Pubblicato il 05/03/2026

N. 00477/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01634/2025 REG.RIC.

N. 01640/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1634 del 2025, proposto da IN TR S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dalle avvocate Susanna Cruciani, Monica Moscatelli e Monica Lozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di RO NE S.r.l., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1640 del 2025, proposto da RO NE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Mangialardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dalle avvocate Susanna Cruciani, Monica Moscatelli e Monica Lozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore, e la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di IN TR S.p.A., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa adozione di misure cautelari

quanto al ricorso n. 1634 del 2025

- della determinazione dirigenziale n. 880 del 8.04.2025, con la quale il Comune di Grosseto ha concluso negativamente la conferenza di servizi e ha rigettato l’istanza unica presentata da IN TR S.p.A. e RO NE s.r.l. per la realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni nel Comune di Grosseto, loc. Roselle, via Batignanese – foglio 54, part. 656 (cod. sito GR092);

- di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi inclusi il parere negativo della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo prot. n. 20294 del 11.2.2025, con il quale è stato confermato il precedente parere negativo prot. 177244 del 12.12.2024; il parere non favorevole dell’Ufficio vincolo paesaggistico del Comune di Grosseto, espresso in considerazione del parere contrario espresso dalla Commissione comunale per il paesaggio nella seduta n. 2 del 17.02.2025; il parere non favorevole del Servizio forestale e politiche agricole del Comune di Grosseto del 17.2.2025; il parere negativo della Soprintendenza del 13.03.2025 prot. n.35441/2025; il parere negativo dell’Ufficio vincolo paesaggistico a seguito della seduta n. 3 del 20.03.2025; in parte qua , il parere favorevole del Servizio forestale e politiche agricole del Comune di Grosseto del 27.03.2025, nella parte in cui viene segnalata l’impossibilità di procedere con la conclusione positiva del procedimento amministrativo visti i pareri negativi della Soprintendenza e dell’Ufficio vincolo paesaggistico;

e quanto al ricorso n. 1640 del 2025:

- della determina dirigenziale del Comune di Grosseto n. 880 del 8.04.2025, con la quale è stata conclusa negativamente la conferenza di servizi indetta sulla domanda di autorizzazione presentata da RO NE e IN TR ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di una nuova stazione radio base su un terreno in località Roselle, Via Batignanese, censito al NCT del Comune di Grosseto al foglio 54, particella 656 (codice impianto “GR092 ROSELLE”);

- del parere negativo della Soprintendenza del 13.03.2025, prot. n. 35441;

- del parere negativo della Commissione comunale per il paesaggio espresso nella seduta n. 3 del 20.03.2025;

- del parere del Comune di Grosseto del 3.04.2025 non favorevole al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;

- di ogni altro atto presupposto connesso e conseguente anche ignoto, fra i quali la determina dirigenziale n. 452 del 24.02.2025, recante il preavviso di diniego, ed i richiamati pareri della Soprintendenza del 12.12.204 e del 11.01.2025, della Commissione comunale per il paesaggio e del Comune (Ufficio vincolo paesaggistico e Servizio forestale e politiche agricole) del 17.02.2025 e del 27.03.2025, contrari alla realizzazione dell’opera;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grosseto, del Ministero della cultura e della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il dott. AV De IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con istanza del 21.11.2024, le società IN TR S.p.A. e RO NE S.r.l. chiedevano al Comune di Grosseto, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, l’autorizzazione alla installazione di una nuova stazione radio base in località Roselle, via Batignanese.

2. – Il sito prescelto per l’installazione della stazione radio base ricade in area sottoposta a vincolo quale zona di interesse archeologico (art. 142, co. 1, lett. m) , del d.lgs. n. 42/2004), identificata nella cartografia allegata al Piano di indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico regionale con la sigla “ GR17 – Zona comprendente l’antica città di Roselle ”, oggetto di tutela per effetto del decreto ministeriale del 28.07.1971.

Sull’area insistono diversi beni archeologici oggetto di provvedimenti di tutela: il mausoleo romano del MO, la necropoli della strada del Serpaio e quella del Serratino, strutture murarie e reperti di varia natura di epoca romana, le antiche mura di cinta della città di Roselle e ruderi affioranti o messi in luce all’interno di esse, la tomba etrusca di via delle TR Fonti (databile tra la prima metà del VII sec. a.C. e gli inizi del VI sec. a.C.), la necropoli etrusca di età arcaica di vocabolo Capannoni o Campo delle Fonti e i resti di edifici di epoca romana lungo la strada vicinale degli Aiali.

La relativa scheda di vincolo del PIT, dopo avere descritto i beni archeologici e il contesto paesaggistico, stabilisce le prescrizioni a tutela del vincolo prevedendo, per quanto qui di maggiore interesse, che «[ n ] on sono ammesse le trasformazioni territoriali che compromettano le relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale di giacenza e la relativa percettibilità e godibilità, nonché la conservazione materiale e la leggibilità delle permanenze archeologiche e del sistema centuriate antico » (punto 1c delle prescrizioni).

Di tali circostanze le società istanti erano ben consapevoli, tanto che all’istanza di autorizzazione erano allegati, oltre al progetto corredato dalla relazione tecnica e all’analisi di impatto elettromagnetico, anche l’asseverazione relativa all’interessamento di aree sottoposte a tutela paesaggistica ai sensi dell’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 (lett. h) – zone gravate da usi civici; lett. m) – zone di interesse archeologico – zone tutelate di cui all’art. 11.3 dell’Elaborato 7B della disciplina dei beni paesaggistici) e la relazione paesaggistica.

3. – Con atto del 28.11.2024 l’Amministrazione comunale convocava la conferenza di servizi, nel corso della quale, con nota del 9.12.2024, l’Amministrazione invitava le società istanti a integrare la documentazione.

Le società provvedevano all’integrazione documentale in data 27.01.2025.

4. – Nell’ambito della conferenza di servizi pervenivano i pareri favorevoli dell’ARPAT, relativamente al rispetto dei limiti di radioesposizione, e dell’Aeronautica militare, relativamente alle potenziali interferenze dell’impianto con l’attività di aeronavigazione.

5. – Esprimevano, invece, parere sfavorevole la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo, l’Ufficio vincolo paesaggistico del Comune di Grosseto e il Servizio forestale e politiche agricole dello stesso Comune.

5.1. – Più in particolare, nel parere reso il 12.12.2024, poi confermato alla luce delle integrazioni documentali con atto del 11.02.2025, la Soprintendenza riteneva che il progetto (installazione di un palo di 30 metri di altezza sormontato da un pennone di 2,50 metri) presentava criticità sotto il profilo della tutela paesaggistica, in quanto:

- l’intervento non era conforme alle prescrizioni della scheda di paesaggio GR17 “ Zona comprendente l’antica città di Roselle ” parte integrante del PIT-PPR, dal momento che, secondo la valutazione dell’organo di tutela, esso « - compromette [va] le relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale di giacenza e la relativa percettibilità e godibilità con particolare riferimento alle visuali che si aprono da e verso le colline e dalla viabilità pubblica (cfr. fotoinserimenti) » e « - altera [va] l’integrità estetico-percettiva dell’area, la valenza identitaria del contesto territoriale di giacenza del patrimonio archeologico con particolare riferimento alle relazioni figurative con GG di Moscona, il GG di MO, l’area di Bagno di Roselle (cfr. fotoinserimenti) »;

- lo stesso « non [era] finalizzato ad un miglioramento della qualità paesaggistica complessiva dei luoghi, in quanto [avrebbe determinato] l’intrusione di un elemento incongruo (antenna di 30,00 mt di altezza) rispetto ai caratteri paesaggistici peculiari percettivi e simbolici dell’ambito tutelato (zona archeologica di Roselle) »;

- infine, « l’intervento [avrebbe costituito] un’alterazione del paesaggio configurandosi una deconnotazione del sistema paesaggistico ».

5.2. – Con atto del 17.02.2025, l’Ufficio vincolo paesaggistico del Comune di Grosseto rilevava l’incompatibilità del progetto con le esigenze di tutela paesaggistica richiamando a tal fine il parere contrario espresso in pari data dalla Commissione comunale per il paesaggio che, richiamata la scheda di paesaggio GR17 “ Zona comprendente l’antica città di Roselle ”, aveva ritenuto l’intervento « in contrasto con le prescrizioni indicate nella suddetta scheda, in quanto altera l’integrità estetico-percettiva dell’area caratterizzata dalla presenza delle aree archeologiche di Bagno di Roselle, del GG di Moscona, e di GG MO; L’intervento proposto introduce un elemento incoerente con lo stato dei luoghi non è finalizzato ad un miglioramento della qualità paesaggistica complessiva dei luoghi, compromette l’intorno territoriale, interferisce con le visuali panoramiche che si aprono da e verso le colline e dalla viabilità pubblica ».

5.3. – Con atto del 17.02.2025, visti i pareri sfavorevoli espressi dalla Soprintendenza e dall’Ufficio vincolo paesaggistico, il Servizio forestale e politiche agricole del Comune di Grosseto esprimeva a sua volta parere sfavorevole in merito agli aspetti edilizi sulla considerazione che « ai fini del rilascio dei titoli abilitativi edilizi, l’ottenimento dell’Autorizzazione Paesaggistica è da considerarsi presupposto inderogabile ».

6. – In data 24.02.2025 l’Amministrazione comunale comunicava quindi alle società richiedenti il preavviso di rigetto dell’istanza motivato dai succitati pareri sfavorevoli espressi in seno alla conferenza di servizi.

7. – In data 7.03.2025 IN TR e RO NE trasmettevano all’Amministrazione le proprie osservazioni, proponendo ulteriori mitigazioni finalizzate ad evitare la compromissione delle visuali dal parco archeologico e dalla viabilità pubblica e consistenti nel camuffamento della stazione radio base con la piantumazione di una siepe per riparare gli impianti a terra e il mascheramento degli apparati radianti tramite un pannello cilindrico dalla cromia neutrale.

8. – Con atto del 13.03.2025 la Soprintendenza riteneva che « le modifiche proposte non supera [vano] i motivi ostativi già rilevati e dovuti, essenzialmente, all’altezza della struttura porta-antenne ovvero di un palo di 30,00 metri di altezza » e che le altre osservazioni formulate dalle istanti non fossero di pertinenza paesaggistica.

Veniva dunque confermato il parere sfavorevole già espresso, motivato dall’incompatibilità paesaggistica con il contesto di inserimento dell’intervento proposto per localizzazione, dimensioni, caratteristiche morfologiche e materiche e dalla considerazione che la realizzazione del progetto, per il suo rilevante impatto, avrebbe comportato una sostanziale alterazione dei valori paesaggistici costituenti la ragion d’essere dei provvedimenti di tutela.

9. – Faceva seguito, in data 20.03.2025, la conferma del parere sfavorevole dell’Ufficio vincolo paesaggistico del Comune, con richiamo al parere espresso in pari data dalla Commissione comunale per il paesaggio motivato dal fatto che « l’intervento, così come configurato (posizione, altezza, ecc) si pone in contrasto con la conservazione del valore panoramico delle aree archeologiche di Bagno di Roselle, del GG di Moscona, e di GG MO (… visuali panoramiche che si aprono da e verso le colline e dalla viabilità pubblica che si aprono da e verso le colline e dalla viabilità pubblica) e risulta quale elemento incongruo con i connotati consolidati del luogo e di deterioramento del valore paesaggistico dello stesso contesto tutelato ».

10. – Con atto del 27.03.2025, il Servizio forestale e politiche agricole del Comune di Grosseto, al termine dell’istruttoria, esprimeva parere favorevole solo relativamente all’aspetto edilizio e riteneva di non poter procedere alla conclusione positiva del procedimento in considerazione degli autonomi pareri sfavorevoli espressi dalla Soprintendenza e dalla Commissione comunale per il paesaggio.

11. – Con determinazione dirigenziale del 8.04.2025, il Comune di Grosseto rigettava, dunque, l’istanza di autorizzazione presentata da IN TR e da RO NE.

12. – Con ricorso notificato il 6.06.2025 e depositato il 10.06.2025, IN TR ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale gli atti del procedimento meglio indicati in epigrafe e ne ha chiesto l’annullamento, previa concessione di misure cautelari.

A sostegno del ricorso IN TR ha formulato un unico articolato motivo, con il quale viene denunciata la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e degli artt. 43 e 44 del d.lgs. n. 259/2003, la violazione dell’art. 15.3 delle prescrizioni del PIT/PPR della Regione Toscana e l’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici. In sintesi, i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi perché la Soprintendenza e il Comune di Grosseto:

i) avrebbero elevato la tutela del paesaggio a interesse astratto e non direttamente comparabile con eventuali ulteriori interessi altrettanto centrali, quali quelli della digitalizzazione del Paese e della diffusione dei servizi di telecomunicazione in un’area priva della relativa copertura, dei quali sarebbe stato illegittimamente omesso qualsiasi bilanciamento (pagg. 8-9 del ricorso);

ii) non avrebbero adeguatamente valutato le misure di mitigazione proposte dalle società ricorrenti ed avrebbero illegittimamente omesso di esercitare il c.d. “dissenso costruttivo”, proponendo soluzioni progettuali tali da consentire una migliore integrazione dell’infrastruttura nel paesaggio (pagg. 10-14);

iii) avrebbero insufficientemente motivato le ragioni della dichiarata incompatibilità paesaggistica dell’impianto, collegandole genericamente alla sola altezza dell’antenna, e avrebbero omesso di considerare tutte le circostanze del caso concreto, come la presenza nelle vicinanze dell’infrastruttura di un altro gestore, che renderebbe evidente la disparità del trattamento riservato all’iniziativa delle ricorrenti (pagg. 15-17);

iv) non avrebbero considerato che la disciplina contenuta nella scheda del PIT non pone alcun divieto assoluto di installazione di infrastrutture di telecomunicazioni e, comunque, non avrebbero dato alcuna dimostrazione della compromissione delle relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale (pagg. 17-19).

13. – Con distinto ricorso notificato il 6.06.2025 e depositato il 10.06.2025 (n. 1640/2025), anche RO NE ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale gli atti del procedimento, così come indicati in epigrafe, e ne ha chiesto l’annullamento, previa adozione delle più idonee misure cautelari.

Con il primo motivo di ricorso, RO NE ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 3 e 6 della legge n. 241/1990, degli artt. 43 e 44 del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 15.3 delle prescrizioni del PIT e l’eccesso di potere per genericità: secondo la ricorrente, nei pareri sfavorevoli resi sul progetto di cui si discute, le Amministrazioni avrebbero impropriamente dilatato l’oggetto della tutela paesaggistica apprestata dalle prescrizioni del PIT, giacché nei fotoinserimenti disponibili non vi sarebbe alcuna prova della compromissione delle relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale di giacenza, della compromissione della relativa percettibilità e godibilità, con particolare riferimento alle visuali che si aprono da e verso le colline e dalla viabilità pubblica e dell’alterazione dell’integrità estetico-percettiva dell’area e della valenza identitaria del contesto territoriale di giacenza del patrimonio archeologico, con particolare riferimento alle relazioni figurative con GG di Moscona, il GG di MO e l’area di Bagno di Roselle.

Con il secondo mezzo vengono dedotti la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 3 e 6 della legge 241/1990, dell’art. 8 della legge 36/2001 e dell’art. 4 delle NTA del Programma comunale degli impianti e l’eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità: la ricorrente sostiene che gli atti impugnati sarebbero in contraddizione con il nulla osta rilasciato il 6.12.2024, nell’ambito della conferenza di servizi, dal Settore sviluppo ambientale del Comune di Grosseto, che aveva rilevato che « l’infrastruttura ricade nell’area mappata dall’art. 4 delle NTA del Programma Comunale degli impianti entrato in vigore il 26 aprile 2024 come “Localizzazioni consentite (…)”».

Con il terzo motivo viene dedotta la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., della dir. 2014/61/UE, degli artt. 3 e 6 della legge n. 241/1990 e degli artt. 43 e 44 del d.lgs. n. 259/2003: la Soprintendenza ed il Comune di Grosseto avrebbero illegittimamente omesso di dare adeguata considerazione, accanto all’interesse paesaggistico, all’interesse sotteso alla realizzazione della stazione radio base, che non sarebbe stato bilanciato con il primo, impedendo così di individuare una soluzione proporzionata.

Con il quarto motivo, RO NE deduce la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1, 3, 6 e 14- bis della legge n. 241/1990, degli artt. 43 e 44 del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, oltre che del principio di leale collaborazione: la Soprintendenza avrebbe violato l’obbligo di esprimere un “dissenso costruttivo”, proponendo alternative progettuali o misure mitigative dell’opera tali da contemperare l’interesse paesaggistico con quello relativo alla diffusione dei servizi di telecomunicazioni.

14. – Si sono costituiti in entrambi i giudizi, per resistere alle pretese delle parti ricorrenti, il Comune di Grosseto e il Ministero della cultura – Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo.

15. – Con ordinanza n. 363 del 4 luglio 2025 il Tribunale ha disposto la riunione dei giudizi, vertenti sullo stesso intervento e sui medesimi atti delle Amministrazioni resistenti, e ha rigettato le istanze cautelari proposte dalle parti ricorrenti per difetto del pericolo di pregiudizio con i caratteri della gravità e della irreparabilità.

L’ordinanza è stata riformata dal Consiglio di Stato, ai soli fini della sollecita fissazione della discussione di merito, con ordinanza n. 3073 del 29 agosto 2025, con la quale è stata rilevata la necessità dell’approfondimento, nella sede del merito, dei profili di doglianza riguardanti la valutazione, da parte dell’Amministrazione, dell’effettiva sussistenza della necessità di una implementazione della rete e della concreta possibilità di ovviarvi ricorrendo al co-siting su altre strutture che sembrerebbero essere presenti in aree limitrofe.

16. – In vista della discussione della causa le società ricorrenti e l’Amministrazione comunale resistente hanno scambiato memorie e repliche.

Le ricorrenti hanno inoltre documentato di avere presentato alle Amministrazioni resistenti un’istanza di riesame, che però non risulta avere avuto riscontro.

Le società ricorrenti hanno inoltre depositato una relazione tecnica nella quale si evidenzia che l’eventuale installazione degli impianti trasmissivi di IN TR in co-siting sulle antenne di altri operatori presenti in zona non assicurerebbe adeguata copertura di rete al centro abitato di Roselle.

17. – All’udienza pubblica del 5 febbraio 2026, le parti hanno discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

DIRITTO

18. – Sui motivi di doglianza formulati dalle ricorrenti in relazione all’asserita insufficienza della motivazione circa la dichiarata incompatibilità paesaggistica dell’impianto tenuto conto delle prescrizioni imposte dal vincolo (pagg. 15-19 del ricorso di IN TR e primo motivo del ricorso di RO NE), deve considerarsi quanto segue.

Come anticipato, il sito prescelto per la realizzazione dell’intervento insiste in area sottoposta a vincolo quale zona di interesse archeologico (art. 142, co. 1, lett. m) , del d.lgs. n. 42/2004), identificata nella cartografia allegata al Piano di indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico regionale con la sigla “ GR17 – Zona comprendente l’antica città di Roselle ”, oggetto di tutela per effetto del decreto ministeriale del 28.07.1971, nella quale si trovano diversi beni archeologici oggetto di altrettanti provvedimenti di tutela, quali il mausoleo romano del MO, la necropoli della strada del Serpaio e quella del Serratino, strutture murarie e reperti di varia natura di epoca romana, le antiche mura di cinta della città di Roselle e ruderi affioranti o messi in luce all’interno di esse, la tomba etrusca di via delle TR Fonti, la necropoli etrusca di età arcaica di vocabolo Capannoni o Campo delle Fonti e i resti di edifici di epoca romana lungo la strada vicinale degli Aiali.

In ragione delle esigenze di tutela espresse con l’imposizione dei citati vincoli, la scheda del PIT-PPR relativa alla “Zona comprendente l’antica città di Roselle” prescrive che «[ n ] on sono ammesse le trasformazioni territoriali che compromettano le relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale di giacenza e la relativa percettibilità e godibilità, nonché la conservazione materiale e la leggibilità delle permanenze archeologiche e del sistema centuriate antico » (punto 1c delle prescrizioni).

La Soprintendenza e l’Ufficio vincolo paesaggistico del Comune – quest’ultimo richiamando il parere espresso dalla Commissione comunale per il paesaggio – hanno ritenuto l’intervento in contrasto con le prescrizioni di vincolo.

Come si legge nei rispettivi pareri, alla conclusione appena ricordata i succitati organi sono pervenuti dopo l’analitica descrizione dell’intervento (si vedano i relativi passaggi nei pareri della Soprintendenza del 12.12.2024 e dell’Ufficio comunale del 17.02.2025 e del 3.04.2025) e la considerazione degli aspetti dell’infrastruttura di progetto obiettivamente rilevanti per le esigenze di tutela prese in considerazione dalle prescrizioni di vincolo, ovvero l’altezza delle strutture e la loro incidenza sulle relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto di giacenza e la relativa percettibilità e godibilità.

Deve ricordarsi che, per consolidata giurisprudenza, le Amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli paesaggistici e ambientali sono titolari di poteri connotati da ampia discrezionalità tecnica sindacabile in sede giurisdizionale soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta o errore di fatto (cfr. TAR Toscana, sez. I, 23 giugno 2025, n. 1175). Infatti, come evidenziato recentemente da questa stessa sezione (TAR Toscana, sez. I, 12 gennaio 2026, n. 36), « le valutazioni di compatibilità paesaggistica di un intervento si caratterizzano per un ampio margine di opinabilità, costituendo il frutto dell’applicazione di cognizioni tecniche che fanno riferimento a differenti cognizioni specialistiche, tutte ascrivibili al novero delle scienze umane (antropologia, urbanistica, architettura, urbanistica, storia, storia dell’arte, agronomia, a titolo puramente esemplificativo) e non delle scienze esatte. Ed è altrettanto noto che il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni va condotto sul piano dell’attendibilità del giudizio tecnico opinabile dell’amministrazione, e, ancorché pieno, non può mai spingersi fino alla sostituzione di quest’ultimo, ove espresso nel rispetto delle regole tecnico-scientifiche applicabili nel caso concreto, con un diverso giudizio altrettanto opinabile: laddove, cioè, nessun profilo di inattendibilità emerga a carico dell’operato dell’amministrazione, e semplicemente restino sul campo a fronteggiarsi opinioni tecnico-scientifiche divergenti, ma tutte allo stesso modo plausibili, il giudice non può che dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente competente ad adottare decisioni collettive, rispetto alla posizione individuale dell’interessato (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2023, n. 2836; id., sez. IV, 8 maggio 2023, n. 4598; id., sez. IV, 18 aprile 2023, n. 3892; id., sez. VI, 5 dicembre 2022, n.10624; id., 23 settembre 2022, n. 8167) ».

Dunque, per censurare il giudizio contrario alla realizzazione dell’intervento, le parti ricorrenti avrebbero dovuto fornire almeno un principio di prova del travisamento o dell’errore di fatto o, ancora, della violazione dei pertinenti criteri tecnico-scientifici da parte della Soprintendenza, dell’Ufficio vincolo paesaggistico del Comune e della Commissione comunale per il paesaggio.

Tale prova non è ricavabile da quanto versato agli atti del giudizio, dai quali si evince, al contrario, che, in maniera del tutto ragionevole, le suddette Amministrazioni hanno ritenuto che l’installazione della stazione radio base nel sito prescelto dalle società ricorrenti avrebbe reso l’antenna intervisibile dalle visuali che si aprono da e verso le colline e dalla viabilità pubblica, compromettendo le relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale di giacenza e la relativa percettibilità e godibilità.

Significative al riguardo appaiono la carta tecnica regionale con l’ubicazione della stazione radio base di progetto prodotta dalle odierne ricorrenti a corredo del progetto architettonico e la cartografia del PIT con valenza di piano paesaggistico, nelle quali viene evidenziata l’area di intervento, tale da rendere l’antenna visibile dal punto di osservazione della viabilità pubblica verso i diversi siti tutelati, e il fotoinserimento prodotto dalla difesa dello Stato, che evidenzia l’intervisibilità dell’antenna di progetto dalla visuale dalla viabilità pubblica verso il GG di Moscona e le colline che ospitano i resti archeologici.

Nei limiti in cui è ammesso il sindacato giurisdizionale delle valutazioni compiute dalle Amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli, le doglianze delle ricorrenti sono dunque da ritenersi infondate.

19. – Con riguardo alle censure relative al mancato bilanciamento dell’interesse paesaggistico con quello relativo alla diffusione dei servizi di telecomunicazione (pagg. 8-9 del ricorso di IN TR e terzo motivo di ricorso di RO NE), deve muoversi dall’osservazione che, ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica « effettua gli accertamenti circa la conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici » (comma 7) e il soprintendente è chiamato a rendere il parere di cui al comma 5 « limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2 (…)» (comma 8).

La Soprintendenza, dunque, non è organo istituzionalmente chiamato ad operare il bilanciamento dell’interesse paesaggistico presidiato dal vincolo con altri interessi, tanto che il parere favorevole non può essere negato per ragioni diverse da quelle della tutela paesaggistica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 ottobre 2024, n. 8462). É stato infatti stabilito che «[ a ] lla funzione di tutela del paesaggio (che il MBAC qui esercita attraverso esprimendo il suo obbligatorio parere nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale) è estranea ogni forma di attenuazione della tutela paesaggistica determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione: tale attenuazione, nella traduzione provvedimentale, condurrebbe illegittimamente, e paradossalmente, a dare minor tutela, malgrado l’intensità del valore paesaggistico del bene, quanto più intenso e forte sia o possa essere l’interesse pubblico alla trasformazione del territorio » (Cons. Stato, sez. VI, 23 luglio 2015, n. 3652).

In un procedimento quale quello che qui interessa, l’esame contestuale degli interessi in gioco trova la propria sede nella conferenza di servizi, che il responsabile del procedimento è tenuto a convocare qualora l’installazione dell’infrastruttura sia subordinata all’acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni (art. 44, co. 7, del d.lgs. n. 259/2003).

Alla conferenza di servizi così convocata si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14, 14- bis , 14- ter , 14- quater e 14- quinquies della legge n. 241/1990 (art. 44, co. 9, del d.lgs. n. 259/2003).

Se ne ricava una disciplina del processo decisionale tale che:

- qualora siano stati acquisiti esclusivamente atti di assenso non condizionato, anche implicito, ovvero qualora, sentiti i privati e le altre amministrazioni interessate, l’amministrazione procedente ritenga che le condizioni e prescrizioni eventualmente indicate dalle amministrazioni ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso possano essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza, è adottata la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza (art. 14- bis , co. 5, primo periodo);

- qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l’amministrazione procedente adotta la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l’effetto del rigetto della domanda e che, nei procedimenti a istanza di parte, produce gli effetti della comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell’articolo 10- bis : in tale ultimo caso, l’amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al suddetto articolo e procede ai sensi del comma 2; dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza (art. 14- bis , co. 5, ultima parte);

- fuori dai casi suddetti, e dunque qualora siano stati acquisiti atti di dissenso che l’amministrazione procedente ritenga superabili, la stessa svolge, ai fini dell’esame contestuale degli interessi, la riunione della conferenza in modalità sincrona ai sensi dell’articolo 14- ter (art. 14- bis , co. 6);

- in caso di approvazione unanime, la determinazione motivata di conclusione della conferenza è immediatamente efficace; in caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, l’efficacia della determinazione è sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati ai sensi dell’articolo 14- quinquies e per il periodo utile all’esperimento dei rimedi ivi previsti (art. 14- quater , co. 3).

La valutazione effettuata dall’amministrazione procedente in ordine alle ricadute di un dissenso ritenuto non superabile, in coerenza con quanto previsto dall’art. 3, co. 3, della legge n. 241/1990 (che esprime un principio generale in materia di motivazione dei provvedimenti amministrativi), può essere espressa nella determinazione conclusiva anche facendo ricorso alla tecnica della motivazione per relationem , ossia mediante un espresso richiamo ad atti endoprocedimentali facenti parte della fase istruttoria o consultiva dai quali emergano le ragioni ostative alla conclusione positiva dei lavori, le quali, in quanto richiamate nell’atto conclusivo della conferenza, sono implicitamente “fatte proprie” dall’amministrazione che ha aperto la conferenza, ossia ritenute da quest’ultima non superabili alla luce di quanto riportato in modo chiaro nell’atto consultivo a cui si fa richiamo. L’onere motivazionale della determinazione che recepisce le risultanze della conferenza, pertanto, ben può dirsi soddisfatto, per relationem , mediante il semplice richiamo ai verbali della conferenza stessa ovvero ai pareri resi dalle amministrazioni partecipanti (così TAR Sicilia, Catania, sez. III, 6 novembre 2025, n. 3132; cfr. anche, ex multis , TAR Lazio, Roma, sez. V, 16 gennaio 2024, n. 800; Id., sez. II, 16 settembre 2020, n. 9588; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 5 febbraio 2021, n. 123).

Nel caso di specie, il Comune di Grosseto ha convocato la conferenza di servizi nella quale sono confluiti diversi atti, tra i quali i pareri favorevoli dell’ARPAT, relativamente al rispetto dei limiti di radioesposizione, e dell’Aeronautica militare, relativamente alle potenziali interferenze dell’impianto con l’attività di aeronavigazione, e quelli sfavorevoli della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo e dell’Ufficio vincolo paesaggistico del Comune di Grosseto sulla base delle valutazioni svolte dalla Commissione comunale per il paesaggio.

Il Comune di Grosseto, anche alla luce delle osservazioni pervenute dalle società istanti a seguito del preavviso di rigetto, sulle quali tanto la Soprintendenza quanto la Commissione per il paesaggio e l’Ufficio vincolo paesaggistico hanno controdedotto, ha dunque ritenuto i dissensi espressi in conferenza non superabili, con conseguente conclusione negativa della conferenza di servizi.

Nella determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi sono citate le motivazioni espresse nei pareri negativi (allegati alla determinazione) della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo e dell’Ufficio vincolo paesaggistico del Comune di Grosseto sulla base del parere contrario della Commissione comunale per il paesaggio.

Tali motivazioni sono state fatte proprie dall’organo procedente, che ha quindi ritenuto non superabili le ragioni ostative al rilascio dell’autorizzazione espresse dagli organi preposti alla valutazione dell’incidenza dell’opera sui valori presidiati dall’imposizione del vincolo paesaggistico.

Devono dunque respingersi le doglianze formulate dalle società ricorrenti in ordine al mancato bilanciamento dell’interesse alla diffusione dei servizi di telecomunicazione elettronica, avendo l’Amministrazione procedente operato tale bilanciamento nella considerata insuperabilità dei pareri espressi dagli organi preposti alla tutela paesaggistica.

20. – Passando all’esame della doglianza relativa alla violazione del principio del “dissenso costruttivo” (pagg. 13 e ss. del ricorso di IN TR e quarto motivo del ricorso di RO NE) devono farsi le considerazioni che seguono.

Il “dissenso costruttivo” nelle valutazioni di compatibilità paesaggistica dei progetti trova la sua base normativa nelle disposizioni di cui all’art. 11, co. 7, del d.P.R. n. 31/2017 e, con previsione più generale, nell’art. 14- bis , co. 3, della legge n. 241/1990.

La prima delle citate disposizioni stabilisce che «[ i ] n caso di valutazione negativa della proposta di accoglimento formulata dall’amministrazione procedente, il Soprintendente comunica per via telematica al richiedente, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della proposta, i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza e della proposta dell’amministrazione procedente, specificandoli in modo dettagliato, ed indica contestualmente le modifiche indispensabili per la valutazione positiva del progetto, a meno che quest’ultimo risulti incompatibile con i valori paesaggistici che qualificano il contesto di riferimento ovvero contrastanti con le prescrizioni d’uso eventualmente presenti e di ciò venga data idonea ed adeguata motivazione ».

L’art. 14- bis , co. 3, della legge n. 241/1990 dispone che le amministrazioni coinvolte nella conferenza decisoria semplificata rendono le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza entro il termine perentorio assegnato dall’amministrazione procedente e che «[ t ] ali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico ».

L’ambito di applicazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017 è però limitato agli interventi e alle opere di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato compresi nell’elenco di cui all’allegato B del medesimo decreto. Infatti, le previsioni del d.P.R. n. 31/2017, che individuano taluni interventi in aree sottoposte a vincolo i quali, per il limitato impatto sul bene tutelato, non richiedono il rilascio di autorizzazione paesaggistica o consentono un’autorizzazione semplificata, hanno natura regolamentare e, pertanto, devono essere interpretate conformemente alle disposizioni del d.lgs. n. 42/2004 e con esclusione di qualsiasi possibilità di estensione analogica che possa ampliarne il campo di operatività (TAR Umbria, 24 marzo 2022, n. 158).

La previsione generale dell’art. 14- bis della legge n. 241/1990 – alla quale l’art. 44, co. 9, del d.lgs. n. 259/2003 fa espresso rinvio – prevede che le amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi debbano rendere le proprie determinazioni in relazione all’oggetto della conferenza in termini di assenso o di dissenso e che, in tale ultimo caso, debbano indicare le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso solo « ove possibile ».

É stato osservato che l’amministrazione non è tenuta ad indicare prescrizioni o condizioni ai fini dell’assenso nel caso in cui non vi siano margini di modifica al progetto, in quanto in tal caso l’avviso dell’amministrazione dissenziente si traduce in una “piana bocciatura” della proposta, non essendovi alcuna prescrizione o condizione che possa determinare l’amministrazione a cambiare il proprio parere e rendere l’assenso negato (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 4 agosto 2025, n. 1340; Id., 14 febbraio 2025, n. 324; TAR Lazio, Roma, sez. III- ter , 27 novembre 2019, n. 13589).

Orbene, qualora, in ragione dell’insistenza di vincoli paesaggistici e archeologici, a dover esprimere il proprio assenso o dissenso sia l’organo preposto alla tutela di detti vincoli, la concreta possibilità della indicazione delle modifiche necessarie per superare il dissenso eventualmente espresso non può che essere misurata tenuto conto delle caratteristiche dell’intervento e delle prescrizioni poste a tutela del vincolo.

Nel caso di specie, come si è visto, le prescrizioni di tutela paesaggistica e archeologica poste per la zona comprendente l’antica città di Roselle prevedono che «[ n ] on sono ammesse le trasformazioni territoriali che compromettano le relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale di giacenza e la relativa percettibilità e godibilità, nonché la conservazione materiale e la leggibilità delle permanenze archeologiche e del sistema centuriate antico » (prescrizione 1c della scheda di vincolo GR17 del PIT-PPR).

La Soprintendenza ha esaminato il progetto dandone specifica descrizione con riguardo alle caratteristiche ritenute rilevanti per quanto di rilievo ai fini della tutela vincolistica (installazione di un palo di 30 metri di altezza sormontato da un pennone di 2,50 metri) e lo ha ritenuto non conforme alle prescrizioni della scheda di paesaggio dal momento che esso avrebbe compromesso le relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale di giacenza e la relativa percettibilità e godibilità con particolare riferimento alle visuali che si aprono da e verso le colline e dalla viabilità pubblica, alterando l’integrità estetico-percettiva dell’area, la valenza identitaria del contesto territoriale di giacenza del patrimonio archeologico con particolare riferimento alle relazioni figurative con GG di Moscona, il GG di MO, l’area di Bagno di Roselle.

Quindi, esaminate le osservazioni pervenute dalle società istanti e le misure di mitigazione dalle stesse proposte ha ritenuto che dette modifiche non erano idonee a superare i motivi ostativi già rilevati e dovuti, essenzialmente, all’altezza della struttura porta-antenne ovvero di un palo di 30,00 metri di altezza.

La Soprintendenza, dunque, anche all’esito della valutazione delle misure di mitigazione proposte dalle istanti, alla luce delle prescrizioni contenute nella scheda di vincolo, ha motivatamente espresso parere sfavorevole rispetto alla compatibilità paesaggistica dell’intervento, non ritenendo possibile indicare modifiche progettuali utili per poter esprimere il proprio assenso.

Né, d’altra parte, avrebbe potuto pretendersi che la Soprintendenza o il Comune suggerissero alle società istanti una collocazione alternativa dell’infrastruttura (cfr. TAR Toscana, sez. I, 12 gennaio 2026, n. 36), essendo il reperimento di aree alternative e meno impattanti dal punto di vista paesaggistico ed archeologico condizionato da fattori sui quali le stesse Amministrazioni non hanno influenza o strumenti di verifica, come la disponibilità di eventuali proprietari ad ospitare l’infrastruttura e – quel che ancor di più rileva – l’idoneità delle localizzazioni alternative a garantire l’efficace diffusione del segnale trasmissivo, profilo per la cui valutazione solo le società di telecomunicazioni, e non certo le amministrazioni locali o quelle preposte alla tutela paesaggistica e archeologica, sono in possesso del necessario know-how .

Le censure delle ricorrenti relative alla mancata applicazione del principio del dissenso costruttivo sono dunque infondate.

21. – Né miglior fortuna merita la censura formulata da RO NE con il suo secondo motivo di ricorso, relativa alla asserita contraddittorietà del diniego di autorizzazione rispetto alle previsioni del programma comunale degli impianti (art. 4 delle NTA), che indica il sito prescelto dalle ricorrenti come idoneo per la localizzazione di infrastrutture come quella di cui si discute.

Al riguardo è dirimente la considerazione che il rigetto dell’istanza di autorizzazione è motivato dalla valutazione espressa dalla Soprintendenza in punto di compatibilità paesaggistica, rispetto alla quale l’inclusione del sito nelle aree ritenute idonee dal programma comunale degli impianti è da considerarsi del tutto irrilevante, essendo il frutto di valutazioni compiute da amministrazioni differenti, preposte alla cura di interessi diversi e all’esito di procedimenti non sovrapponibili.

22. – Non meritevole di condivisione è anche la doglianza formulata da IN TR (pagg. 15-17 del ricorso) relativamente all’asserita disparità del trattamento che sarebbe stato riservato al progetto proposto dalle odierne ricorrenti rispetto a quelli di altri operatori di telecomunicazioni, ai quali è stato consentito di installare i propri impianti.

Per costante giurisprudenza, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento postula, per il suo apprezzamento, la perfetta identità delle situazioni poste a raffronto, la cui prova deve essere fornita dalla parte interessata (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 20 maggio 2025, n. 4302; Id., sez. VII, 23 marzo 2023, n. 2959; Id., sez. V, 10 novembre 2022, n. 9877).

Nel caso di specie, al di là della generica affermazione della presenza di impianti di un altro gestore, la parte ricorrente non ha allegato alcun elemento utile per dimostrare la piena e perfetta identità, per i profili che qui rilevano, tra le due situazioni: non sono state fornite informazioni circa l’esatta ubicazione degli impianti dell’altro gestore (che anzi appaiono distanti rispetto all’area interessata dal progetto di IN TR e RO NE, tanto che, come si è visto, le stesse odierne ricorrenti hanno prodotto una relazione che attesta l’inidoneità della soluzione del co-siting a dare adeguata copertura all’area della frazione di Roselle), la loro intervisibilità e la loro incidenza sulle relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e paesaggistico tutelato e il relativo contesto territoriale e l’epoca della loro autorizzazione.

In mancanza della allegazione e della prova della sussistenza di elementi tali da evidenziare la perfetta identità delle due situazioni, la doglianza relativa alla disparità di trattamento non può che essere respinta.

23. – In conclusione, i ricorsi riuniti di IN TR e di RO NE sono infondati e devono pertanto essere respinti.

24. – La complessità delle questioni trattate induce il collegio a disporre la compensazione delle spese dei due ricorsi riuniti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese dei giudizi riuniti compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

SI La IA, Presidente

SI De Felice, Primo Referendario

AV De IA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AV De IA	SI La IA

IL SEGRETARIO