Pubblicato il 07/02/2025

N. 01037/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03257/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3257 del 2024, proposto da:
Poliambulatorio medico diagnostico Biostudio s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Rubinacci e Nicola Zammiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso lo studio dell'avvocato Luca Rubinacci in Napoli alla Via S. Lucia n. 15;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosaria Saturno dell'Avvocatura regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso la sede dell'Ente in Napoli alla Via S. Lucia n. 81;
Azienda Sanitaria Locale Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Galietta e Lucia Fiorillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

SYNLAB SDN s.r.l., in proprio e nella qualità di mandataria dell’A.T.I. SYNLAB CAMPANIA, non costituita in giudizio;

per la corretta esecuzione

della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli, Sezione Prima, n. 1559 del 10 marzo 2023 emessa a seguito del ricorso r.g. n. 850/2022 per l’annullamento con il ricorso introduttivo: A) della delibera di giunta regionale della Campania (“DGRC”) 28 dicembre 2021, n. 599, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 3 gennaio 2022, con oggetto: “Assegnazione provvisoria per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale”; B) della nota della Giunta Regionale della Campania - Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale (in prosieguo la “DG Tutela della Salute”) prot. 2022.0029303 del 20 gennaio 2022; C) se e in quanto occorra, della nota dell’Unità di Crisi Regionale ex Decreto P.G.R.C. n. 51 del 30.03.2020 (in prosieguo la “Unità di Crisi”) n. prot. n. UC/2022/0000018 del 7 gennaio 2022; D) se e in quanto occorra, della nota dell’Unità di Crisi prot. n. UC/2022/0000063 del 24 gennaio 2022; E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della ricorrente, ivi incluse le note di convocazione alla sottoscrizione del contratto secondo lo schema di cui alla DGRC 599/2021 ;

e, conseguentemente, per l'accertamento della nullità e/o inefficacia della nota dell'Asl Salerno prot. 194045 del 9 ottobre 2023 a oggetto: “ Sentenza TAR Campania – Napoli I sez. n. 1559/2023 – Struttura “Biostudio” – Riscontro richiesta verifica dati ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell'Azienda Sanitaria Locale Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- È chiesta l’ottemperanza della sentenza in epigrafe indicata, resa nella controversia avente ad oggetto l’assegnazione per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale, provvisoriamente determinata dalla Regione con la D.G.R.C. n. 519/2022 (impugnata con il ricorso introduttivo), integrata con la D.G.R.C. n. 215/2022 (impugnata con motivi aggiunti).

La ricorrente, che eroga prestazioni nella branca della diagnostica clinica di laboratorio, ne contestava la legittimità sotto plurimi profili, investendo nella critica ai deliberati regionali gli atti presupposti e connessi, tra cui l’approvazione dei contratti con le strutture private accreditate (D.G.R.C. n. 309/2022) e, per quanto più direttamente interessa in questa sede, tra l’altro i provvedimenti ed atti con cui l’ASL Salerno ha preso atto dei consuntivi per gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 (posti a base del calcolo dei budget delle strutture).

La sentenza ha parzialmente accolto le impugnative, negli indicati limiti, “ in ragione del ravvisato difetto di istruttoria e di motivazione, […] limitatamente alla posizione della ricorrente e per l’interesse fatto valere alla corretta determinazione del tetto individuale di struttura, esclusivamente in tali termini e fatte perciò salve le successive determinazioni dell’Amministrazione ” (p. 7.5).

È stato stabilito che “ la Regione è tenuta a fornire adeguato e motivato riscontro alle istanze di correzione del budget che, dopo la pubblicazione della presente decisione, la ricorrente ha facoltà di inoltrare, prendendo posizione su tutte le questioni sottoposte e sulle richieste formulate, sottoponendo la valutazione dell’istanza all’ASL competente che, con il supporto tecnico della So.Re.Sa. S.p.A. e della Direzione Generale per la Tutela della Salute, dovrà assumere la conseguente deliberazione (in senso positivo o negativo), alla quale dovrà far seguito, se accolta l’istanza, la presa d’atto con decreto del Direttore Generale per la Tutela della Salute ”.

2.- Con istanza del 15/5/2023 la ricorrente chiedeva alla Regione e all’ASL Salerno di conoscere una serie di dati (comunicazioni inviate alle strutture accreditate, relative alle date di presumibile e di effettivo esaurimento del tetto di spesa; verbali e atti del tavolo tecnico aziendale di monitoraggio dei volumi della prestazione; ecc.), “ al fine di avere effettiva contezza di come si sia pervenuto al budget attribuito alla società istante ”.

In buona sostanza, la richiesta della ricorrente si è incentrata sulla esigenza di conoscere “ tutti i passaggi attraverso i quali i valori (fatturato storico, decurtazioni applicate, situazioni particolari) indicati nell’allegato 2 alla DGRC 215/2022 sono stati determinati e si ripercuotono sul peso percentuale di ciascuna struttura accreditata nella branca di riferimento, per l’assegnazione del tetto individuale ” (punto 8 della predetta istanza del 15/5/2023).

Presso l’ASL Salerno si teneva un incontro in data 29/6/2023, nel corso del quale la parte pubblica illustrava i dati riferiti alle suddette pregresse annualità prese in considerazione, estraendo la media dei fatturati delle due migliori annualità, rapportandola al totale delle medie delle altre strutture operanti nella branca e calcolando la percentuale in rapporto alle risorse disponibili, per assegnare il budget di struttura alla ricorrente (verbale prot. 130680; a fronte delle obiezioni della ricorrente, che riteneva non satisfattivi i chiarimenti, l’ASL si riservava “ un necessario approfondimento in merito ” e “ di fissare un nuovo incontro al fine di concludere il procedimento ”).

Con nota prot. 194045 del 9/10/2023, l’ASL Salerno ha poi comunicato alla ricorrente di aver riscontrato la richiesta di verifica dei dati, ritenendo “ di aver adeguatamente riscontrato quanto richiesto dal Centro, e, pertanto, sulla base dell’istruttoria effettuata, le osservazioni formulate si considerano non accoglibili ”.

Con il ricorso in ottemperanza la ricorrente ha chiesto che sia dichiarata la nullità di detta nota.

Con delibera del 19/10/2023 n. 1405 l’ASL Salerno ha confermato i dati inviati alla Regione per la determinazione dei limiti di spesa della struttura sanitaria ricorrente, deliberando di non accogliere la richiesta di revisione del budget, formulata dalla ricorrente (e da altre due strutture).

Con decreto dirigenziale n. 779 del 21/11/2023 la Regione ha preso atto della conclusione dei procedimenti di rivalutazione del limite di spesa per gli 8 centri privati che avevano promosso ricorso e, specificamente, dell’esito a cui è pervenuta l’ASL Salerno, per quanto riguarda la ricorrente (punto c., n. 3), del decreto).

Con la memoria finale la ricorrente ha chiesto dichiararsi la nullità, per elusione del giudicato, anche di questi provvedimenti, che sono stati depositati in giudizio unitamente alla nota prot. 218724 dell’11/10/2024, con cui l’ASL Salerno ha ulteriormente confermato le deliberazioni assunte e rappresentato gli esiti dell’istruttoria, con analitico riferimento ai punti sui quali la ricorrente aveva chiesto chiarimenti, con la predetta originaria istanza del 15/5/2023.

3.- Tanto riepilogato, si può passare all’esame del ricorso.

3.1. Va premesso che il giudizio di ottemperanza è preordinato al conseguimento dell’effettiva utilità ritraibile dalla sentenza di cui è chiesta l’ottemperanza, che può essere divenuta impossibile (secondo la regola prefigurata dall’art. 112, co. 3, c.p.a.), sia pure per effetto di sopravvenienze che rendano inutile il soddisfacimento della pretesa e incidano sulla permanenza dell’interesse all’esecuzione del giudicato.

In questo ambito, l’adito Giudice dell’ottemperanza non può trascurare il rinnovato assetto degli interessi, anche derivante dalla sua stessa successiva giurisprudenza, annoverabile tra le sopravvenienze giuridiche rilevanti, laddove da essa traspaia il superamento delle condizioni che avevano dettato la pronuncia.

Ciò alla stregua dei rapporti tra giudicato e sopravvenienze, enunciati dall’Adunanza Plenaria con la sentenza del 9/6/2016 n. 11, nella parte in cui è statuito che rileva la sopravvenienza che incide sulle situazioni giuridiche “ nel solo tratto dell’interesse che si svolge successivamente al giudicato, determinando non un conflitto ma una successione cronologica di regole che disciplinano la situazione giuridica medesima ”.

In tale ottica, all’udienza in camera di consiglio del 23 ottobre 2024 veniva rappresentato alle parti il ravvisabile profilo di inammissibilità del ricorso, per effetto della sottoscrizione della c.d. clausola di salvaguardia che, come affermato in più recenti pronunce della Sezione, priva l’interessato della possibilità di contestare il budget assegnato.

Con dette pronunce (cfr., tra le molteplici dello stesso tenore, la sentenza del 19/4/2024 n. 2638), muovendo dal tenore della menzionata clausola, si è affermato che: “ il rilievo della volontà dei privati è confinato esclusivamente nella decisione di “accettare” (o non) il contenuto dell’accordo-contratto, senza alcuna possibilità di modificarlo o integrarlo, nemmeno in un momento successivo, laddove si presentino delle sopravvenienze . […] Allo stato attuale, per gli operatori privati si pone unicamente l’alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata. In altri termini, qualora ritenga insufficiente il budget assegnatogli, il ricorrente è comunque libero di operare in regime di libera concorrenza, accettando il rischio d’impresa connesso alle normali dinamiche competitive del mercato (Cons. Stato n. 6685/2023) ”.

Le pronunce rese sono condivise dal Collegio e meritano conferma.

Agli atti di causa sono stati prodotti i contratti del 13/4/2022 e dell’1/3/2024, ai sensi dell’art. 8- quinquies del d.lgs. n. 502/92, per regolare i volumi delle prestazioni erogabili dalla ricorrente, contenenti la suddetta clausola di salvaguardia (“ Con la sottoscrizione del presente contratto la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub co ossia i provvedimenti di determinazione e di spesa, delega ed ogni altro atto agli stessi collegato presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alle annualità di erogazione delle prestazioni, regolate con il presente contratto ”).

Ne conseguirebbe l’inammissibilità dell’azione di ottemperanza poiché, alla luce del rinnovato esame della questione, condotto con il successivo indirizzo della Sezione, la ricorrente non potrebbe trarre alcuna residua utilità dal coltivare, in questa sede, l’originaria contestazione del budget assegnato, avendo sottoscritto il contratto ex art. 8- quinquies cit., per l’annualità a cui si riferisce la pretesa (nonché per quella successiva), contenente la suddetta clausola di salvaguardia con l’accettazione, come da giurisprudenza richiamata, degli effetti preclusivi di cui si è detto.

3.2. Sennonché, la pretesa vantata con l’instaurata azione di ottemperanza risulta caratterizzata dalla dedotta ingiustizia della ripartizione delle risorse disponibili tra le strutture accreditate, che avrebbero fruito di un vantaggio nella suddivisione del tetto complessivo di spesa.

La ricorrente si duole (come anticipato) che siano oscuri i passaggi in base ai quali i valori da assumere a base del calcolo dei budget siano stati determinati e incidano sul peso percentuale di ciascuna struttura accreditata nella branca di riferimento.

Tale sua doglianza era espressa al punto 8 dell’istanza del 15/5/2023 e dettagliata al successivo punto 9 della stessa, laddove (con evidenziazione in grassetto e sottolineatura), richiedeva di conoscere “ il modo in cui sono stati calcolati gli abbattimenti per overselling e per over costo medio a tutte le strutture accreditate nella branca di riferimento negli esercizi finanziari 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021 ”.

La pretesa è ribadita nella memoria finale, osservando che: “ È fuor di dubbio che qualora si accertasse la fondatezza delle contestazioni mosse dal Centro, tra cui quella relativa all’errato calcolo delle decurtazioni overselling operate nella branca di riferimento alle strutture accreditate, le resistenti si vedranno costrette a dover procedere a una rivisitazione dei tetti di spesa per gli esercizi futuri. Di qui l’interesse del Centro alla coltivazione del ricorso, stante l’utilità che, in ogni caso, dall’ottemperanza della pronuncia può derivare ai fini della futura assegnazione dei tetti di spesa ” (pag. 7 dell’atto depositato il 13/1/2025).

3.3. Dalle considerazioni che precedono discende la conservazione dell’interesse all’ottemperanza della sentenza, correlata esclusivamente all’utilità pro futuro , che potrebbe conseguire a una rivisitazione dei presupposti che hanno condotto alla determinazione del budget 2022.

Va ribadito che, essendo stato sottoscritto il contratto, con l’accettazione incondizionata del limite di spesa, non permane alcun residuo interesse della ricorrente a contestarne la misura.

Pertanto, va escluso che l’ottemperanza della sentenza possa condurre all’approdo finale della rettifica del tetto di spesa già assegnato (incondizionatamente accettato), mentre può servire a fondare l’eventuale necessità di rielaborazione dei dati, per pervenire a una ipotetica diversa quantificazione del budget per le annualità future, sulla base di rinnovati presupposti.

In questo contesto, al Giudice dell’ottemperanza non è precluso l’adattamento della sentenza da eseguire alle concrete circostanze di fatto e di diritto e alle effettive esigenze di tutela, sulla base dell’elaborato concetto del “giudicato a formazione progressiva”, designante “ la complementarietà tra la sentenza da ottemperare e quella che ne definisce l’esecuzione ”, che comporta la “ possibilità, per il giudice dell’ottemperanza, [di] arricchire, integrare e dettagliare le argomentazioni rese in sede di cognizione (Cons. Stato, sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072) ” (da ultimo, Cons. Stato - sez. II, 13/12/2024 n. 10069).

3.4. Chiarito quanto sopra, emerge che l’operato dell’ASL Salerno, assunto dalla Regione, non abbia integralmente corrisposto all’obbligo di ottemperare alla sentenza.

L’ultimo atto in ordine di tempo, prodotto dall’Azienda Sanitaria (prot. 218724 dell’11/10/2024), reca una puntuale rappresentazione della posizione assunta rispetto alle contestazioni mosse dalla ricorrente, con analitica indicazione di tutti i 10 punti che la stessa aveva elencato nella sua istanza del 15/5/2023.

Tuttavia, non risulta che tale atto sia stato esternato e reso conoscibile all’interessata, nonostante la riserva di successivo incontro manifestato nella riunione del 29 giugno 2023, che non si è tenuto (per rendere edotta la ricorrente dell’approfondimento compiuto), ma a cui hanno fatto seguito la nota dell’ASL Salerno prot. 194045 del 9/10/2023, la delibera del 19/10/2023 n. 1405 e il decreto dirigenziale della Regione n. 779 del 21/11/2023.

L’attenzione va limitata alla questione della mancata comunicazione del calcolo degli abbattimenti per overselling e per over costo medio, potenzialmente idoneo a rideterminare una diversa incidenza del peso percentuale per l’assegnazione del budget alla singola struttura.

Tale pretesa a conoscere tale calcolo fonda il residuo e limitato interesse della ricorrente a domandare l’ottemperanza della sentenza, nel delineato contesto in cui ciò potrebbe comportare l’eventuale assegnazione, in futuro, di un diverso budget (rendendola, altresì, maggiormente consapevole della scelta sull’accettazione del limite di spesa, nei futuri contratti).

La riscontrata lacuna configura elusione del giudicato (non essendo evincibile dai provvedimenti adottati la formale e puntuale presa di posizione su tale questione, sottoposta dall’interessata, come stabilito in sentenza), così da determinare la nullità in parte della suddetta nota dell’ASL Salerno prot. 194045 del 9/10/2023, della delibera del 19/10/2023 n. 1405 e del finale decreto dirigenziale della Regione n. 779 del 21/11/2023.

Va precisato che detta nullità incide su tali provvedimenti in maniera parziale, limitatamente al ricordato aspetto dell’omessa puntuale considerazione del calcolo degli abbattimenti per overselling e per over costo medio, ferma restando l’intangibilità dell’operato dell’ASL Salerno per ogni altro punto sottoposto dalla ricorrente al suo esame, essendo per tale aspetto corrisposto l’obbligo di ottemperare alla sentenza (senza, peraltro, adeguate contestazioni).

Pertanto, delle modalità con cui si è pervenuti a tale calcolo, di cui l’ASL Salerno dà conto solamente nel suddetto atto prot. 218724 dell’11/10/2024, occorre fornire adeguato riscontro alla ricorrente, in esecuzione della sentenza di cui è richiesta l’ottemperanza, anche attraverso la fissazione di un nuovo incontro tra le parti e, all’esito, riadottando la propria determinazione e trasmettendola alla Regione, per l’adozione del provvedimento di sua competenza.

A tal fine, l’ASL Salerno dovrà provvedere all’adempimento di cui sopra, nel termine di 90 (novanta) giorni dalla comunicazione al suo difensore della presente sentenza, ferma restando la facoltà della parte ricorrente di provvedere alla notifica personalmente della decisione, residuando alla Regione l’ulteriore termine di 30 (trenta) giorni per l’adozione del provvedimento di sua competenza.

È riservata la nomina del Commissario ad acta, in caso di inadempimento del termine assegnato, su istanza della parte interessata.

4.- Conclusivamente, per le considerazioni che precedono il ricorso va parzialmente accolto, dichiarando la nullità parziale della nota dell’ASL Salerno prot. 194045 del 9/10/2023, della delibera del 19/10/2023 n. 1405 e del decreto dirigenziale della Regione n. 779 del 21/11/2023, nei termini illustrati, conseguendone l’obbligo per le Amministrazioni resistenti di rinnovare il proprio operato per ottemperare alla sentenza, limitatamente all’aspetto considerato e con le modalità stabilite, nel termine assegnato e riservando la nomina del Commissario ad acta, come stabilito.

Per l’accoglimento parziale del ricorso e la peculiarità della questione trattata, sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione per intero delle spese di giudizio tra tutte le parti costituite, dichiarandole irripetibili nei confronti della controinteressata e ponendo a carico dell’ASL Salerno il rimborso in favore della ricorrente del contributo unificato, previa regolarizzazione del versamento che non risulta effettuato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, dichiarando la nullità parziale della nota dell’ASL Salerno prot. 194045 del 9/10/2023, della delibera del 19/10/2023 n. 1405 e del decreto dirigenziale della Regione n. 779 del 21/11/2023, nei termini illustrati e agli effetti che ne conseguono sull’obbligo per le Amministrazioni resistenti di rinnovare il proprio operato per ottemperare alla sentenza, limitatamente all’aspetto considerato e con le modalità stabilite, nel termine assegnato e riservando la nomina del Commissario ad acta, come stabilito.

Compensa per intero le spese di giudizio tra tutte le parti costituite, dichiarandole irripetibili nei confronti della controinteressata e ponendo a carico dell’ASL Salerno il rimborso in favore della ricorrente del contributo unificato, previa regolarizzazione del versamento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Esposito	Vincenzo Salamone

IL SEGRETARIO