. 36 del 18/11/2003” del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e delle “Istruzioni operative sul rendiconto finanziario per cassa: dettaglio delle voci di entrata e di uscita” dell’NP;

- delle note del Ministero del lavoro e delle politiche sociali prot. nn. 7666 del 23 dicembre 2014 e 8953 del 22 aprile 2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 la dott.ssa Annalisa Tricarico e udito per la parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 29 marzo 2023 e depositato il successivo 4 aprile, Fondoprofessioni, nel premettere di essere stato sottoposto a controllo quale Fondo paritetico interprofessionale per la formazione continua istituito ai sensi dell’art. 118, l. n. 388 del 2000, ha esposto che:

- in data 7 ottobre 2022, l’NP ha inviato il “Rapporto provvisorio” sulla verifica di adeguatezza del sistema di gestione e controllo adottato dal Fondo, nel quale rilevava, tra l’altro, l’erroneità dell’imputazione pro quota - tra le spese di gestione e quelle propedeutiche - delle spese di funzionamento, riconducibili secondo l’Amministrazione alle sole spese di gestione, e ha chiesto chiarimenti in merito all’ iter seguito per la scelta del fornitore di due servizi (taxi e buoni pasto) relativi all’annualità 2017; la stessa NP, “al fine di una puntuale verifica del rispetto del limite di spesa destinata all’attività di gestione”, ha chiesto “la quantificazione delle singole voci di spesa destinate al funzionamento del Fondo per le annualità di verifica, con riconciliazione tra bilancio e rendiconto finanziario secondo il principio di cassa e riallocazione delle stesse nel prospetto finanziario secondo quanto previsto dalle ‘Linee Guida sui costi ammissibili in applicazione della Circolare n. 36 del 18/11/2003’” ;

- in data 4 novembre 2022, Fondoprofessioni ha inviato chiarimenti e controdeduzioni in riscontro alle contestazioni dell’NP, replicando:

a) di “aver ripartito, sin dalla fase di start up, le spese di funzionamento tra spese di gestione e spese propedeutiche, avendo poi elaborato, dal 2012, un criterio oggettivo di ripartizione delle spese di funzionamento secondo l’incidenza percentuale di impiego del personale nelle due attività”, precisando che: “1) l’utilizzo e l’applicazione di suddetto criterio di ripartizione delle spese è stato approvato dal Collegio Sindacale del Fondo, il cui Presidente, ai sensi dell’art. 118, comma 2, della l. n. 388/2000, è nominato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali; 2) tale criterio è enunciato al paragrafo 3.2 del Regolamento del Fondo, che è stato approvato con decreto del Direttore Generale dell’NP del 24.06.2019 e la cui ultima modifica è stata approvata dalla stessa NP con decreto del Commissario Straordinario del 27.01.2022” ;

b) che “il criterio elaborato […] per la ripartizione delle spese di gestione e di quelle propedeutiche è un criterio oggettivo e basato su un principio di ragionevolezza”, in quanto “il personale del Fondo viene impiegato sia in attività di gestione, sia in attività che sono propedeutiche all’attività propriamente detta di realizzazione dei piani formativi. In ragione di ciò, le spese sostenute per il personale sono suddivise, in percentuale calcolata in funzione all’attività svolta, tra spese di gestione e spese propedeutiche. Anche le spese generali di funzionamento, come ad esempio le spese di locazione, le spese per le utenze o per gli strumenti tecnologici, seguono la stessa logica di imputazione. Si tratta, infatti, di mezzi strumentali all’attività del personale volta alla gestione del Fondo o allo svolgimento di attività propedeutiche” ;

c) in relazione a entrambi i servizi rispetto alle cui forniture sono stati chiesti chiarimenti, che “si trattava di servizi sotto soglia, di importo inferiore ad € 40.000,00, per i quali era consentito l’affidamento diretto, ai sensi dell’art. 36, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 50/2016, anche senza previa consultazione di due o più operatori economici” ;

- nel “Rapporto definitivo”, NP ha affermato che:

(i) il criterio di ripartizione delle spese di funzionamento adottato dal Fondo non è in linea con le disposizioni date dalle Linee Guida ministeriali e dalle istruzioni operative dell’NP e, dunque, le spese di funzionamento andrebbero rendicontate esclusivamente nell’ambito delle spese di gestione, per le quali vale il limite stabilito dal decreto interministeriale n. 307/VI/2009;

(ii) l’approvazione del Regolamento del Fondo non si estende anche al merito degli elementi contenutistici né comporta alcuna valutazione circa l’automatica ammissibilità delle voci di spesa riportate;

(iii) Fondoprofessioni avrebbe dovuto fornire un prospetto di quantificazione e riconciliazione per consentire la verifica del rispetto del suddetto limite di spesa;

(iv) non sono rendicontabili i servizi forniti da ON AX e da RE Italia s.r.l., pari rispettivamente a € 29,40 e a € 11.433,08, in ragione della mancanza di atti che diano evidenza dei criteri e delle ragioni di scelta dei due fornitori;

(v) in merito agli importi non rendicontabili, “è necessario che il Fondo ponga in essere le opportune azioni per il recupero […] illustrandone le modalità in una specifica relazione da adottare in occasione dell’approvazione del Bilancio di esercizio utile e da trasmettere, tempestivamente” (cfr. p. 29, Rapporto definitivo).

1.1. Tanto premesso, Fondoprofessioni ha impugnato i Rapporti in questione, censurandoli sotto i seguenti profili:

“1. Violazione dei principi di ragionevolezza, affidamento e buona fede. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti. Sulla correttezza del criterio di ripartizione delle spese di funzionamento tra spese di gestione e spese propedeutiche adottato da Fondoprofessioni” - in sintesi, il “Rapporto definitivo” dell’NP sarebbe illegittimo, innanzitutto, nella parte in cui ha ritenuto errato e non coerente con le Linee Guida ministeriali e con le istruzioni operative dell’NP il criterio di ripartizione delle spese di funzionamento utilizzato da Fondoprofessioni, nonché laddove ha lasciato intendere che il “comportamento di fatto del Fondo” non abbia consentito all’Agenzia di effettuare la verifica del rispetto del tetto di spesa predeterminato dal decreto interministeriale n. 307/VI/2009;

“1.1. Sulla non vincolatività delle Linee guida sui costi ammissibili del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e delle Istruzioni operative dell’NP e sulla ragionevolezza e correttezza del criterio di riparto delle spese elaborato e adottato da Fondoprofessioni” - le predette Linee Guida e le istruzioni operative non contemplerebbero alcuna indicazione prescrittiva e vincolante in merito all’allocazione delle diverse voci di spesa del Fondo tra le macro categorie delle spese di gestione, delle spese propedeutiche e delle spese di realizzazione dei piani formativi; si tratterebbe, al più, di “indicazioni non vincolanti, meramente esemplificative e non esaustive delle voci di spesa rendicontabili per le diverse attività del Fondo” ;

“1.2. Sulla contraddittorietà tra atti del Ministero del Lavoro e dell’NP e sugli atti di assenso degli stessi circa il criterio di ripartizione delle spese. Sull’affidamento di Fondoprofessioni circa l’utilizzo di suddetto criterio di ripartizione” - il “Rapporto definitivo” sarebbe illegittimo anche in considerazione della contraddittorietà degli esiti della verifica rispetto a precedenti atti della stessa NP; in particolare, Fondoprofessioni avrebbe ricevuto, nel corso del tempo, atti di assenso in merito all’uso del suddetto criterio di riparto;

“1.3. Sulla mancata redazione del prospetto di quantificazione e di riconciliazione e sulla supposta mancata collaborazione da parte di Fondoprofessioni nella verifica circa il rispetto del limite di spesa. Sulla segnalazione al Ministero del Lavoro” - secondo la ricorrente, non potrebbe sostenersi che NP non abbia potuto effettuare la verifica a causa del mancato invio del prospetto di rendicontazione richiesto e, comunque, “il Fondo non era tenuto a redigere un bilancio alternativo con un differente criterio di allocazione delle spese che non aveva mai utilizzato nel corso degli anni, anche alla luce del principio generale della veridicità dei bilanci” ;

“2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36, comma 2 e dell’art. 32, comma 2, del Codice dei contratti pubblici. Sull’iter procedurale di scelta del fornitore per i due servizi forniti da ON AX e da RE Italia s.r.l., nell’annualità 2017” - secondo pare ricorrente, trattandosi di procedure sotto soglia di importo inferiore a € 40.000, sarebbe stato possibile procedere con l’affidamento diretto “anche senza previa consultazione di due o più operatori economici” ; inoltre, il “modulo d’acquisto” sarebbe atto equivalente alla determina a contrarre.

2. NP e Ministero del lavoro e delle politiche sociali si sono costituiti in resistenza, con atto formale e hanno depositato documenti.

3. Successivamente, con memoria ex art. 73 c.p.a., il Ministero ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità e la tardività della domanda di annullamento (formulata “per quanto possa occorrere” ), con riguardo alle Linee Guida, alle istruzioni operative di NP e alle due note ministeriali in epigrafe indicate, e ha chiesto il rigetto del ricorso, sostenendo l’infondatezza delle censure mosse in relazione ai Rapporti di NP.

4. All’udienza pubblica del 27 maggio 2025, in vista della quale parte ricorrente ha depositato repliche, dopo la discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Si deve preliminarmente rilevare che, per effetto dell’art. 3, co. 1, del d.l. n. 75/2023, conv. con mod. dalla l. n. 112/2023, l’NP è stata soppressa e, a decorrere dal 1° marzo 2024, data di entrata in vigore del D.P.C.M. n. 230/2023 di riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 38 del 15 febbraio 2024), lo stesso Dicastero è subentrato nella titolarità di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, facenti capo alla predetta Agenzia.

2. Va altresì sinteticamente ricostruita, in via preliminare, la disciplina di settore, onde dare atto della natura dei Fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua e delle funzioni di vigilanza demandate all’Amministrazione statale nei loro riguardi.

2.1. I Fondi paritetici in questione sono previsti dall’art. 118, l. n. 388 del 2000, ai sensi del quale “ [a] l fine di promuovere in coerenza con la programmazione regionale e con le funzioni di indirizzo attribuite in materia al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, lo sviluppo della formazione professionale continua e dei percorsi formativi di riqualificazione professionale per soggetti disoccupati o inoccupati, in un’ottica di competitività delle imprese e di garanzia di occupabilità dei lavoratori, possono essere istituiti, per ciascuno dei settori economici dell’industria, dell’agricoltura, del terziario e dell’artigianato […] fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua” (co. 1); tali Fondi possono altresì finanziare, in tutto o in parte, piani formativi aziendali, territoriali, settoriali o individuali, nonché ulteriori iniziative propedeutiche e comunque direttamente connesse a detti piani.

L’attivazione dei Fondi è subordinata all’autorizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali; a quest’ultimo (all’NP, per effetto degli artt. 3 e 17 del d.lgs. n. 150/2015 e fino alla relativa soppressione) spetta esercitare la vigilanza, anche ai fini della revoca della predetta autorizzazione o del commissariamento.

3. Tanto premesso, il ricorso è infondato.

4. Con riguardo al primo motivo, per ragioni di pregiudizialità logica, si comincia con l’esaminare la censura sub 1.2. , a tenore della quale l’approvazione del regolamento del Fondo impedirebbe all’NP di svolgere, in un secondo momento, qualsiasi rilievo sulla metodologia di imputazione delle spese adottata dal Fondo medesimo.

4.1. La tesi non merita condivisione.

4.2. Valga al riguardo premettere, quanto alla natura dell’attività di vigilanza (svolta, dal 2015, dall’NP), che, come già osservato dalla giurisprudenza, “l’art. 118, comma 2, della L. n. 388/2000 (…) riconosce all’Amministrazione vigilante significativi poteri di controllo sull’attività dei fondi e sul corretto utilizzo dei finanziamenti, poteri correlati agli scopi d’interesse generale – meritevoli di tutela per l’Ordinamento – perseguiti dai fondi medesimi. […] [I] l carattere oggettivamente incisivo e penetrante dei poteri [di vigilanza] corrobora la funzionalizzazione dell’attività svolta – e quindi anche delle procedure seguite - dai fondi paritetici in relazione all’interesse pubblico” (Cons. Stato, sez.VI, 15 settembre 2015, n. 4304; cfr. anche Cons. Stato., sez. II, 18 maggio 2023, n. 4972).

Tanto chiarito, “ [r] ileva sul punto brevemente osservare che l’attività di controllo dell’amministrazione di vigilanza sui fondi si articola in più fasi: in primo luogo, con il preventivo rilascio dell’autorizzazione per la loro attivazione (si veda in particolare l’art. 17, D.Lgs. 14 settembre 2015, n. 150, il quale ha modificato i primi due periodi dell’art. 118, co. II, L. n. 388/2000); successivamente, con il necessario monitoraggio sulle gestioni svolte ed, infine, con la possibilità di procedere a sospensione dell’attività oppure al commissariamento in caso di irregolarità, ovvero alla nomina del presidente del collegio sindacale.

[Dunque] il controllo pubblico è scandito in plurimi stadi, tra i quali quello precipuamente deputato all’accertamento circa il corretto utilizzo dei finanziamenti” (così il precedente della Sezione 11 novembre 2024, n. 19849).

Più nel dettaglio, l’attività di vigilanza è “un’attività priva di spazi di discrezionalità, avendo piuttosto natura doverosa e vincolata, la cui sussistenza è giustificata dalla mera pendenza del rapporto di finanziamento pubblico, attraverso le risorse derivanti dal gettito del contributo integrativo stabilito dall’art. 25. IV co. L. n. 845/1978, e che può quindi essere esercitata per tutta la durata del rapporto stesso. Al cospetto dell’esercizio di tale potere - giustificato, come visto, dalla percezione di un finanziamento pubblico - non è pertanto configurabile una posizione di legittimo affidamento” (cfr. questa Sezione, n. 19849/2024, cit.).

4.3. Nel caso in questione, per giunta, nell’atto di approvazione del regolamento del Fondo ricorrente è stato espressamente specificato che: “ [l] ’approvazione del Regolamento non si estende […] al merito dei suddetti elementi contenutistici né comporta alcuna valutazione circa l’automatica ammissibilità delle voci di spesa ivi riportate, in quanto comunque oggetto di verifica da parte dell’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro nel corso dell’espletamento delle proprie attività di vigilanza” .

A ciò si aggiunga:

- per un verso, che a tutti i Fondi sono stati forniti, per tempo “definizioni, riferimenti e criteri” cui “ fare riferimento” per la preparazione delle “relazioni rendicontuali di propria competenza” (cfr. il paragrafo 1 delle “Linee guida sui costi ammissibili in applicazione della Circolare n. 36 del 18.11.2003” );

- per altro verso, che, in altre occasioni, il Ministero aveva già avvertito Fondoprofessioni dell’inadeguatezza della metodologia di imputazione delle spese utilizzata, segnalando precipuamente che “ in ogni caso in sede di verifica non potranno essere riconosciute come ammissibili le spese riferibili al funzionamento del Fondo che risulteranno invece allocate, in fase di rendicontazione, fra quelle cd. propedeutiche” , in quanto “non è prevista la possibilità di inserire tra le spese propedeutiche quelle direttamente riferibili alla gestione, fatti salvi i costi per i quali viene espressamente contemplata tale facoltà, così come chiaramente rammentato con la nota n. 7666 [del 23 dicembre 2014] ” (cfr. nota prot. n. 8953 del 22 aprile 2015, relativa al Bilancio preventivo esercizio 2015, in atti).

4.4. In definitiva, in ragione di tutto quanto esposto, non merita favorevole considerazione la doglianza che si appunta sulla lesione del legittimo affidamento asseritamente nutrito dall’odierno ricorrente in conseguenza dell’approvazione del regolamento.

5. Non merita condivisione neanche la tesi esposta sub 1.1. del ricorso, secondo la quale le determinazioni dell’NP sarebbero erronee laddove sottenderebbero l’attribuzione alle Linee Guida e alle istruzioni operative in questione un rilievo che le stesse non avrebbero.

5.1. Non può invero sostenersi che le Linee Guida non contemplino alcuna indicazione prescrittiva e vincolante in merito all’allocazione delle diverse voci di spesa del Fondo tra le macro categorie delle spese di gestione, delle spese propedeutiche e delle spese di realizzazione dei piani formativi.

5.1.1. In primo luogo, occorre ribadire che “la natura pubblica delle risorse finanziarie dei suddetti fondi […] giustifica il controllo amministrativo - contabile sul corretto utilizzo dei finanziamenti, correlati agli scopi d’interesse generale perseguiti dai fondi medesimi” (Cons. Stato, n. 4972/2023, cit.) e, in ossequio ai canoni di buona fede e correttezza, impone, anche a garanzia della parità di trattamento tra i diversi Fondi, che tale controllo si svolga nel rispetto di regole chiare e prestabilite.

5.1.2. In secondo luogo, “l’adozione delle linee guida è giustificata dalla particolare posizione dei terzi destinatari, in quanto soggetti chiamati, per varie ragioni, a esercitare compiti di rilevanza pubblica” (Tar Lazio, sez. III- bis, 13 luglio 2016, n. 8079); in altri termini, proprio considerato “che i Fondi paritetici svolgono compiti di rilevanza pubblica, il Ministero vigilante correttamente può ritenere necessario orientarne l’organizzazione e l’attività anche allo scopo di dirigere e di uniformare l’azione degli organi amministrativi dei diversi Fondi. In sostanza, le medesime linee guida hanno finito per assumere la connotazione di atti di carattere generale rivolti dall’amministrazione ai predetti soggetti terzi dotati di rilevanza esterna e non meramente interna” (Tar Lazio, n. 8079/2016, cit.; cfr. in senso analogo, Tar Lazio, sez. III- bis , 31 gennaio 2017, n. 1590).

In quest’ottica, la circolare ministeriale n. 36 del 18 novembre 2003 (in atti), concernente criteri e modalità per la gestione delle risorse finanziarie di cui all’art. 118, co. 10 e 12, lett. b), della l. n. 388 del 2000, ha definito oltre alle modalità per l’elaborazione e la presentazione dei Piani Operativi di Attività (P.O.A.) dei Fondi, anche le categorie di attività e le tipologie di spese ammissibili, le procedure per la liquidazione delle risorse e la rendicontazione delle spese, il sistema dei controlli sulla gestione dei Fondi e le attività di monitoraggio.

5.1.3. Infine - e in senso decisivo -, si deve considerare che le Linee Guida e le circolari di cui si discute sono state adottate in esecuzione del decreto interministeriale del 23 aprile 2003 (in atti), che, a sua volta, ha dato attuazione alle disposizioni di rango primario in materia di vigilanza:

a) stabilendo l’obbligo per i Fondi di presentare al Ministero del lavoro e delle politiche sociali (successivamente all’NP) le “relazioni rendicontali” , sui modelli predisposti dal Ministero medesimo, in ordine all’utilizzo delle erogazioni ricevute (art. 4, co. 1);

b) prescrivendo che “ [i] l controllo in ordine all’utilizzo di dette erogazioni è effettuato sulla base delle predette relazioni […] , nonché delle risultanze di verifiche amministrativo-contabili che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali può disporre presso i predetti Fondi” (art. 4, co. 2);

c) ponendo in capo ai Fondi l’obbligo di presentare con una cadenza semestrale i dati di monitoraggio fisico relativi ai piani formativi e ai beneficiari delle iniziative realizzate, secondo i modelli di monitoraggio predisposti dal Ministero (art. 4, co. 3).

Dunque, è in aderenza al disposto di tale decreto interministeriale che il Ministero si è premurato di fornire (per tempo) ai Fondi “definizioni, riferimenti e criteri” cui “ fare riferimento” per la preparazione delle relazioni rendicontuali di propria competenza” (cfr. il paragrafo 1 delle “Considerazioni generali” delle “Linee guida sui costi ammissibili in applicazione della Circolare n. 36 del 18.11.2003” ).

In altri termini, con le Linee Guida (così come con le successive circolari) il Ministero non ha fatto altro che attuare le prescrizioni del decreto interministeriale 23 aprile 2003 ed è sempre in adesione a tali prescrizioni che la circolare n. 36/2003, al punto 5, ha ribadito che il controllo sull’utilizzo dei Fondi è a carico del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (dal 2015, dell’NP) e viene effettuato sulla base delle relazioni rendicontali nonché delle risultanze delle verifiche amministrativo-contabili disposte presso i Fondi dal Ministero medesimo.

5.2. Ne consegue che non può condividersi l’opinione per cui le regole dettate nelle predette Linee Guida (e dalle successive circolari) si limitino a fornire mere indicazioni esemplificative e/o indicative e comunque superabili sulla scorta di criteri “oggettivi” e “ragionevoli” di ripartizione delle spese generali di funzionamento, di volta in volta elaborati e applicati in autonomia da singoli Fondi.

6. Tanto premesso - in un sistema in cui i controlli in ordine all’utilizzo delle risorse erogate vengono effettuati presso le sedi centrali dei Fondi, anche attraverso specifici audit , e hanno per oggetto: (i) la totalità delle spese per le attività di gestione, propedeutiche alla realizzazione dei piani formativi e di monitoraggio, direttamente sostenute dai Fondi; (ii) l’adeguatezza dei sistemi di gestione e controllo istituiti dai Fondi, attraverso la verifica delle procedure e lo svolgimento di un controllo a campione sulle spese ammissibili relative ai Piani e ai singoli progetti realizzati dai soggetti responsabili (cfr. circolare n. 36/2003) - assume rilievo decisivo la circostanza che Fondoprofessioni non abbia consentito all’NP di verificare il rispetto del tetto delle spese rendicontabili quali spese di gestione stabilito dal menzionato decreto interministeriale del 2009 (di modifica del decreto del 2003).

6.1. Va, pertanto, respinta anche la censura sub 1.3. del ricorso.

6.2. Invero, non può non rilevarsi che, nel momento in cui NP - lungi dall’esigere un bilancio “alternativo” - ragionevolmente, anche in considerazione “degli esigui margini di capienza” emergenti dal prospetto spese del Fondo, oltreché in ragione delle argomentazioni addotte in ordine all’imputazione pro quota alle spese di gestione e alle spese propedeutiche delle “spese generali di funzionamento”, ha richiesto “la quantificazione delle singole voci di spesa destinate al funzionamento del Fondo per le annualità di verifica, con riconciliazione tra bilancio e rendiconto finanziario secondo il principio di cassa e riallocazione delle stesse nel prospetto finanziario secondo quanto previsto dalle “Linee Guida sui costi ammissibili in applicazione della Circolare n. 36 del 18/11/2003” (cfr. Rapporto definitivo) (in sintesi un “ prospetto di quantificazione e un prospetto di riconciliazione” ), parte ricorrente si sia limitata a sostenere l’inammissibilità e l’inutilità di tale richiesta, senza preoccuparsi di dimostrare (e senza effettivamente dimostrare) che fosse in ogni caso possibile per NP verificare il rispetto delle percentuali stabilite dal predetto decreto interministeriale del 2009, sulla scorta della documentazione già fornita.

7. Dal complesso delle considerazioni sinora svolte, consegue l’infondatezza del primo motivo di censura.

8. Con riguardo all’ulteriore considerazione - invero contenuta solo nelle repliche depositate il 3 febbraio 2025 (cfr. p. 4) -, secondo cui le istruzioni operative enfatizzerebbero a chiare lettere il “carattere trasversale” delle spese di funzionamento in funzione delle diverse attività del Fondo, va dato atto - al contrario - che le Linee Guida così come le note ministeriali n. 7666 del 2014 e n. 8953 del 2015 (già illustrate) escludono invariabilmente la rendicontabilità dei costi di gestione/funzionamento del Fondo nelle spese cd. propedeutiche, “salvi i costi per i quali viene espressamente contemplata tale facoltà” .

9. Va, inoltre, respinta la domanda di annullamento delle Linee Guida, delle istruzioni operative dell’NP e delle altre note ministeriali menzionate, peraltro formulata esclusivamente “per quanto occorrer possa” , nella epigrafe del ricorso.

9.1. Al riguardo, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di tardività dell’impugnativa mossa da parte resistente, considerato che il ricorrente - lungi dal portare all’attenzione motivi di censura specificamente rivolti a tali atti - si è limitato a qualificarli a più riprese, nel ricorso, come non vincolanti (parimenti, nelle repliche, il ricorrente ha ribadito che le Linee Guida “non contengono alcuna indicazione prescrittiva e vincolante” e che “le istruzioni operative non sono in alcun modo vincolanti” - cfr. p. 4).

10. È, infine, infondato il secondo motivo di censura.

10.1. In proposito, occorre rilevare che, anche nell’ipotesi di mancato superamento delle soglie di rilevanza euro-unitaria, l’art. 36 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, all’epoca vigente, imponeva che l’affidamento dei servizi avvenisse nel rispetto dei principi di cui agli artt. 30, co. 1, 34 e 42 - ovvero dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, economicità, rispetto dei criteri ambientali minimi - nonché nel rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti e in modo da assicurare l’effettiva possibilità di partecipazione da parte delle piccole e medie imprese.

Ne deriva che la qualifica di organismo di diritto pubblico del Fondo ricorrente (non oggetto di contestazione e a più riprese affermata dalla giurisprudenza; cfr. ex multis Tar Lazio, n. 1590/2017, cit.) avrebbe imposto di rispettare, nell’affidamento del servizio taxi e del servizio sostitutivo di mensa, i principi sopra richiamati, circostanza che, viceversa, come correttamente rilevato dall’NP, non è documentata né diversamente provata da parte ricorrente.

In particolare, la giurisprudenza ha a suo tempo chiarito che il principio di rotazione non è regola preclusiva (all’invito del gestore uscente e al conseguente suo rinnovato affidamento del servizio) senza eccezione, potendo l’Amministrazione derogarvi fornendo adeguata, puntuale e rigorosa motivazione delle ragioni che l’abbiano a ciò indotta (Cons. Stato, sez. V, 17 marzo 2021, n. 2292); il Consiglio di Stato ha, infatti, rilevato la necessità di far riferimento, in motivazione, al numero eventualmente circoscritto e non adeguato di operatori presenti sul mercato, al particolare e difficilmente replicabile grado di soddisfazione maturato a conclusione del precedente rapporto contrattuale ovvero al peculiare oggetto e alle specifiche caratteristiche del mercato di riferimento (cfr. sul punto Cons. Stato, sez. V, 5 aprile 2022, n. 2525 e la giurisprudenza ivi richiamata).

10.2. Diversamente, Fondoprofessioni, a fronte della richiesta di chiarimenti rivolta da NP in ordine al criterio di scelta del fornitore, si è limitato a replicare di avere redatto, quale succedaneo della determina a contrarre, il “modulo di acquisto”; tuttavia, da tale modulo emerge esclusivamente la sussistenza di “un accordo in essere con il fornitore” e, dunque, non anche il rispetto dei principi sopraindicati e, più specificamente, del principio di rotazione. Al contrario, risulta dagli atti come, in particolare per il servizio sostitutivo di mensa, l’odierno ricorrente abbia fatto ricorso quale fornitore allo stesso operatore “dal 2009 senza soluzione di continuità e con rinnovi automatici” e che “solo in sede di controdeduzione [abbia] fatto generico riferimento ad una costante soddisfazione dei requisiti prestazionali richiesti dal Fondo” .

10.3. La censura va, pertanto, disattesa.

11. In conclusione, alla luce di tutte le argomentazioni esposte, il ricorso va respinto.

12. I profili di novità che caratterizzano l’oggetto della controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario, Estensore

Pierluigi Tonnara, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annalisa Tricarico	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO