Pubblicato il 19/01/2026

N. 00089/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00551/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 551 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
OS LA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 974625935C, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Barrasso, Elena Alberti e Francesco Aniballi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ospedaliera di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Guido De Santis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OR EC Servizi Integrati S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Damiani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Mordini 14;

per l'annullamento

1) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione Dirigenziale n. 581 adottata il 16 aprile 2025 dall’Azienda Ospedaliera di Cosenza, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore della Società OR EC Servizi Integrati S.r.l. della “ procedura aperta europea telematica sopra soglia comunitaria avente ad oggetto l'affidamento del servizio di vigilanza, videosorveglianza e trasporto valori per anni tre dell'A.O. Annunziata – Mariano Santo S. Barbara di Cosenza - CIG: 974625935C ”;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti i verbali del seggio di gara, di contenuto ignoto alla ricorrente, relativi alle sedute riservate del 2 dicembre 2024, del 3 dicembre 2024, del 5 dicembre 2024, del 10 dicembre 2024, del 12 dicembre 2024, del 16 dicembre 2024, del 18 dicembre 2024 e del 19 dicembre 2024, della seduta pubblica del giorno 8 gennaio 2025, nonché di tutti i verbali, di estremi e data sconosciuti alla ricorrente, con i quali è stata valutata la documentazione amministrativa;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti, di contenuto ignoto alla ricorrente, con i quali la Stazione appaltante ha provveduto a disporre eventuali soccorsi istruttori in relazione alle dichiarazioni rese dalle società controinteressate con riferimento al possesso dei requisiti di partecipazione;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti, di contenuto ignoto alla ricorrente, con i quali la Stazione appaltante ha provveduto alla verifica dei requisiti di partecipazione in capo alla società controinteressata, ivi compreso il verbale relativo agli esiti della verifica del possesso dei requisiti di ordine generale e speciale relativo alla Società aggiudicataria;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti con i quali la Stazione appaltante ha provveduto alla verifica di anomalia in capo alla società controinteressata;

- dell’atto di aggiudicazione provvisoria, della graduatoria provvisoria e definitiva della procedura di gara de qua;

- della determina di indizione della gara, del disciplinare, del capitolato e dei relativi allegati, dei chiarimenti resi in relazione ai quesiti posti nella fase antecedente alla presentazione delle domande di partecipazione, ivi compresi i relativi allegati, in tutte le parti in cui possano essere interpretati nel senso di giustificare il posizionamento in prima posizione della società aggiudicataria e la mancata esclusione/ammissione alla gara della società aggiudicataria;

- del provvedimento, di data ed estremi sconosciuti, con il quale la resistente ha provveduto a nominare i componenti della Commissione giudicatrice per la valutazione delle offerte, dal punto di vista tecnico ed economico, relative alla procedura di gara de qua;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto dalla ricorrente, ove lesivo, con riserva di presentare motivi aggiunti;

nonché

per la declaratoria di inefficacia del contratto (di estremi e data sconosciuti alla ricorrente) eventualmente medio tempore stipulato, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 c.p.a.;

e per la condanna

- della resistente alla tutela in forma specifica mediante l'adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente;

- in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente (con espressa riserva di quantificarli in corso di causa) o alla corresponsione dell’indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241;

nonché, ex articolo 116 c.p.a.,

per l’accertamento della sussistenza del diritto della ricorrente ad accedere a tutti gli atti della gara e della offerta presentata dalla Società aggiudicataria, privi di qualsiasi omissis, e per la conseguente condanna al rilascio dei documenti richiesti (documentazione amministrativa, offerta tecnica, offerta economica, giustificativi di anomalia dell’offerta, documenti versati a seguito di soccorsi istruttori, documenti versati per comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione, tutti i verbali di gara, tutte le note e la corrispondenza scambiate tra Stazione appaltante e aggiudicataria, et cetera);

2) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OS LA S.r.l. il 21 maggio 2025:

- della Determinazione Dirigenziale n. 581 adottata il 16 aprile 2025 dall’Azienda Ospedaliera di Cosenza, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore della Società OR EC Servizi Integrati S.r.l. della “ procedura aperta europea telematica sopra soglia comunitaria avente ad oggetto l'affidamento del servizio di vigilanza, videosorveglianza e trasporto valori per anni tre dell'A.O. Annunziata – Mariano Santo S. Barbara di Cosenza - CIG: 974625935C ”;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti i verbali del Seggio di gara, di contenuto ignoto alla ricorrente, relativi alle sedute riservate del 2 dicembre 2024, del 3 dicembre 2024, del 5 dicembre 2024, del 10 dicembre 2024, del 12 dicembre 2024, del 16 dicembre 2024, del 18 dicembre 2024 e del 19 dicembre 2024, della seduta pubblica del giorno 8 gennaio 2025, nonché di tutti i verbali, di estremi e data sconosciuti alla ricorrente, con i quali è stata valutata la documentazione amministrativa;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti, di contenuto ignoto alla ricorrente, con i quali la Stazione appaltante ha provveduto a disporre eventuali soccorsi istruttori in relazione alle dichiarazioni rese dalle Società controinteressate con riferimento al possesso dei requisiti di partecipazione;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti, di contenuto ignoto alla ricorrente, con i quali la Stazione appaltante ha provveduto alla verifica dei requisiti di partecipazione in capo alla Società controinteressata, ivi compreso il verbale relativo agli esiti della verifica del possesso dei requisiti di ordine generale e speciale relativo alla Società aggiudicataria;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti con i quali la Stazione appaltante ha provveduto alla verifica di anomalia in capo alla Società controinteressata;

- dell’atto di aggiudicazione provvisoria, della graduatoria provvisoria e definitiva della procedura di gara de qua;

- della determina di indizione della gara, del disciplinare, del capitolato e dei relativi allegati, dei chiarimenti resi in relazione ai quesiti posti nella fase antecedente alla presentazione delle domande di partecipazione, ivi compresi i relativi allegati, in tutte le parti in cui possano essere interpretati nel senso di giustificare il posizionamento in prima posizione della Società aggiudicataria e la mancata esclusione/ammissione alla gara della Società aggiudicataria;

- del provvedimento, di data ed estremi sconosciuti, con il quale la resistente ha provveduto a nominare i componenti della Commissione giudicatrice per la valutazione delle offerte, dal punto di vista tecnico ed economico, relative alla procedura di gara de qua;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto dalla ricorrente, ove lesivo, con riserva di presentare motivi aggiunti;

nonché

per la declaratoria di inefficacia del contratto (di estremi e data sconosciuti alla ricorrente) eventualmente medio tempore stipulato, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 c.p.a.;

e per la condanna

- della resistente alla tutela in forma specifica mediante l'adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente;

- in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente (con espressa riserva di quantificarli in corso di causa) o alla corresponsione dell’indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241;

nonché, ex articolo 116 c.p.a.,

per l’accertamento della sussistenza del diritto della ricorrente ad accedere a tutti gli atti della gara e della offerta presentata dalla Società aggiudicataria, privi di qualsiasi omissis, e per la conseguente condanna al rilascio dei documenti richiesti (documentazione amministrativa, offerta tecnica, offerta economica, giustificativi di anomalia dell’offerta, documenti versati a seguito di soccorsi istruttori, documenti versati per comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione, tutti i verbali di gara, tutte le note e la corrispondenza scambiate tra Stazione appaltante e aggiudicataria, et cetera);

3) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OS LA S.r.l. il 30 giugno 2025:

- della Determinazione Dirigenziale n. 581 adottata il 16 aprile 2025 dall’Azienda Ospedaliera di Cosenza, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore della Società OR EC Servizi Integrati S.r.l. della “ procedura aperta europea telematica sopra soglia comunitaria avente ad oggetto l'affidamento del servizio di vigilanza , videosorveglianza e trasporto valori per anni tre dell'A.O. Annunziata – Mariano Santo S. Barbara di Cosenza - CIG: 974625935C ”;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti i verbali del Seggio di gara, di contenuto ignoto alla ricorrente, relativi alle sedute riservate del 2 dicembre 2024, del 3 dicembre 2024, del 5 dicembre 2024, del 10 dicembre 2024, del 12 dicembre 2024, del 16 dicembre 2024, del 18 dicembre 2024 e del 19 dicembre 2024, della seduta pubblica del giorno 8 gennaio 2025, nonché di tutti i verbali, di estremi e data sconosciuti alla ricorrente, con i quali è stata valutata la documentazione amministrativa;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti, di contenuto ignoto alla ricorrente, con i quali la Stazione appaltante ha provveduto a disporre eventuali soccorsi istruttori in relazione alle dichiarazioni rese dalle Società controinteressate con riferimento al possesso dei requisiti di partecipazione;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti, di contenuto ignoto alla ricorrente, con i quali la Stazione appaltante ha provveduto alla verifica dei requisiti di partecipazione in capo alla Società controinteressata, ivi compreso il verbale relativo agli esiti della verifica del possesso dei requisiti di ordine generale e speciale relativo alla Società aggiudicataria;

- ove lesivi e per quanto di interesse della ricorrente, di tutti gli atti con i quali la Stazione appaltante ha provveduto alla verifica di anomalia in capo alla Società controinteressata;

- dell’atto di aggiudicazione provvisoria, della graduatoria provvisoria e definitiva della procedura di gara de qua;

- della determina di indizione della gara, del disciplinare, del capitolato e dei relativi allegati, dei chiarimenti resi in relazione ai quesiti posti nella fase antecedente alla presentazione delle domande di partecipazione, ivi compresi i relativi allegati, in tutte le parti in cui possano essere interpretati nel senso di giustificare il posizionamento in prima posizione della Società aggiudicataria e la mancata esclusione/ammissione alla gara della Società aggiudicataria;

- del provvedimento, di data ed estremi sconosciuti, con il quale la resistente ha provveduto a nominare i componenti della Commissione giudicatrice per la valutazione delle offerte, dal punto di vista tecnico ed economico, relative alla procedura di gara de qua;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto dalla ricorrente, ove lesivo, con riserva di presentare motivi aggiunti;

nonché

per la declaratoria di inefficacia del contratto (di estremi e data sconosciuti alla ricorrente) eventualmente medio tempore stipulato, in relazione al quale la ricorrente formula espressamente richiesta di declaratoria della sua inefficacia e domanda di subentro ai sensi degli articoli 122 e 124 c.p.a.;

e per la condanna

- della resistente alla tutela in forma specifica mediante l'adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente;

- in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti e subendi dalla ricorrente (con espressa riserva di quantificarli in corso di causa) o alla corresponsione dell’indennizzo ex articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera di Cosenza e di OR EC Servizi Integrati S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. OR CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con Determinazione Dirigenziale n. 612 del 16 giugno 2023, l’Azienda Ospedaliera di Cosenza ha bandito una “ procedura aperta europea telematica sopra soglia comunitaria avente ad oggetto l'affidamento del servizio di vigilanza, videosorveglianza e trasporto valori per anni tre dell'A.O. Annunziata – Mariano Santo S. Barbara di Cosenza - CIG: 974625935C ”.

2. A seguito delle operazioni di gara, la OR EC Servizi Integrati S.r.l. (di seguito “CORAL”) si è collocata al primo posto in graduatoria con 98,69 punti, mentre la OS LA S.r.l. (di seguito “OL), odierna ricorrente, è risultata seconda con 90 punti.

3. Con ricorso notificato in data 29 aprile 2025, la OL ha impugnato la Determinazione Dirigenziale n. 581 del 16 aprile 2025, con la quale l’Azienda Ospedaliera di Cosenza ha disposto l’aggiudicazione della gara in favore della CORAL, deducendone l’illegittimità, per i seguenti motivi.

3.1. Con il primo motivo, sostiene che la CORAL sarebbe priva del “ requisito di idoneità professionale ”, previsto dall’articolo 7.1, lettera b), del disciplinare di gara, essendo in possesso di licenza prefettizia per svolgere i soli servizi di vigilanza (classe funzionale A) e videosorveglianza (classe funzionale B), mentre non sarebbe autorizzata a svolgere il servizio di trasporto valori (classe funzionale D), nonostante anch’esso sia incluso nell’oggetto della gara.

3.2. Con il secondo motivo, deduce la violazione dell’art. 32 del d.lgs. n. 50/2016, applicabile ratione temporis , in quanto l’esecuzione anticipata del servizio sarebbe stata disposta in carenza dei presupposti di urgenza tipizzati da tale disposizione.

3.3. La ricorrente ha, altresì, chiesto, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., di accedere alla documentazione di gara.

4. Si è costituita la CORAL, eccependo, innanzitutto, l’irricevibilità del ricorso per tardività, essendo stato proposto il 29 aprile 2025, mentre l’aggiudicazione, contrariamente a quanto dedotto da parte ricorrente, sarebbe del 7 marzo 2025.

Quanto al merito, ha sostenuto che:

- la società possiede la licenza per i servizi di classe funzionale D, avendone fatto richiesta il 31 agosto 2023 (ossia prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte), nel rispetto della vigente legislazione, oltre che delle circolari adottate dal Ministero degli Interni;

- l’inammissibilità del secondo motivo, poiché la posizione di operatore uscente non attribuirebbe alla ricorrente alcun diritto o interesse qualificato alla prosecuzione del rapporto contrattuale concluso, e, comunque, la sua infondatezza.

5. Si è costituita anche l’Azienda Ospedaliera di Cosenza, sostenendo che:

- la CORAL, già titolare della licenza prefettizia, ai sensi dell’art. 134 TULPS, per le classi funzionali A e B, ha richiesto l'estensione del titolo anche alle classi funzionali C e D in data 31 agosto 2023, entro il termine di presentazione delle offerte; quindi, con nota prot. n. 12096 del 29 gennaio 2025, il Prefetto di Cosenza ha decretato l’estensione richiesta, perfezionando il possesso del requisito in data antecedente all’aggiudicazione della gara;

- poiché l’aggiudicazione sarebbe stata comunicata in data 7 marzo 2025, il termine dilatatorio di trentacinque giorni per la sottoscrizione del contratto, ai sensi dell’art. 32 del d.lgs. n. 50/2016 (ora art. 18 del d.lgs. n. 36/2023) sarebbe decorso in data 10 aprile 2025; in ogni caso, anche a voler ipotizzare una violazione del termine, questa non potrebbe comportare l'annullamento della procedura né l'inefficacia del contratto in assenza di vizi propri dell'aggiudicazione stessa.

6. All’esito della camera di consiglio del 14 maggio 2025, con ordinanza n. 843 del 16 maggio 2025, è stata disposta l’acquisizione della “ documentazione oggetto dell’istanza di accesso ” presentata dalla ricorrente.

7. In data 21 maggio 2025, OL ha depositato motivi aggiunti, sostanzialmente per confutare l’eccezione di tardività sollevata da CORAL, chiedendo, in subordine, la rimessione in termini, ai sensi dell’art. 37 c.p.a..

8. In data 6 giugno 2025, la ricorrente ha depositato domanda di corretta esecuzione dell’ordinanza n. 843 del 16 maggio 2025.

9. Alla camera di consiglio dell’11 giugno 2025, preso atto dell’avvenuto deposito della documentazione richiesta ai sensi dell’art. 116 c.p.a., la ricorrente ha chiesto il rinvio della discussione, per la proposizione di motivi aggiunti.

10. In data 30 giugno 2025, OL ha depositato ulteriori motivi aggiunti, sostenendo:

- con il primo motivo aggiunto, che il contratto di avvalimento sarebbe privo di indicazioni specifiche circa le risorse effettive messe a disposizione dall’ausiliaria “ per integrare e sostanziare il possesso dei requisiti “prestati” ”;

- con il secondo motivo, l’incongruità dell’offerta dell'aggiudicataria, in quanto il costo dell'avvalimento (48.000 euro), se sottratto all'utile d'impresa dichiarato (30.000 euro), comporterebbe una perdita di 18.000 euro, rendendo l'offerta insostenibile e inaffidabile.

11. Con memoria del 29 agosto 2025, l’Azienda Ospedaliera ha resistito ai motivi aggiunti avversari, sostenendo:

- quanto al primo motivo aggiunto, che il contratto di avvalimento garantirebbe il pieno rispetto dei requisiti di cui all’art. 7.2, lett. a), e all’art. 7.3, lett. a) del disciplinare di gara;

- quanto al secondo motivo aggiunto, che la CORAL avrebbe ricondotto il costo dell’avvalimento alla voce delle spese generali, come emergerebbe dal giustificativo presentato in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta e versato in atti.

12. Mediante memoria depositata in data 1° settembre 2025, anche la CORAL ha formulato le proprie controdeduzioni ai motivi aggiunti, sostenendo:

- quanto al primo motivo aggiunto, che il requisito del fatturato in servizio analogo, pur essendo qualificato nel disciplinare di gara come tecnico professionale, rientrerebbe tra quelli economico finanziari, con la conseguenza che, trattandosi di avvalimento di garanzia, non sarebbe necessaria la specifica indicazione dei mezzi aziendali messi a disposizione dall'ausiliaria;

- quanto al secondo motivo aggiunto, che nella voce “spese generali” sarebbero ricompresi i costi indiretti riferiti all’appalto, tra i quali anche quello del contratto di avvalimento, come risulterebbe dalle giustificazioni dell’anomalia dell’offerta presentate dalla CORAL.

13. Con ordinanza n. 438 del 4 settembre 2025, è stata fissata l’udienza pubblica del 16 dicembre 2025 per la discussione del merito del ricorso, sospendendo “ effetti del provvedimento di aggiudicazione in modo da impedire l’esecuzione del contratto nelle more della decisione del merito ”.

14. È seguito lo scambio di memorie e repliche, ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

15. All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

16. Preliminarmente, si ritiene infondata l’eccezione di irricevibilità, formulata dalla CORAL, secondo la quale il ricorso notificato il 29 aprile 2025 sarebbe tardivo.

Infatti, contrariamente a quanto sostenuto, alla data del 7 marzo 2025 non risulta adottato alcun provvedimento di aggiudicazione.

Come evidenziato dalla società ricorrente, agli atti figura unicamente il verbale del 5 marzo 2025, con il quale la commissione valutatrice, previo esito positivo della verifica di congruità, si è limitata a formulare una mera proposta di aggiudicazione in favore di CORAL.

Orbene, la proposta di aggiudicazione ha natura di mero atto endoprocedimentale, non essendo stata ancora approvata dall'organo competente, secondo l’ordinamento della stazione appaltante, e, come tale, non è soggetta ad autonoma impugnazione, in quanto priva di immediata lesività, essendo destinata ad essere superata dall’“aggiudicazione” (cfr. art. 33 del d.lgs. n. 50/2016 e ora art. 17, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023, nonché, per un’ampia disamina della questione, TAR Calabria, sez. I, 18 luglio 2024, n. 1177).

17. Quanto al ricorso introduttivo, lo stesso non merita accoglimento, essendo infondato per le seguenti ragioni.

18. Risulta, anzitutto, infondato il primo motivo di ricorso, dovendosi concordare con quanto dedotto in proposito dalla Azienda Ospedaliera e dalla società controinteressata.

CORAL ha presentato istanza di estensione della licenza prefettizia alla classe funzionale D, in data 31 agosto 2023, ovvero in data antecedente alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte, e l’istanza è stata accolta in data 29 gennaio 2025, dunque prima della disposta aggiudicazione.

Ne deriva il possesso del requisito di partecipazione, ai sensi dell'art. 257 ter, comma 5, del Regolamento di esecuzione del TULPS.

Tale disposizione, infatti, dispone che “[a] i fini dell'estensione della licenza ad altri servizi o ad altre province, il titolare della stessa notifica al prefetto che ha rilasciato la licenza i mezzi, le tecnologie e le altre risorse che intende impiegare, nonché la nuova o le nuove sedi operative se previste ed ogni altra eventuale integrazione agli atti e documenti di cui all'articolo 257, commi 2 e 3. I relativi servizi hanno inizio trascorsi novanta giorni dalla notifica, termine entro il quale il prefetto può chiedere chiarimenti ed integrazioni al progetto tecnico-organizzativo e disporre il divieto dell'attività qualora la stessa non possa essere assentita, ovvero ricorrano i presupposti per la sospensione o la revoca della licenza, di cui all'articolo 257-quater ”.

Come osservato al riguardo dalla giurisprudenza, l’estensione della licenza “ ad altri servizi o ad altre province ” segue una procedura semplificata che non richiede un nuovo provvedimento espresso, ma si perfeziona con la notifica degli elementi integrativi al Prefetto, dovendosi “ equiparar [e] ad una denuncia di inizio attività immediatamente efficace, salva la possibilità del Prefetto di revocare la licenza, ai sensi del successivo art. 257 quater ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 20 ottobre 2025, n. 8114, che, sebbene si riferisca all’estensione territoriale, è utile per chiarire il meccanismo operativo dell’istituto, svolgendo un’argomentazione applicabile al caso di specie; in tal senso, rileva anche il richiamo al parere del Consiglio di Stato, sez. I, 21 aprile 2008, n. 1247, secondo il quale “ è coerente con la finalità del controllo anche la semplice comunicazione delle variazioni che si intende effettuare perché all’esito della stessa la Prefettura attiverà i controlli e revocherà l’autorizzazione ai sensi del successivo art. 257-quater nel caso riscontrasse il venire meno dei requisiti che avevano portato al suo rilascio. L’importante, dunque, è effettuare la comunicazione ”).

In tale prospettiva, il termine di 90 giorni, previsto dal citato art. 257 ter, comma 5, delinea solo la “finestra” temporale concessa all'amministrazione per esercitare il proprio potere inibitorio, con la conseguenza che è sufficiente l'istanza di estensione per soddisfare i requisiti di partecipazione alle gare d'appalto.

Secondo la giurisprudenza, infatti, “ la differenza tra autorizzazione ab origine ed autorizzazione per estensione sta nel fatto che mentre, relativamente alla prima, è richiesto ai fini partecipativi il “possesso” dell’autorizzazione, con riguardo alla seconda è sufficiente che la relativa istanza ex art. 257-ter, comma 5, R.D. n. 635/1940 sia stata presentata entro il termine per la presentazione delle offerte (potendo l’autorizzazione di estensione intervenire prima della stipula del contratto) ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 25 febbraio 2025, n. 1617)

Anche le Linee Guida dell’ANAC n. 10/2018 (“Affidamento del servizio di vigilanza privata”) distinguono i due momenti, precisando che “ mentre il possesso della licenza ex articolo 134 Tulps costituisce condizione di partecipazione alle gare per l’affidamento dei servizi di vigilanza privata, il conseguimento dell’estensione territoriale o ad altre attività, ex articolo 257, comma 5 sopra citato, costituisce una condizione di stipulazione del contratto, dopo l’aggiudicazione ”.

19. È infondato anche il secondo motivo del ricorso introduttivo, in quanto per giurisprudenza consolidata “ la mera violazione della clausola di stand still, senza che concorrano vizi propri dell’aggiudicazione, non comporta l’annullamento dell’aggiudicazione o l’inefficacia del contratto, in quanto trattasi di una fase successiva a quella di selezione del migliore contraente, che, per ciò stesso, non potrebbe ripercuotersi negativamente sul provvedimento di aggiudicazione definitiva ” (cfr., ex multis , TAR Calabria, sez. I, 10 febbraio 2025, n. 284, che richiama Consiglio di Stato, sez. V, 15 novembre 2022, n. 9995 e Consiglio di Stato, sez. III, 17 giugno 2019, n. 4087).

20. Poiché con i motivi aggiunti depositati in data 21 maggio 2025 OL si è limitata a confutare l’eccezione di tardività sollevata da CORAL – profilo già esaminato in precedenza –, si può procedere direttamente all'analisi dei motivi aggiunti del 30 giugno 2025.

21. Il Collegio ritiene infondato il primo motivo aggiunto, con il quale OL deduce la genericità del contratto di avvalimento presentato da CORAL, in quanto, trattandosi di un avvalimento tecnico operativo, l'accordo avrebbe dovuto specificare nel dettaglio i mezzi e il personale effettivamente forniti.

Orbene, dall’esame del contratto, risulta che l’aggiudicataria abbia fatto ricorso all'avvalimento per acquisire i seguenti requisiti:

- “ il requisito di capacità tecnico professionale previsto al punto 7.2 lett.a) del Disciplinare di Gara e, cioè, “aver eseguito nell’ultimo triennio (2020 – 2021 – 2022) servizi analoghi (indicare almeno due contratti) a quelli oggetto della procedura di gara di importo complessivo minimo pari all’importo a base di gara” ”;

- “ il requisito di capacità economico finanziaria previsto al punto 7.3 lett.a) del Disciplinare di Gara e, cioè, “l’operatore economico partecipante dovrà dimostrare di avere un fatturato minimo specifico nel settore di attività oggetto dell’appalto (servizi di LA Armata, sistemi di videosorveglianza) con riferimento all’ultimo triennio, almeno pari, per ciascun anno, all’importo annuale posto a base d’asta pari a € 1.647.281,06” ”.

Al riguardo, il Collegio concorda con parte ricorrente nel ritenere che il contratto in esame abbia la natura di avvalimento tecnico operativo, poiché la lex specialis di gara intende il “fatturato specifico” quale espressione della capacità tecnica necessaria per eseguire il servizio con un adeguato standard di qualità, piuttosto che come mero indice di solidità economico finanziaria.

Nondimeno il Collegio ritiene che, nel caso di specie, il contratto non pecchi di genericità, per le seguenti ragioni.

In una fattispecie sotto tale profilo assimilabile, è stato, infatti, precisato che:

- “ in caso di avvalimento c.d. tecnico operativo sussiste sempre l'esigenza della concreta messa a disposizione di mezzi e risorse specifiche, e specificamente indicate nel contratto, indispensabili per l'esecuzione dell'appalto che l'ausiliaria ponga a disposizione del concorrente. Allo stesso tempo, il contratto non deve spingersi, ad esempio, sino alla rigida quantificazione dei mezzi d'opera, all'esatta indicazione delle qualifiche del personale messo a disposizione ovvero alla indicazione numerica dello stesso personale ”;

- “ è ben possibile che, nel singolo contratto, sia previsto, quando si tratti di c.d. avvalimento tecnico-operativo, l’impiego non di un singolo elemento della produzione, bensì dell’azienda intesa come complesso produttivo unitariamente considerato (o di un ramo di essa). Di questa l’ausiliaria non perde la detenzione, pur mettendola a disposizione, in tutto o in parte, per l’utilizzazione dell’ausiliata, secondo le previsioni del contratto di avvalimento, approvate dalla stazione appaltante (si veda Cons. Stato VI 26aprile 2022 n. 3197 e la giurisprudenza ivi citata) ” (cfr. TAR Marche, Ancona, sez. i, 5 maggio 2023, n. 276).

Orbene, seguendo tale prospettiva argomentativa, nel caso di specie, l'assenza di un elenco dettagliato, non determina la genericità del contratto di avvalimento, poiché l’ausiliaria mette esplicitamente a disposizione “ tutte le risorse ed i mezzi propri che saranno necessari ”, ossia il personale e le risorse che le hanno consentito il raggiungimento del requisito (“ saranno forniti e messi a disposizione i seguenti requisiti e correlati mezzi e risorse ”), impegnandosi:

- “ a mettere e a tenere a disposizione dell'ausiliata i requisiti e le risorse suddette in modo pieno ed incondizionato senza limitazioni di sorta ai fini della partecipazione alla procedura di gara di cui alle premesse ”;

- “ a tenere a disposizione detti requisiti e risorse prestate per tutta la durata dell'affidamento anche eccedente il tempo previsto negli atti di gara di durata dell'appalto ”;

- ad assumere la responsabilità in solido con la CORAL nei confronti della stazione appaltante della gestione del servizio.

Al riguardo, la giurisprudenza citata ha precisato come “ il contratto di avvalimento debba essere comunque interpretato secondo la sua funzione che, nel caso in esame, è prestare l’esperienza relativa allo svolgimento positivo di servizi analoghi. Il contratto in esame pone la stessa struttura dell’impresa ausiliaria a garanzia di tale requisito, con responsabilità solidale, in un contesto nel quale l’elencazione dettagliata dei beni e del personale messi a disposizione è resa non indispensabile dall’estensione e precisione degli impegni assorti dall’ausiliaria ” (TAR Marche, Ancona, sez. i, 5 maggio 2023, n. 276).

In tal senso, si è espressa di recente anche questa sezione, sebbene con riferimento ad una gara disciplinata dal d.lgs. n. 36/2023 (cfr. TAR Calabria, Catanzaro sez. II 14 marzo 2025, n. 503), precisando che:

- “ non vi è, infatti, chi non veda come il requisito del "fatturato specifico" in questione sia ancorato a servizi già espletati da un terzo - che, appunto, "presta" la sua esperienza già conclusa all'impresa ausiliata - il quale non offre specifiche professionalità o mezzi tecnici "pro futuro", da impiegare nell'esecuzione del contratto ”;

- “[…] appare illogico, nonché effettivamente complesso e sproporzionato, richiedere, in ossequio alla disciplina dell'avvalimento "operativo", la precisa indicazione delle risorse concrete che non sono da mettere a disposizione ma sono state già usate ”;

- “[…] se nell'avvalimento "operativo", infatti, la richiesta della struttura contrattuale specifica appare logica perché la stazione appaltante deve avere la possibilità di conoscere le effettive risorse che verranno messe a disposizione dell'ausiliata ai fini della (futura) esecuzione del contratto, anche per verificarne l'adeguatezza, meno logica e contraria anche al principio generale del "favor partecipationis" è la pretesa di conoscere nello specifico quali mezzi e/o risorse di ogni tipo l'impresa ausiliaria abbia utilizzato per stipulare contratti idonei a raggiungere il valore indicato dalla stazione appaltante, contratti magari già conclusi e collegati a strumenti (risorse e mezzi) che non saranno mai utilizzati nell'esecuzione del contratto da stipulare all'esito della procedura a evidenza pubblica ”;

- “ quello che, infatti, emerge è che mediante l'avvalimento per il requisito del "fatturato specifico" viene messo a disposizione il complessivo apparato esperienziale su attività già svolta, giustificandosi, pertanto, le affermazioni dal contenuto generico all'interno del contratto di avvalimento in questione, non dissimilmente da quanto accade in caso di avvalimento "di garanzia"(si pensi all'avvalimento di certificazione "SOA", che non richiede di certo l'indicazione specifica di mezzi e risorse impiegate dall'ausiliaria per conseguire "quella" specifica attestazione SOA nel tempo) ”;

- “[…] in sostanza, è necessario distinguere tra la qualifica del requisito - oggi tecnico-professionale e non economico-finanziario - e la sua dimostrabilità in avvalimento, di per sé non esclusa e da farsi con strumenti ragionevolmente parametrati alla fattispecie ”;

22. È fondato, invece, il secondo motivo aggiunto, con il quale la OL ha censurato il mancato rilievo, da parte della stazione appaltante, della “a ritmetica ” anomalia dell’offerta di CORAL, in quanto nelle giustificazioni presentate nel giudizio di anomalia dell’offerta non sarebbe presente alcun riferimento al costo dell’avvalimento (euro 48.472,63).

Di contro, secondo l’Azienda Ospedaliera e la CORAL, il costo dell’avvalimento sarebbe da considerarsi compreso nella voce delle spese generali, poiché il giustificativo (diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente) preciserebbe esplicitamente che tale voce include “ tutti gli altri costi diretti ed indiretti sopportati dalle aziende per l’esecuzione dei servizi e non analiticamente indicati nelle tabelle di costo del personale ”.

Ora, sebbene l’ampia formulazione della frase riportata consenta, in astratto, di ricomprendere i costi dell'avvalimento, non è possibile affermare che questi siano stati effettivamente inclusi nelle spese generali.

In particolare, dalla documentazione prodotta, non emerge che il costo del contratto di avvalimento sia stato oggetto di specifica analisi in sede di verifica dell'anomalia, né che in quella sede l’operatore abbia dimostrato la capienza della voce delle spese generali a coprire anche il costo dell'avvalimento o, comunque, abbia fatto riferimento ad un eventuale utile del gruppo di appartenenza per giustificare la serietà e affidabilità dell’offerta, argomento introdotto solo in occasione dell'odierno contenzioso.

Orbene, come correttamente rilevato dalla ricorrente, l’omessa considerazione di tale costo (euro 48.472,63) compromette la sostenibilità e attendibilità dell’offerta, poiché azzera l’utile previsto (euro 30.000,00), generando un passivo di euro 18.472,63.

Al riguardo, secondo un consolidato indirizzo della giurisprudenza, sebbene non sia possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l'offerta deve essere considerata anomala, è innegabile che un utile pari a zero o la sussistenza di una perdita rendono ex se inattendibile l'offerta.

Gli appalti pubblici devono, infatti, garantire un prezzo che assicuri un adeguato margine di guadagno per le imprese: l'utile non può ridursi ad una cifra meramente simbolica, dovendosi ritenere che un'offerta non remunerativa o, addirittura, in perdita possa portare l'appaltatore ad una negligente esecuzione, oltre che ad un probabile contenzioso (principio del c.d. utile necessario, che riflette la natura delle imprese che operano secondo una logica di mercato e non possono prescindere dal profitto).

Ne consegue che l'interesse del committente pubblico alla corretta esecuzione del contratto prevale su quello dell'operatore economico, sovente invocato nei casi di guadagno scarso o inesistente, ad acquisire prestigio, esperienza professionale e fatturato da utilizzare in vista della partecipazione a future gare, profili che possono essere valorizzati solamente nelle ipotesi in cui l'utile sia modesto ma non irrisorio o addirittura assente, come prospettato nel caso di specie (cfr., ex plurimis , Consiglio di Stato, sez. V, 3 luglio 2023, n. 6424).

23. In definitiva, l'omessa considerazione del costo del contratto di avvalimento rende il giudizio di sostenibilità dell’offerta complessivamente irragionevole e, conseguentemente, fondato il secondo motivo aggiunto.

24. In conclusione, in accoglimento del secondo motivo dei motivi aggiunti depositati in data 30 giugno 2025:

- deve essere annullata l’aggiudicazione disposta dall’Azienda Ospedaliera di Cosenza con la Determinazione Dirigenziale n. 581 adottata il 16 aprile 2025 e la presupposta valutazione di congruità dell’offerta della CORAL svolta dal seggio di gara nella seduta 5 marzo 2025, con conseguente ripetizione della fase di verifica di anomalia dell’offerta presentata da CORAL, che dovrà essere effettuata secondo i principi sopra esposti (cfr. par. 22), in quanto le omissioni istruttorie e il difetto di motivazione riscontrati in quella fase non possono essere colmate in sede giurisdizionale.

25. Quanto alle spese di lite, la particolarità e la complessità delle questioni oggetto di causa giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- respinge il ricorso introduttivo di questo giudizio;

- accoglie il secondo motivo dei motivi aggiunti depositati in data 30 giugno 2025 e, per effetto, annulla l’aggiudicazione disposta dall’Azienda Ospedaliera di Cosenza con la Determinazione Dirigenziale n. 581 adottata il 16 aprile 2025 e la presupposta valutazione di congruità dell’offerta della CORAL svolta dal seggio di gara nella seduta 5 marzo 2025, con conseguente ripetizione della fase di verifica di anomalia dell’offerta presentata da CORAL, che dovrà essere effettuata secondo i principi esposti in motivazione (cfr. par. 22), in quanto le omissioni istruttorie e il difetto di motivazione riscontrati in quella fase non possono essere colmate in sede giurisdizionale;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IV RE, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

OR CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR CH	IV RE

IL SEGRETARIO