Pubblicato il 29/12/2025

N. 02498/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01834/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1834 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
MM s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Sansone e Antonio Zago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Zero, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Cacciavillani, Marta Cendron e Simone Pavan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Ulss n. 9 Scaligera, non costituita in giudizio;

nei confronti

EC s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Renovit Public Solutions s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia, Pier Paolo Nocito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso principale:

- della delibera di Azienda Zero n. 658 del 16 settembre 2025, con cui è stata aggiudicata la gara multilotto denominata “ Procedura aperta telematica per l’affidamento della Gestione dei Vettori Energetici delle Aziende Sanitarie della Regione del Veneto (G.V.E.) Numero gara: 9436015; Identificativo procedura n. 176837685; Codice Gara 2023.026 ”, limitatamente al lotto n. 6, Azienda ULSS 9 “Scaligera” - CIG A02D9A71A2;

- del provvedimento di diniego di avvio del procedimento in autotutela che la ricorrente ha ricevuto da Azienda Zero in data 3 settembre 2025;

- di tutti gli atti (pubblicati per esteso su piattaforma Sintel) di indizione e di svolgimento della procedura di gara, graduatorie incluse, ossia: A) il bando e il disciplinare di gara e tutti i relativi allegati, ivi compreso l’allegato 7 (criteri GVE), di cui alla delibera del D.G. n. 730 del 28 novembre 2023, come modificati nell’edizione approvata con la delibera del D.G. n. 104 del 1° marzo 2024 (pubblicazioni nella G.U.R.I, V Serie Speciale, n.145 del 18 dicembre 2023 e n.38 del 29 marzo 2024) e la successiva delibera del D.G. n. 229 del 22 maggio 2024 (tutte impugnate), e i chiarimenti resi prima della presentazione delle offerte (in quanto attinti dalle censure svolte nel ricorso); B) tutti gli atti tutti adottati dal seggio di gara e dal RUP nel corso della procedura, ivi compresi quelli di cui ai verbali del 26 settembre 2024, in punto di riparametrazione punteggi, del 16, 18 e 20 giugno 2025, in punto di assegnazione lotti con vincolo di aggiudicazione, nonché del 9 settembre 2025, in punto di verifica della congruità del costo della manodopera e dell’offerta aggiudicataria; C) tutti i verbali della Commissione giudicatrice di valutazione delle offerte e di assegnazione dei punteggi, e, in particolare, quello del 5 giugno 2025, che recepisce l’applicazione del criterio della doppia riparametrazione dei punteggi assegnati alle offerte tecniche, e quelli dell’11 giugno 2025 recanti le graduatorie (oltre a quelli del 29 settembre, 10 ottobre 15 ottobre, 22 ottobre e 17 dicembre 2024, quello dal 5 novembre 2024 al 28 gennaio 2025; quello del 18 febbraio 2025 e quelli dal 6 al 20 marzo 2025, dal 1° aprile al 15 maggio 2025 e del 27 maggio 2025), nonché dell’allegato A al verbale del 27 maggio 2025;

nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento in forma specifica attraverso l’aggiudicazione definitiva in favore della ricorrente e il subentro sia nel contratto di convenzione stipulato eventualmente stipulato con la controinteressata, che dei successivi contratti attuativi, previo accertamento della loro inefficacia;

quanto ai motivi aggiunti presentati il 23 ottobre 2025:

per l’annullamento degli stessi provvedimenti impugnati con il ricorso principale, nonché per l’accoglimento delle ulteriori domande formulate con il ricorso principale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Zero, della controinteressata EC S.p.A. e dell’interveniente ad opponendum Renovit Public Solutions s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. EA De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente espone in fatto che: A) con la delibera n. 730/2023 (successivamente integrata e modificata con le delibere n. 104/2024 e 299/2024), è stata indetta da Azienda Zero una gara per l’affidamento di una convenzione quadro, ex art. 26, comma 1, della legge n. 488/1999, avente ad oggetto la “Gestione dei Vettori Energetici delle Aziende Sanitarie della Regione Veneto (G.V.E.)” , suddivisa in 6 lotti, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con soglia di sbarramento riferita al punteggio tecnico complessivo (minimo 40 su 70) e con vincolo di aggiudicazione a un solo lotto (rimesso alla volontà del concorrente primo classificato); B) alla procedura hanno partecipato 17 concorrenti, che sono stati tutti ammessi all’esito dell’apertura della busta amministrativa; C) all’esito delle valutazioni tecniche della Commissione di gara sono stati esclusi 9 concorrenti, per mancato superamento della soglia di sbarramento, mentre i restanti 8 (tra cui la ricorrente) sono stati ammessi al prosieguo della procedura; D) aperte le buste economiche dei concorrenti ammessi, sono state stilate le graduatorie provvisorie relative ai 6 lotti ed è stato avviato il subprocedimento di applicazione del vincolo di aggiudicazione (limitato a un solo lotto e rimesso alla volontà del primo classificato), all’esito quale sono state stilate le graduatorie finali di ciascun lotto; E) espletate le verifiche di cui all’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 e quelle inerenti il possesso dei requisiti generali e speciali, con la delibera n. 658/2025 è stata disposta l’aggiudicazione definitiva dei 6 lotti; F) nella graduatoria finale relativa al lotto n. 4 (per cui è causa) la società ricorrente risulta classificata al secondo posto, dopo l’aggiudicataria EC S.p.A..

2. Degli atti impugnati la società ricorrente ha chiesto l’annullamento, deducendo i seguenti motivi, il primo dei quali in via principale e i restanti in via meramente subordinata:

2.1. Violazione degli articoli 57 e 11 del d.lgs. n. 36/2023). Violazione degli articoli 3,9, 16 e 25 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per carenza del presupposto, difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost. Violazione degli articoli 95 e 98 d.lgs. n. 36/2023, anche in relazione ai principi di fiducia, buona fede e affidamento ex articoli 2 e 5 d.lgs. n. 36/2023 , perché: A) gli atti di gara individuavano espressamente, quale contratto collettivo di riferimento per il personale impiegato nell’appalto, il CCNL per il personale dipendente da imprese dell’industria metalmeccanica privata e dell’installazione di impianti; B) a fronte di tale previsione, l’aggiudicataria, in sede di partecipazione alla procedura, ha dichiarato di applicare non soltanto il suddetto CCNL metalmeccanici, ma anche il CCNL per il personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi, così introducendo un elemento di incertezza in ordine al contratto collettivo effettivamente destinato a regolare i rapporti di lavoro nell’esecuzione dell’appalto; C) la dichiarazione dell’aggiudicataria non poteva ritenersi conforme alla disciplina di gara, poiché il CCNL multiservizi non garantirebbe tutele economiche e normative equivalenti a quelle assicurate dal CCNL metalmeccanici indicato dalla Stazione appaltante, con conseguente violazione del principio – codificato dall’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 – secondo cui l’offerta deve rispettare il complesso delle condizioni minime previste dal contratto collettivo individuato nella lex specialis ; D) la Stazione appaltante ha proceduto all’aggiudicazione senza svolgere alcuna verifica di equivalenza tra i due contratti collettivi dichiarati dalla controinteressata, omettendo un accertamento che sarebbe stato doveroso alla luce della lex specialis e del codice dei contratti pubblici; E) stante la non equivalenza del CCNL multiservizi al CCNL metalmeccanici, la dichiarazione di equivalenza, resa dall’aggiudicataria in sede di offerta tecnica costituisce un’informazione falsa o fuorviante, integrante un illecito professionale ai sensi dell’art. 98, comma 3 lett. b), d.lgs. n. 36/2023.

2.2. Eccesso di potere per violazione e falsa applicazione del disciplinare di gara (e, in particolare, dell’articolo 18.2), erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti, con conseguente erroneità dei punteggi assegnati alle offerte tecniche ed illegittimità della graduatoria finale e del provvedimento di aggiudicazione; violazione del principio di predeterminazione, nel bando di gara, dei pesi e dei criteri di assegnazione dei punteggi , perché: A) l’art. 18.2 del disciplinare di gara prevede un’unica riparametrazione, riferita ai soli singoli criteri (complessivamente 9) di valutazione delle offerte tecniche e la prevede solo con riferimento al punteggio sul singolo criterio, cui non è stato assegnato il punteggio più alto, ma non prevede la c.d. seconda riparametrazione, ossia sul punteggio complessivo finale; B) la Commissione di gara, prima di assegnare i punteggi alle offerte tecniche, ha chiesto chiarimenti al RUP, il quale - pur non essendo competente - ha fornito con verbale del 26 settembre 2024 un’illegittima interpretazione additiva del disciplinare, introducendovi la seconda riparametrazione, e ciò in assenza di un’esplicita e motivata disposizione della lex specialis e in violazione sia dei principi che devono guidare l’interpretazione del disciplinare, sia del principio cardine della necessaria predeterminazione, nella lex specialis , dei pesi e criteri di assegnazione dei punteggi; C) se la Commissione di gara avesse correttamente applicato la lex specialis , limitandosi alla riparametrazione dei singoli punteggi (come previsto), la ricorrente avrebbe potuto risultare aggiudicataria di almeno un lotto.

2.3. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 93 del d.Lgs. n. 36/2023; violazione e falsa applicazione del disciplinare di gara (e, in particolare, dell’articolo 18.2), nonché dei principi dell’autovincolo, di buon andamento e di imparzialità; eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti e sviamento , perché: A) il voto dei commissari deve costituire l’esito di una singola (e genuinamente singola) decisione di ciascuno di essi, anche se deve ammettersi che il giudizio di ciascun commissario possa essere espresso a valle di un confronto preventivo con gli altri commissari (anche per beneficiare dell’altrui grado di apprezzamento); B) non può invece ammettersi che « il confronto e l’analisi collegiale non possono prendere il sopravvento a tal punto di annichilire la volontà dei singoli Commissari, svilendola in toto nell’ambito di un voto di fatto collegiale» , ma ciò è avvenuto nel caso in esame, nel quale sono stati espressi nella totalità, 2280 voti, tutti sempre uguali e, quindi, « tutti i Commissari hanno assegnato il medesimo identico voto per tutti gli elementi da valutare in tutti e 6 i lotti »; C) l’assoluta identità di n. 2280 voti espressi (mediante uno dei coefficienti di cui alla tabella prevista al punto 18.2 del disciplinare), unitamente alla duplice circostanza che la Commissione, nella sua collegialità, abbia reso, in relazione a ciascun elemento di voto, una motivazione discorsiva condivisa e che le tutte le 2280 operazioni di voto, di redazione delle predette motivazioni, di calcolo delle medie, e di confezionamento del file excel riepilogativo, siano state effettuate nell’arco di tempo che va dalle ore 9:15 alle ore 17:00 del 27 maggio 2025 (unico giorno dedicato all’attribuzione dei voti, a fronte delle 18 sedute dedicate all’analisi collegiale) inducono, quindi, a ritenere - secondo la regola probatoria “più probabile che non” - che vi sia stata una preventiva decisione concordata sull’attribuzione dei punteggi; D) la violazione dei principi e delle norme in forza delle quali il voto di ciascun commissario dev’essere «genuinamente singolo» risulta ancor più conclamata e grave se si considera che a quasi tutte le riunioni della Commissione hanno partecipato due soggetti estranei alla Commissione stessa (uno in qualità di segretario verbalizzante e l’altro senza alcun titolo).

2.4. Violazione e falsa applicazione degli articoli 57, comma 2, e 108, comma 4 e 5, del d.lgs. n. 36/2003, nonché dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottati con D.M. 23 giugno 2022, n. 256 (in G.U. n. 183 del 6 agosto 2022), all. 1, sub 2.7 , perché: A) come si evince dall’allegato VII al disciplinare, la lex specialis non prevede alcuno dei criteri indicati al paragrafo 2.7.1 del D.M. sui CAM, per quanto riguarda la competenza tecnica dei progettisti, ed anzi il bando non ha previsto alcun requisito di progettazione, così come non risultano rispettati i criteri indicati ai paragrafi 2.7.2 e 27.4 e il criterio riferito alla progettazione in BIM (“ Building Information Modeling ”); B) sebbene la gara abbia ad oggetto anche l’affidamento di importanti lavori di manutenzione straordinaria e di adeguamento normativo di edifici ed impianti, la Stazione appaltante non ha tenuto conto dei CAM indicati all’art. 1.1. dell’allegato al D.M. 23 giugno 2022 n. 256.

2.5. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 43 e dell’articolo 108 del d.lgs. n. 36/2023; eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti e difetto di istruttoria , perché - sebbene due dei sei criteri di valutazione discrezionale delle offerte abbiano ad oggetto gli strumenti di BIM - non è stato predisposto e messo a disposizione degli offerenti il “capitolato informativo” (costituente parte integrante delle documentazione di gara) previsto dall’art. 1, comma 8, dell’allegato I.9 al d.lgs. n. 36/2023, sulla base del quale gli offerenti avrebbero dovuto presentare, ai sensi dall’art. 1, comma 10, lett. b) del dell’allegato I.9, “ l’offerta di gestione informativa in risposta ai requisiti richiesti nel capitolato informativo ”.

2.6. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 46, par. 2, della direttiva 2014/24/UE e degli articoli 1 e 58 del d.lgs. n. 36/2023; eccesso di potere per irragionevolezza manifesta e violazione dei principi del risultato e di oggettività e predeterminazione delle regole di aggiudicazione , perché: A) la lex specialis si limita a prevedere (all’art. 3 del disciplinare, che « ciascun offerente potrà al massimo aggiudicarsi n. 1 Lotti. Pertanto, nel caso in cui il medesimo offerente si collochi primo in graduatoria in più di un Lotto, lo stesso sarà chiamato a scegliere il Lotto nel quale riterrà di essere nominato come aggiudicatario. Gli operatori economici primi in graduatoria verranno chiamati ad effettuare la scelta in ordine decrescente ... », così devolvendo la scelta del lotto alla esclusiva (e quindi arbitraria) volontà dell’offerente primo in graduatoria, senza prestabilire il criterio o la regola secondo la quale la scelta dev’essere operata; B) anche a voler ammettere che l’art. 3 del disciplinare introduca un criterio o una regola di scelta, la lex specialis è comunque illegittima perché tale regola è priva di oggettività, discriminatoria e contrasta con i principi fissati dall’art. 1 del codice, primo tra tutti il principio del risultato.

2.7. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 59 del d.lgs. n. 36/2023 e dell’articolo 33 della direttiva 2014/24/UE , perché la Stazione appaltante, prevedendo l’aggiudicazione dell’accordo ad un unico operatore (in luogo che a più di uno con riapertura del confronto concorrenziale) ha disatteso le norme in materia di accordi quadro richiamate in rubrica.

La ricorrente ha, quindi, chiesto: A) la condanna dell’Azienda a disporre l’aggiudicazione definitiva in proprio favore e il subentro sia nel contratto di convenzione stipulato eventualmente stipulato con la controinteressata, sia dei successivi contratti attuativi, previo accertamento della loro inefficacia; B) in via istruttoria, di disporre l’esecuzione di una consulenza tecnica o di una verificazione, con riferimento alla non equivalenza (illustrata nel primo motivo) del CCNL multiservizi al CCNL metalmeccanici.

3. L’Azienda Zero si è costituita in giudizio con memoria depositata il 13 ottobre 2025, chiedendo il rigetto del ricorso. In particolare, quanto alla dichiarazione relativa al CCNL applicabile, ha sostenuto che le indicazioni dell’aggiudicataria in ordine all’applicazione di più contratti collettivi sono state superate dalle giustificazioni rese in sede di verifica di congruità dell’offerta economica, nelle quali l’aggiudicataria avrebbe chiarito di applicare il CCNL indicato dalla lex specialis , ossia il CCNL metalmeccanici.

4. Anche la EC si è costituita in giudizio con memoria depositata il 13 ottobre 2025, chiedendo il rigetto del ricorso. In particolare la controinteressata ha controdedotto: A) di aver dichiarato in gara, in conformità alla lex specialis e all’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023, l’applicazione del CCNL multiservizi, nonchè l’equivalenza dello stesso al CCNL metalmeccanici, indicato dalla stazione appaltante; B) di aver chiarito, in sede di verifica di congruità dell’offerta ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, che il costo della manodopera è stato calcolato sulla base del CCNL metalmeccanici, ragion per cui non residuerebbero profili di illegittimità dell’offerta, né omissioni rilevanti, potendo eventuali incertezze essere comunque risolte mediante chiarimenti attivabili attraverso il soccorso istruttorio di cui all’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023.

5. La MM in data 23 ottobre 2025 ha presentato un ricorso per motivi aggiunti , ad integrazione del primo gruppo di censure formulate con il ricorso introduttivo.

Con il primo motivo aggiunto (proposto in via principale) la ricorrente ha integrato la doglianza relativa al CCNL applicabile, ribadendo che l’aggiudicataria ha indicato due distinti contratti collettivi. Ha quindi sostenuto che le giustificazioni rese successivamente non possono essere utilizzate né per correggere o modificare l’assetto dichiarativo dell’offerta, né per supplire alla verifica di equivalenza che la Stazione appaltante era tenuta a svolgere, ma non risulta effettuata. In tale prospettiva, la ricorrente ha evidenziato che, a fronte della dichiarazione in offerta di due CCNL, non emerge un chiaro e univoco autovincolo dell’aggiudicataria all’applicazione esclusiva del CCNL metalmeccanici, nè sotto il profilo economico, né sotto quello normativo, con conseguente necessità di procedere alla verifica di equivalenza del diverso contratto collettivo dichiarato.

Con il secondo motivo aggiunto, la ricorrente lamenta la “ Violazione degli articoli 3, 9 e 25 del disciplinare di gara, quale disposizione attuativa dell’art. 107 del d.lgs. n. 36/2023, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, violazione del principio del divieto della modificazione dell’offerta tecnica ed economica, la violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023), nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti ed irragionevolezza manifesta e totale difetto di motivazione ”, perché: A) l’offerta dell’aggiudicataria è incongrua sotto il profilo del costo della manodopera, avendo EC calcolato il costo del lavoro utilizzando le tabelle ministeriali del CCNL metalmeccanici diffuse nell’ottobre 2023, senza considerare gli aumenti retributivi introdotti dal rinnovo con decorrenza giugno 2024, coevo alla presentazione dell’offerta (giugno 2024) e comunque applicabile in fase esecutiva, imponendo quindi alla Stazione appaltante di verificarne l’impatto in sede di anomalia.

La ricorrente quantifica l’incremento del costo della manodopera in € 312.373,20 annui, pari ad € 937.119,60 nel triennio, sostenendo che tale sottostima compromette la corretta remunerazione del personale e rende l’offerta di controparte economicamente insostenibile, soprattutto se depurata della componente di utile e dei ricavi connessi a prestazioni opzionali o extra-canone. Inoltre la Stazione appaltante, pur avendo preso atto di tale scostamento in sede di verifica dell’anomalia, ha tuttavia ritenuto congrua l’offerta dell’aggiudicataria valorizzando l’utile complessivo dichiarato, senza distinguere tra l’utile riferibile alle prestazioni a canone, certe e obbligatorie, e quello connesso a prestazioni eventuali, la cui attivazione è rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione e non può, pertanto, essere assunta a fondamento della sostenibilità economica dell’offerta. Secondo la ricorrente, una volta espunte le componenti di utile riconducibili a prestazioni eventuali, il margine residuo risulta insufficiente a compensare l’incremento del costo della manodopera, con la conseguenza che l’offerta dell’aggiudicataria si presenta strutturalmente in perdita già con riferimento alla parte certa dell’appalto.

6. In data 24 novembre 2025 è intervenuta ad opponendum la società Renovit, aggiudicataria del lotto n. 1, eccependo l’irricevibilità, l’inammissibilità e l’infondatezza dei motivi dedotti con il ricorso principale, mirati a tutelare l’interesse strumentale della MM alla rinnovazione della gara.

7. In vista del merito, le parti hanno precisato le rispettive posizioni.

7.1. In particolare la MM ha precisato la graduazione dei motivi di ricorso: A) rinunciando al secondo motivo del ricorso introduttivo; B) confermando che le censure proposte in via principale sono costituite dal primo motivo del ricorso introduttivo, come integrato dal primo dei motivi aggiunti, volto a ottenere l’esclusione dell’offerta dell’aggiudicataria e la conseguente aggiudicazione del lotto n. 6, nonché dal secondo dei motivi aggiunti, anch’esso diretto al conseguimento del bene della vita, ovvero, in via subordinata, alla rinnovazione della verifica di anomalia dell’offerta; C) confermando altresì l’ordine di graduazione delle restanti censure.

7.2. Azienda Zero ha replicato al primo dei motivi aggiunti sostenendo che l’aggiudicataria ha reso in gara una dichiarazione di equivalenza del CCNL multiservizi al CCNL metalmeccanici e che le successive giustificazioni avrebbero chiarito l’ambito applicativo del contratto collettivo, sicché non sussisterebbero omissioni istruttorie, né violazioni dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023. In replica al secondo dei motivi aggiunti l’Amministrazione ha evidenziato che il costo della manodopera sarebbe stato correttamente determinato sulla base delle tabelle ministeriali disponibili al momento della presentazione dell’offerta, ritenendo non vincolanti gli aggiornamenti retributivi successivi e comunque sostenibile l’offerta nel suo complesso.

7.3. La controinteressata EC ha invece eccepito: A) l’inammissibilità del primo dei motivi aggiunti, per violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., perchè la ricorrente mira a sollecitare una pronuncia sostitutiva del giudice amministrativo, volta ad accertare direttamente la non equivalenza tra il CCNL multiservizi e il CCNL metalmeccanici; B) l’inammissibilità del secondo dei motivi aggiunti per abuso del processo, perché la censura, strumentale e contraddittoria, ha ad oggetto modalità di determinazione del costo della manodopera che la stessa MM avrebbe adottato nella propria offerta, con conseguente violazione dei principi di lealtà processuale e di buona fede; C) l’infondatezza dei motivi aggiunti, affermando che l’incremento stimato del costo della manodopera (€ 937.119,60) sarebbe stato assorbito dall’utile complessivo dell’offerta e da apposite riserve economiche (€ 3.716.697,03).

8. Con memoria di replica, la ricorrente ha rimarcato che le proprie doglianze non riguardano soltanto la dichiarazione di equivalenza del CCNL multiservizi, ma anche la mancanza di una chiara ed univoca dichiarazione di impegno ad applicare il CCNL metalmeccanici.

Sempre in sede di replica, la controinteressata ha eccepito: A) la questione relativa all’assenza della dichiarazione di impegno ad applicare il CCNL metalmeccanici sarebbe stata dedotta per la prima volta solo nella memoria di replica, in violazione del principio del contraddittorio e del divieto di introdurre in memoria nuove censure; B) l’inammissibilità delle censure per asserita discrasia tra l’interesse all’aggiudicazione e le doglianze formulate, che, anche se accolte, potrebbero condurre, al più, ad una rinnovazione del procedimento sul giudizio di equivalenza tra i due CCNL o alla rivalutazione della congruità dell’offerta aggiudicataria.

9. All’udienza pubblica del 10 dicembre 2025, dopo ampia discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Nel presente giudizio è controversa la determinazione con cui Azienda Zero ha disposto l’aggiudicazione, in favore della controinteressata EC, della gara per l’affidamento di una convenzione quadro ex art. 26, comma 1, della l. n. 488/1999 avente a oggetto la “ Gestione dei Vettori Energetici delle Aziende Sanitarie della Regione Veneto (G.V.E.) ”, limitatamente al lotto n. 6.

2. Come rappresentato dalla difesa dell’Amministrazione, si tratta di un servizio che, per tutti i lotti in cui è stata articolata la gara, viene svolto ormai dal 2020 in regime di proroga, nelle more dell’espletamento della nuova procedura ad evidenza pubblica.

3. Giova poi evidenziare che la ricorrente MM, inizialmente collocata in quarta posizione nella graduatoria provvisoria del lotto n. 6, è risultata seconda nella graduatoria definitiva a seguito dell’applicazione del vincolo di aggiudicazione di un solo lotto, previsto dall’art. 3 del disciplinare, nonché del conseguente meccanismo di espunzione dei concorrenti che avevano optato per altri lotti. All’esito di tale meccanismo, il predetto lotto è stato assegnato alla controinteressata EC e MM si è collocata al secondo posto della graduatoria.

Ne consegue che, in caso di esclusione dell’aggiudicataria, la ricorrente risulterebbe utilmente collocata al primo posto della graduatoria, quale primo operatore economico non destinatario di vincoli ostativi all’aggiudicazione.

4. La ricorrente ha graduato le proprie censure assegnando priorità al primo motivo del ricorso introduttivo, come integrato con il primo dei motivi aggiunti, entrambi incentrati sulla scelta (e sulla conseguente disciplina) del CCNL applicato al personale da impiegare nell’esecuzione dell’appalto.

MM ha chiarito che l’accoglimento di tale motivo soddisferebbe l’interesse sostanziale azionato: A) direttamente, mediante l’esclusione dell’offerta dell’aggiudicataria e la conseguente aggiudicazione dell’appalto in suo favore; B) in via subordinata, mediante l’annullamento dell’aggiudicazione e la rinnovazione del segmento procedimentale relativo alla verifica di conformità ed equivalenza del contratto collettivo dichiarato dall’aggiudicataria rispetto a quello indicato dalla Stazione appaltante, con possibilità di aggiudicazione all’esito di tale verifica.

Pertanto, solo nel caso di mancato accoglimento delle censure dedotte in via principale, il Collegio sarebbe tenuto ad esaminare i restanti motivi di ricorso, che mirano, in via subordinata, a perseguire l’interesse strumentale alla rinnovazione delle operazioni di gara, a partire dalla rivalutazione delle offerte.

5. Prima di esaminare il primo motivo del ricorso introduttivo, come integrato con il primo dei motivi aggiunti, giova illustrare il quadro normativo di riferimento relativo al c.d. “giudizio di equivalenza” ex art. 11 del d.lgs. n. 36/2023, nella versione ratione temporis applicabile, anteriore alle modifiche introdotte dal “correttivo” di cui al d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, essendo stata la procedura bandita prima dell’entrata in vigore di quest’ultimo testo normativo.

Ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023, “ 1. Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente. 2. Nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell'appalto o nella concessione, in conformità al comma 1. 3. Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla Stazione appaltante o dall'ente concedente. 4. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest'ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all'articolo 110 ”.

5.1. La disposizione in esame prevede: A) l’obbligo, per le stazioni appaltanti, di indicare negli atti di gara il contratto collettivo applicabile al personale destinato all’esecuzione dell’appalto (comma 2); B) la facoltà, per l’operatore economico, di avvalersi di un diverso contratto collettivo (comma 3), producendo apposita dichiarazione di equivalenza – dal punto di vista delle tutele normative ed economiche – del contratto proposto rispetto a quello indicato dalla Stazione appaltante (comma 4, prima parte); C) un subprocedimento per la verifica - proprio per il caso di divergenza tra il CCNL proposto dall’operatore e quello indicato negli atti di gara - dell’effettiva equivalenza dei due contratti, secondo i parametri del giudizio di anomalia dell’offerta ex art. 110 d.lgs. n. 36/2023 (comma 4, ultimo periodo).

Come affermato dalla giurisprudenza, il sistema ora delineato (da ultimo confermato ed implementato dal d.lgs. n. 209/2024) costituisce « il più importante tratto di novità … rispetto alla disciplina previgente e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto il vigore del D. Lgs. n. 50 del 2016, secondo i quali l’applicazione di un determinato contratto collettivo non poteva essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti, rientrando tale scelta nella piena libertà negoziale delle parti, mentre la mancata applicazione del contratto collettivo individuato dall'amministrazione poteva rilevare sul piano della valutazione dell’offerta presentata, potendo costituire, al più, indice d’inaffidabilità della futura corretta esecuzione del contratto e circostanza eventualmente idonea a determinare un’ipotesi di anomalia dell’offerta, con conseguente possibile esclusione dalla procedura di gara. Con il nuovo Codice [D.lgs. 36/2023] tale spazio di libertà imprenditoriale e negoziale viene alquanto ristretto, a fronte di una maggiore protezione dei lavoratori e al fine di scongiurare un allineamento al ribasso delle tutele loro erogate. In particolare, l’impegno a rispettare, in fase esecutiva, il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL necessariamente indicato dalla Stazione appaltante nel bando di gara, assurge a requisito necessario dell’offerta (sul punto si veda l'art. 57 del Codice), di cui, pertanto, il singolo operatore economico dovrà tenere conto già nella fase di redazione della propria proposta contrattuale e che la Stazione appaltante, in un’ottica acceleratoria e di semplificazione, sarà tenuta a verificare prima dell’aggiudicazione, senza attendere l’eventuale fase di verifica dell'anomalia dell’offerta presentata. Da ciò derivandone la possibilità per la Stazione appaltante di escludere l’operatore economico che abbia indicato nella propria offerta un contratto collettivo diverso da quello indicato dall’amministrazione, laddove l’equipollenza affermata non sia effettivamente riscontrabile … In altre parole, l’impresa resta libera di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento della sua attività imprenditoriale e resta anche libera di non adottare quel determinato CCNL scelto dalla Stazione appaltante, dimostrando che le tutele da essa fornite sono equivalenti, assoggettandosi, in tal caso, ad una verifica più puntuale e alla possibile esclusione dalla procedura; senza che tale sistema presenti profili di attrito con i citati principi costituzionali. In conclusione, le imprese che partecipano ad una gara per un appalto pubblico ovvero per la concessione di un pubblico servizio possono liberamente concorrere, ma non possono utilizzare come fattore competitivo il trattamento economico e normativo destinato ai lavoratori, che deve essere complessivamente equivalente al minimo previsto dal contratto collettivo di lavoro individuato dalla Stazione appaltante e che, pertanto, rappresenta un limite inderogabile nell'elaborazione delle strategie competitive» (in questi termini, T.A.R. Toscana, Sez. IV, 6 ottobre 2025, n. 1584).

5.2. Quanto alla lex specialis , rilevano le seguenti disposizioni del Disciplinare di gara:

- l’art. 3 secondo il quale “Il contratto collettivo applicato è quello del personale dipendente da imprese dell’industria metalmeccanica privata e della installazione degli impianti” ;

- l’art. 9, nella parte in cui dispone che “l’aggiudicatario è tenuto a garantire l’applicazione del contratto collettivo nazionale e territoriale (o dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore) di cui all’art. 3 del presente Disciplinare, oppure un altro contratto che garantisca le stesse tutele economiche e normative per i propri lavoratori e per quelli in subappalto. … l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato nel contratto, … garantendo le stesse tutele del CCNL indicato all’art. 3” ;

- l’art.16, secondo il quale “L’operatore economico che adotta un CCNL diverso da quello indicato all’articolo 3 inserisce la dichiarazione di equivalenze delle tutele e l’eventuale documentazione probatoria sulla equivalenza del proprio CCNL nell’offerta tecnica” ;

- l’art. 25 nella parte in cui dispone che il quale “ Il RUP procede, laddove non effettuata in sede di verifica di congruità dell’offerta, a verificare: - l’equivalenza delle tutele nel caso in cui l’aggiudicatario abbia dichiarato di applicare un diverso contratto collettivo nazionale diverso rispetto a quello indicato dalla Stazione appaltante” .

Tale disciplina è posta a tutela non solo della concorrenza, ma anche dei diritti dei lavoratori e della corretta formulazione dell’offerta economica, uniformandosi così all’art. 57, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023 che prescrive alle Stazioni appaltanti di prevedere “ specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell'offerta, misure orientate tra l'altro a:… garantire l'applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, in conformità con l'articolo 11 ”.

6. Tanto premesso, le eccezioni preliminari sollevate dalla controinteressata non sono fondate.

6.1. In primo luogo, non è condivisibile l’assunto secondo il quale la ricorrente avrebbe censurato un potere non ancora esercitato dalla Stazione appaltante, in violazione dell’art. 34 c.p.a..

Nel caso di specie, il potere amministrativo è stato esercitato, mediante l’adozione del provvedimento di aggiudicazione definitiva, e ciò che viene in contestazione è, piuttosto, il modo in cui tale potere è stato esercitato, avendo la ricorrente denunciato un difetto di istruttoria e di motivazione.

Difatti, in forza dell’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 e della lex specialis , l’Amministrazione era tenuta, prima dell’aggiudicazione, a eseguire la verifica dell’equivalenza del contratto collettivo dichiarato in sede di gara dall’aggiudicataria con quello indicato nella lex specialis , ma non risulta che tale verifica sia stata effettuata.

6.2. Parimenti infondata è l’eccezione di carenza di interesse. L’interesse azionato dalla ricorrente è attuale e concreto, in quanto diretto alla rimozione dell’aggiudicazione e la circostanza che l’eventuale accoglimento del motivo comporti la rinnovazione di un segmento procedimentale - e non l’immediata aggiudicazione in favore della ricorrente - non esclude affatto la sussistenza dell’interesse al ricorso, essendo sufficiente che la riedizione del potere amministrativo possa incidere sull’esito della procedura e, in particolare, sulla posizione della ricorrente in graduatoria.

7. La controinteressata EC eccepisce poi che la dedotta mancanza di un impegno vincolante all’applicazione del CCNL metalmeccanici sarebbe stata introdotta per la prima volta nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica e sarebbe quindi inammissibile.

Anche tale assunto difensivo non è fondato in quanto la deduzione relativa alla mancanza di un impegno univoco dell’aggiudicataria all’applicazione del CCNL metalmeccanici non integra un motivo nuovo, ma costituisce piuttosto una mera specificazione argomentativa di censure già ritualmente proposte con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, nei quali la ricorrente ha contestato la non equivalenza del CCNL multiservizi e l’inidoneità delle giustificazioni rese dall’aggiudicataria per dimostrare l’applicazione delle tutele economiche e normative del contratto collettivo indicato in gara.

8. Respinte le eccezioni processuali, il primo motivo di ricorso, come integrato dal primo dei motivi aggiunti, risulta fondato, seppure nei limiti di seguito precisati.

Il thema decidendum non si esaurisce nella dedotta omissione della verifica di equivalenza tra i due contratti collettivi, ma investe, in termini più radicali, la legittimità dell’offerta dell’aggiudicataria alla luce della disciplina di gara e dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023.

Secondo la prospettazione della ricorrente, l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa in quanto, in sede di offerta, ha dichiarato l’applicazione «anche» del CCNL multiservizi, diverso da quello indicato dalla Stazione appaltante quale CCNL di riferimento, sebbene tale contratto non preveda tutele economiche e normative equivalenti a quelle del CCNL metalmeccanici. Ne deriverebbe, ad avviso di MM, l’intrinseca incompatibilità dell’offerta con la lex specialis , a prescindere da ogni successiva verifica.

La Stazione appaltante ha, invece, ritenuto superata tale criticità, valorizzando le giustificazioni rese in sede di verifica di congruità, nelle quali l’aggiudicataria ha dichiarato di aver calcolato, a titolo prudenziale, il costo della manodopera facendo esclusivo riferimento alle tabelle ministeriali del CCNL metalmeccanici, reputando ciò sufficiente a dimostrare il rispetto delle tutele previste dal CCNL previsto dalla lex specialis .

9. Ebbene il Collegio osserva: A) l’aggiudicataria non ha reso, né nel DGUE, né in sede di offerta, né successivamente in sede di giustificazioni, una chiara dichiarazione di impegno in merito all’applicazione esclusiva del CCNL metalmeccanici; B) in sede di domanda di partecipazione alla gara, il Consorzio Stabile C.M.F. - poi divenuto EC - ha reso una dichiarazione di equivalenza tra il CCNL multiservizi e il CCNL metalmeccanici, ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 e delle corrispondenti previsioni del disciplinare; C) nonostante tale dichiarazione, la Stazione appaltante era comunque tenuta a eseguire una verifica, puntuale e motivata, dell’effettiva equivalenza delle tutele economiche e normative, non potendo la predetta dichiarazione essere intesa come l’assunzione di un impegno univoco all’applicazione esclusiva del CCNL metalmeccanici.

Ne discende che - a fronte della dichiarazione dell’aggiudicataria di applicare “anche” il CCNL Multiservizi - la Stazione appaltante avrebbe dovuto procedere alla verifica di equivalenza prevista dall’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, verifica che invece non risulta essere stata eseguita, perchè l’Amministrazione si è limitata a valorizzare le dichiarazioni rese in sede di verifica di congruità dell’offerta, attinenti al solo profilo del costo della manodopera e prive di riferimenti alle tutele normative.

10. In particolare, in sede di verifica di congruità, l’aggiudicataria ha dichiarato che « a titolo prudenziale, per la totalità del personale coinvolto nella commessa, si è fatto riferimento esclusivamente alle tabelle ministeriali del CCNL Metalmeccanici in vigore alla data di presentazione dell’offerta».

Tale affermazione è considerata dalle parti resistenti idonea a superare l’ambiguità derivante dall’indicazione, in sede di gara, dell’applicazione anche del CCNL multiservizi.

Tuttavia il Collegio non condivide tale assunto. Il riferimento alle sole tabelle retributive del CCNL metalmeccanici, circoscritto al profilo del costo della manodopera, non consente infatti di individuare in modo univoco e vincolante il contratto collettivo destinato a regolare l’esecuzione dell’appalto, né equivale ad un impegno all’applicazione esclusiva di tale CCNL o alla rinuncia all’applicazione del CCNL multiservizi.

Come chiarito dalla giurisprudenza, ai fini del giudizio di equivalenza dei contratti collettivi, la valutazione deve riguardare non solo gli aspetti economici, ma anche quelli normativi nel loro complesso (quali, a titolo esemplificativo, inquadramenti, orario, ferie, permessi, malattia, disciplina delle mansioni e delle tutele collettive), e non può essere limitata al solo richiamo alle tabelle retributive di un CCNL (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. I, 3 febbraio 2025, n. 173; T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. IV, 30 gennaio 2025, n. 296; vedasi anche la Delibera ANAC n. 14/2025, che rinvia alla relazione illustrativa del Bando tipo n. 1/2023).

11. Né può ritenersi che la dichiarazione resa dall’aggiudicataria, «a titolo prudenziale» , in sede di giustificazioni dell’offerta economica, sia tale da consentire un legittimo soccorso istruttorio o un mero chiarimento ai sensi dell’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023.

Tale dichiarazione, infatti, non si limita a chiarire un elemento già presente e univocamente determinato dell’offerta, ma interviene su un profilo essenziale e strutturale della stessa, quale l’individuazione del contratto collettivo applicabile, incidendo sull’assetto degli obblighi assunti dall’operatore economico (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28 marzo 2025, n. 2605). Come tale, essa non può essere utilizzata per modificare o integrare ex post la dichiarazione resa in sede di gara, né per sanare un’originaria incertezza dell’offerta.

12. Né, tantomeno, a conclusioni diverse può condurre il richiamo ai principi del risultato e della fiducia di cui agli artt. 1, 2 e 5 del d.lgs. n. 36/2023, i quali non possono essere interpretati in senso derogatorio rispetto a obblighi formali posti a tutela di interessi primari, quali la tutela dei lavoratori, la par condicio tra i concorrenti e la trasparenza della procedura. Al contrario, il principio di fiducia postula che l’operatore economico espliciti in modo chiaro e non equivoco, già in sede di gara, il contratto collettivo destinato a regolare l’esecuzione dell’appalto.

13. Ne consegue che l’aggiudicazione è viziata per difetto di istruttoria e di motivazione, non essendo stata preceduta dalla verifica espressa e motivata dell’equivalenza tra i contratti collettivi indicati.

La censura è, pertanto, fondata.

14. Quanto alle conseguenze dell’accoglimento del motivo in esame, il Collegio è consapevole dell’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’offerta dell’operatore economico che indichi un contratto collettivo diverso da quello individuato dalla Stazione appaltante è suscettibile di esclusione in assenza di una verifica positiva di equivalenza ai sensi dell’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 dicembre 2025, n. 9710).

La fattispecie in esame presenta, però, profili fattuali e procedimentali non integralmente sovrapponibili. L’aggiudicataria, infatti, non si è limitata a indicare un contratto collettivo diverso da quello di riferimento, ma ha dichiarato, sin dalla fase di gara, l’applicazione del CCNL indicato dalla stazione appaltante unitamente ad un diverso CCNL, ed ha successivamente precisato, in sede di verifica di congruità, di aver parametrato il costo della manodopera alle tabelle ministeriali del CCNL metalmeccanici.

Tale condotta - pur non idonea a sostituire l’obbligo di verifica preventiva dell’equivalenza imposto dall’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 - ha indotto l’Amministrazione a ritenere superata l’ambiguità dell’offerta, ragion per cui è mancata una espressa e motivata valutazione comparativa delle tutele economiche e normative assicurate dai contratti collettivi in questione.

In questo contesto, il vizio che inficia l’aggiudicazione non è riconducibile ad una carenza intrinseca e insanabile dell’offerta, tale da imporne l’immediata esclusione, ma consiste in un vizio istruttorio del procedimento, derivante dall’omesso esercizio del potere-dovere di verifica dell’equivalenza, rispetto al quale residua uno spazio valutativo riservato all’Amministrazione e non surrogabile da questo Tribunale.

Ne consegue che l’effetto conformativo della presente decisione consiste nell’obbligo, per la Stazione appaltante, di rinnovare il procedimento limitatamente al segmento istruttorio omesso, procedendo alla verifica dell’effettiva equivalenza del CCNL multiservizi rispetto al CCNL metalmeccanici ai sensi dell’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, e di assumere, all’esito di tale verifica, le conseguenti determinazioni.

15. Per le ragioni suesposte, il ricorso dev’essere accolto e, per l’effetto, si deve disporre l’annullamento dell’aggiudicazione, fermi restando gli ulteriori provvedimenti della Stazione appaltante, con assorbimento dei restanti motivi di ricorso.

16. Attesa la necessità che l’Amministrazione resistente svolga l’anzidetta verifica, nulla può disporsi, allo stato, in ordine alla domanda di condanna al risarcimento in forma specifica mediante affidamento del servizio in favore della ricorrente ovvero, in subordine, al risarcimento per equivalente pecuniario.

17. L’intervento ad opponendum di Renovit, vertendo esclusivamente sulle censure di carattere strumentale formulate dalla ricorrente, è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

18. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti, avuto riguardo alla complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato con motivi aggiunti, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’aggiudicazione disposta in favore della controinteressata, fermi restando gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Dichiara improcedibile l’intervento ad opponendum .

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AR OR, Presidente

EA De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA De Col	AR OR

IL SEGRETARIO