Pubblicato il 09/12/2025

N. 02327/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01266/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1266 del 2022, proposto dal Comune di Cavarzere, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Primo, Andrea, Francesca e Alessandro Michielan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, FR Zanlucchi, Chiara Drago e Giacomo Quarneti dell’Avvocatura Regionale del Veneto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e delle province di Βelluno, Padova e Treviso; l’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , entrambe rappresentate e difese dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege in Venezia, Piazza S. Marco n. 43, Palazzo Reale;
il Consorzio di Bonifica AD UG; l’Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto – A.R.P.A.V.; l’Azienda U.L.S.S. 3 Serenissima; il Comando Vigili del Fuoco di Venezia; la Città Metropolitana di Venezia, ciascuno in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , tutti non costituiti in giudizio;

nei confronti

della Cavarzere Green Energy società agricola a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Daniele Giacomazzi e Alberto Franchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

-della determinazione finale della conferenza di servizi del 4.05.2022, avente ad oggetto: “ Cavarzere green Energy S.A. S.r.l. – Autorizzazione alla costruzione ed esercizio di un impianto di produzione biometano da 508 Sm3/h e sua liquefazione alimentato da sottoprodotti agricoli, pollina e liquame bovino, con annesso impianto di produzione di energia elettrica per autoconsumo alimentato a gas naturale in Comune di Cavarzere (VE). D. Lgs. 387/2003; D.Lgs. 152/2006; D.Lgs. 28/2011; L.R. 11/2001” ;

-degli atti allegati al verbale della conferenza di servizi del 4.5.2022 ossia:

--la nota del Consorzio bonifica AD UG n. 8876 del 23 agosto 2021;

--la nota dell’A.R.P.A.V. di Venezia, avente il rif n. 20210927 30995, class. 10.10.01;

--le note della Città Metropolitana di Venezia dell’8.2.2021 e del 6.5.2022;

--la nota della Soprintendenza Archeologica per l’Area Metropolitana di Venezia del 29.1.2021;

--la nota della Direzione dell’Unità Organizzativa Aria e Tutela dell’Atmosfera della Regione Veneto n. 5/2022 del 2.5.2022;

--la nota della Direzione Pianificazione Territoriale della Regione Veneto del 28.1.2022, assunta al prot n.0041099;

--la nota della Direzione Ambiente e Transizione Ecologica della Regione Veneto del 4.5.2022;

--la nota del Comando Vigili del Fuoco di Mestre Venezia del 9.10.2021;

-di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e Province, dell’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali e della Cavarzere Green Energy società agricola a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 dicembre 2025 il dott. FR NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo della controversia il Comune di Cavarzere ha impugnato il verbale della conferenza di servizi del 4.5.2022, indetta dalla Regione Veneto ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 e recante l’esito favorevole, assunto sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti alla conferenza, relativamente alla domanda di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di un impianto di produzione di biometano avanzata dalla Cavarzere Green Energy società agricola a r.l. La determinazione favorevole della conferenza di servizi, adottata subordinatamente al positivo espletamento delle verifiche richieste dallo stesso Comune di Cavarzere in materia di rischio alluvioni e sulla procedura di V.INC.A. del progetto della società proponente l’iniziativa, è stata ritenuta immediatamente lesiva degli interessi dell’Amministrazione comunale, che l’ha contestata articolando i motivi così epigrafati “ I)- Violazione e falsa applicazione di legge ex artt.12 e 13 NTA del PRGA 21.12 2021- Violazione dell’art.2, comma 8 bis e degli artt.14 e 14 ter della L. n.241/90- Eccesso di potere per travisamento del fatto, difetto di presupposto e carenza di motivazione; II)- Violazione e falsa applicazione di legge ex artt. 7, co 2 e 9 ed art. 33 NTA PTRC del Veneto- art.111, 1, 3 e 7 comma L R. n.30/2016- violazione e falsa applicazione dell’art. 12, lett.c) LR n.14/2017 - violazione dell’art.63 PAT comunale – Violazione delle distanze di cui all’allegato a) della DRGV n. 856 del 15.5.2012 - Eccesso di potere per travisamento del fatto e difetto di presupposto- carenza di motivazione; III)- Violazione e falsa applicazione dell’art 13 , comma N.T.A. del P.A.T. – Eccesso di potere per difetto di presupposto travisamento del fatto – difetto d2.i istruttoria e carenza di motivazione; IV) Violazione e falsa applicazione di legge ex art 216, T.U. L.S. con R.D. 1265/1934. Eccesso di potere per travisamento del fatto e carenza di motivazione- Violazione della L. Costituzionale n. 1/2022 di modifica art. 9 e 41 Cost.; V) Ulteriore violazione e falsa applicazione di legge ex art. 216 TULS - Eccesso di potere per travisamento del fatto difetto di presupposto e di istruttoria -Carenza di motivazione; VI) Eccesso di potere per travisamento del fatto, difetto di presupposto e carenza di motivazione-Illogicità nella modellazione odorigena dell’impianto; VII) Eccesso di potere per difetto di istruttoria travisamento del fatto e carenza di motivazione sugli aspetti tecnici d’impatto viabilistico portato del progetto di realizzazione dell’impianto a biogas”.

In estrema sintesi il Comune ha valorizzato, in chiave di illegittimità dell’atto impugnato, tutta una serie di carenze istruttorie debitamente rappresentate nel corso dei lavori della conferenza di servizi del 4.5.2022. In particolare, l’Amministrazione ha dedotto che tra i motivi ostativi all’espressione di un parere favorevole vi era la mancanza della valutazione del progetto rispetto al piano di gestione del rischio alluvionale adottato dall’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali in data 21.12.2021, oltreché la lacunosità della valutazione di incidenza dell’intervento rispetto a siti “Natura 2000”. L’autorità di Bacino avrebbe dovuto essere convocata dalla Regione alla detta riunione decisoria del 04.05.2022, e la sua assenza impediva l’espressione di un parere favorevole. Inoltre: i) l’area agricola prescelta per l’installazione dell’impianto non sarebbe idonea; ii) non sarebbe stato contemperato l’interesse pubblico al contenimento del consumo del suolo con quello allo sviluppo degli impianti FER, non essendo l’opera qui in discussione di interesse pubblico e, quindi, non essendo esclusa dal computo del consumo del suolo ex art. 12 della L.R. n. 14/2017; iii) il proponente dell’iniziativa non era configurabile alla stregua di un imprenditore agricolo, solo a favore del quale potrebbero essere rilasciate le autorizzazioni dell’impianto energetico; iv) la sede di quest’ultimo sorgerebbe a poca distanza da alcuni fabbricati residenziali; v) sarebbe stato sottovalutato l’aspetto delle emissioni odorigene prodotte dall’impianto e quello del possibile bioaccumulo di sostanze inquinanti nella catena alimentare; vi) infine sussisterebbero carenze rilevanti sotto il profilo della sicurezza stradale, legate all’attività veicolare, in ingresso e uscita dall’impianto, per il relativo approvvigionamento.

2. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura, l’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali, la Regione Veneto e la controinteressata Cavarzere Green Energy società agricola a r.l., tutti contestando in fatto e in diritto le deduzioni del ricorrente e chiedendo il rigetto dell’impugnativa.

3. Successivamente veniva fissata la camera di consiglio del 6.06.2024 (differita al 3.10.2024) ai sensi dell’art 72 bis del cod. proc. amm., ossia ai soli fini della verifica della sussistenza dell’interesse alla decisione, con presa d’atto della sua permanenza.

4. Le parti si sono poi scambiate le memorie ex art. 73 del cod. proc. amm., segnalando concordemente l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse a seguito del definitivo diniego regionale di rilascio dell’autorizzazione unica alla controinteressata. Cionondimeno, il Comune ricorrente ha insistito per vedersi rifuse le spese di giudizio all’esito della c.d. soccombenza virtuale e le Amministrazioni resistenti si sono opposte a questa richiesta.

5. All’udienza pubblica di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 dicembre 2025 il Tribunale, dopo la discussione dei legali delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

6. Il ricorso va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ad agire, secondo la concorde prospettazione resa in questo senso dalle parti ricorrente e resistente.

Difatti con decreto del Direttore dell'Area Tutela e Sicurezza del Territorio n. 6 del 06.2.2024, la Regione Veneto ha infine denegato il rilascio del titolo abilitativo richiesto dalla controinteressata. E questo sulla scorta del parere negativo rilasciato dall’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali (A.B.D.A.O.) in data 12.5.2023, che a valle della conferenza dei servizi del 4.5.2022 ha escluso la compatibilità idraulica dell’iniziativa rispetto alle previsioni delle norme tecniche attuative (n.t.a.) del piano di gestione del rischio alluvioni (P.G.R.A.) datato 21.12.2021. La Cavarzere Green Energy s.r.l. ha impugnato l’atto di diniego dell’autorizzazione avanti a questo Tribunale (R.G. n. 494/2024), che con sentenza n. 1311 del 5.6.2024, non appellata, ha dichiarato il ricorso sia inammissibile che infondato, con l’effetto di rendere intangibile il diniego del titolo autorizzatorio, vanificando così anche l’esito favorevole della conferenza dei servizi contestata in questo giudizio.

Non vi è dunque più interesse ad ottenere l’annullamento del relativo verbale, e conseguentemente può dichiararsi l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, in applicazione dell’art. 35, comma 1°, lettera c), del cod. proc. amm..

7. Le spese di lite vanno compensate.

Il Comune ricorrente ritiene, ai fini della soccombenza virtuale della intimata Amministrazione regionale e della Cavarzere Green Energy s.r.l., che il ricorso sarebbe stato da accogliere.

Tuttavia il Collegio dissente da questa conclusione.

Il Comune, all’evidenza, ha sin da subito gravato il verbale della conferenza dei servizi per tuziorismo difensivo, prefigurandosi il rilascio del titolo autorizzatorio da parte della Regione Veneto, che avrebbe consolidato la lesione degli interessi comunali. Sennonché l’Autorità procedente, come detto poco sopra, ha infine denegato l’autorizzazione richiesta. Conseguentemente, l’impugnativa del solo verbale della conferenza dei servizi del 4.5.2022, all’esito del giudizio di soccombenza virtuale sollecitato dal Comune ricorrente, è da ritenersi inammissibile per la natura endo procedimentale del detto verbale.

In linea generale, la giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che, salvo ipotesi eccezionali qui non ricorrenti, oggetto di impugnazione non sia la decisione della conferenza resa nell’apposito verbale conclusivo dei lavori, ma l’atto finale adottato dall’Amministrazione procedente ossia, nel caso di specie, dalla Regione Veneto. Il Consiglio di Stato ha infatti affermato che la conferenza decisoria è caratterizzata da “una struttura dicotomica, articolata in una fase che si conclude con la determinazione della conferenza con valenza endoprocedimentale, ed in una successiva fase che si conclude con l’adozione del provvedimento finale, con valenza esoprocedimentale ed esterna, riservata all’Autorità procedente previa valorizzazione delle risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti ivi espresse, regola, quest’ultima, dal contenuto flessibile, in quanto resta ferma l’autonomia del potere provvedimentale dell’Autorità, purché dotato di adeguata motivazione (Cons. Stato, VI, 21 ottobre 2013, n. 5084)” (così in C.d.S., n. 6273/2018. Vd. altresì T.A.R. Piemonte, n. 1314/2018).

Nella specifica materia delle autorizzazioni ex D.Lgs. n. 387/2003 il Consiglio di Stato, in decisione di una fattispecie nella quale era stato contestato proprio il verbale conclusivo della relativa conferenza di servizi, ha ribadito l’orientamento generale statuendo che “ il Collegio non ritiene di discostarsi dalla giurisprudenza di questo Consiglio, richiamata anche nell’ordinanza 8921/2023, e in particolare da quanto affermato nella sentenza della Sezione 23 dicembre 2013 n. 6192, esattamente in termini: il verbale conclusivo della conferenza di servizi nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. 387/2003 è un atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile ” (C.d.S., n. 10973/2023).

Non è condivisibile la difesa del Comune, ribadita anche in udienza, per cui la determinazione finale, con esito favorevole, della conferenza decisoria di servizi del 04.05.2022 non costituirebbe un mero atto endoprocedimentale e condizionato, ma un provvedimento immediatamente lesivo e idoneo a condizionare ineluttabilmente il rilascio del provvedimento finale, come tale pienamente e autonomamente impugnabile. All’opposto invece valgono, oltre alle argomentazioni appena delineate, il dato di fatto che la determinazione conferenziale era stata espressamente subordinata alle verifiche richieste dallo stesso Comune e la circostanza per cui, anche in concreto, a conclusione del procedimento è poi intervenuto il finale diniego di rilascio del titolo di cui al decreto regionale n. 6/2024. Il corso dell’azione amministrativa non era dunque inevitabilmente segnato nel passaggio dalla conferenza dei servizi alla decisione finale. La sentenza del Tribunale n. 1311/2024 ha riguardato il parere negativo dell'Autorità di Bacino, quello sì idoneo a condizionare ineluttabilmente il rilascio del titolo richiesto, atteso il suo carattere vincolante discendente dalle disposizioni del piano di gestione del rischio alluvioni (P.G.R.A.) e in particolare dalle previsioni dell’art. 13 delle sue n.t.a., per cui non sono ammessi interventi in aree classificate a pericolosità media in assenza della positiva verifica di compatibilità idraulica dell’intervento.

Dunque l’impugnativa del solo verbale della conferenza dei servizi sarebbe stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse ad agire.

Sussistono comunque giuste ragioni per compensare le spese di lite tra tutte le parti in causa, attesa la peculiarità della fattispecie e degli interessi ad essa sottesi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse ad agire.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida IO, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

FR NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR NO	Ida IO

IL SEGRETARIO