Pubblicato il 24/07/2025

N. 14719/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12692/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12692 del 2023, proposto da Società Gesty Immobiliare S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Settimj, Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Iezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della nota del MUNICIPIO I - U.O. AMMINISTRATIVA E AFFARI GENERALI prot. n. CA/2023/129891 del 4 luglio 2023 recante ad oggetto “Comunicazione di inefficacia della SCIA Prot. n. CA/2023/119948 del 16/06/2023 presentata da GESTY IMMOBILIARE SOCIETA'' A RESPONSABILITA' LIMITATA SEMPLIFICATA”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente – esercente nel settore alimentare – ha impugnato il provvedimento del 27.07.2023 indicato in epigrafe, con cui Roma Capitale ha dichiarato la inefficacia della SCIA dalla medesima presentata in data 29.05.2023 per l’esercizio di attività di vicinato alimentare, da svolgersi nell’ambito del sito Unesco.

Il provvedimento impugnato è così motivato: “ Conclusi gli accertamenti istruttori entro i termini previsti all’art. 19 c. 3) della L. 241/90, si è verificato che il locale in cui si intende avviare l’attività di vendita ricade nel sito UNESCO, nel quale è vietata l’apertura di nuove attività di vendita ai sensi del vigente art. 16 della DAC 109/2023. ”.

2. Avverso tale provvedimento la ricorrente ha, in estrema sintesi, lamentato la violazione e falsa applicazione degli articoli 11 e 12 delle preleggi, dell’art. 19 della legge n. 241/1990, dell’art. 134 Tuel, del principio del tempus regit actum , eccesso di potere per difetto dei presupposti e manifesta illogicità della motivazione, in sostanza per aver l’Amministrazione preteso di applicare nella fattispecie, tramite il richiamo alla Deliberazione n. 109/2023, un divieto non ancora vigente al momento della presentazione della SCIA (16.06.2023).

3. Roma Capitale si è costituita in resistenza chiedendo il rigetto del ricorso, svolgendo una premessa sulla rilevanza degli interessi che hanno giustificato, nel tempo, il divieto di cui si discute (previsto dalla DAC 49/2019, e ancor prima dalla DAC 48/2018, nonché prorogato – dopo la scadenza, e anche retroattivamente – dalla DAC 37/2022, annullata da questo Tribunale, e nuovamente fissato dalla oggi vigente DAC 109/2023).

In fatto l’Amministrazione ha dedotto che l’attività risultava, comunque, chiusa, in “ evidente stato di abbandono ”.

4. Con ordinanza n. 7074 del 25.10.2023, il Tribunale, pur dando atto che l’istanza di sospensione cautelare era “ sorretta da adeguato fumus boni iuris, posto che, nella fattispecie, non può rilevare il richiamo alla DAC 109/23, atteso che il regolamento di cui alla detta delibera è entrato in vigore in un momento successivo alla presentazione della SCIA, così da risultare inapplicabile alla segnalazione in esame in ragione dell’insensibilità della stessa allo ius superveniens (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 31 maggio 2023 n. 5404 e TRGA Bolzano, 1° giugno 2023, n. 193) ”, in punto di periculum in mora ha disposto un incombente istruttorio a carico di Roma Capitale per ottenere aggiornamenti in merito all’avvio dell’attività.

5. In data 2.02.2024 Roma Capitale ha documentato la presentazione di una SCIA di sospensione dell’attività e, con ordinanza n. 489 del 7.02.2024, il Tribunale ha preso atto della rinuncia alla istanza cautelare.

6. In vista della discussione nel merito del ricorso solo la ricorrente ha svolto difese e, alla pubblica udienza del 17.06.2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso, come già sommariamente esposto in sede cautelare, è fondato e deve essere accolto.

7.1. Invero, brevemente si ricorda che l’art. 14 della DAC n. 49/2019 e, in precedenza, l’art. 14 della DAC n. 47/2018, stabilivano (per quanto qui interessa), al primo periodo del primo comma, che “ 1. Nell'area del Sito UNESCO (…) è vietata l'apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori delle medesime aree, di attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita, nonché l'apertura di attività artigianali della tipologia alimentare, per un periodo di anni 3 (tre) a far data dall'entrata in vigore della deliberazione di Assemblea Capitolina n. 47/2018. (…)” e – all’ultimo periodo dello stesso primo comma – che “ I dati inerenti gli indici di saturazione riferiti ai singoli Rioni che ricadono nell'area del Sito UNESCO, saranno soggetti a revisione biennale in relazione agli eventuali mutamenti degli indici stessi. ”.

Al secondo comma, inoltre, lo stesso art. 14 prevedeva che “ Entro il termine di cui al comma 1, l'Assemblea Capitolina, alla luce degli esiti della revisione degli indici di saturazione, adotterà apposito provvedimento per l'eventuale eliminazione del divieto previsto dal comma 1 ”.

Tali prescrizioni sono poi state riproposte dapprima nella DAC 37/2022, che estendeva il divieto fino al 31.05.2023 (annullata da questo Tribunale in quanto espressione di un potere amministrativo di proroga esercitato in un momento successivo alla scadenza del termine da prorogare) e, successivamente, dalla oggi vigente DAC 109/2023.

Quest’ultima Deliberazione, approvata dall’Assemblea Capitolina in data 30.05.2023, è stata pubblicata a partire dal 7.06.2023 e prevede, all’art. 16 opposto alla ricorrente nel provvedimento di inefficacia qui impugnato, un nuovo divieto di aperture e/o trasferimenti di esercizi nell’area del Sito UNESCO di attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita, di attività di vendita di souvenir, di attività di laboratorio artigianale.

7.2. In vista di tanto, in primo luogo va chiarito che alla data in cui la ricorrente ha presentato la SCIA (16.06.2023) la DAC n. 109/2023 – per quanto già approvata e pubblicata – non era ancora entrata in vigore e, di conseguenza, il divieto da essa recato all’art. 16 non poteva essere opposto alla società.

In proposito si richiama quanto osservato dalla Sezione nella sentenza n. 8719/2024, con riferimento alla stessa DAC: “ risulta in atti, dal “Referto di Pubblicazione” del 7.06.2023, che la Deliberazione citata, adottata dall’Assemblea Capitolina in data 30.05.2023, è stata “posta in pubblicazione all’Albo Pretorio on line di Roma Capitale dal 7 giugno 2023 e vi rimarrà per quindici giorni consecutivi fino al 21 giugno 2023” (ai sensi dell’art. 124 del T.U.E.L. D.Lgs. 267/2000). Nel “Certificato di esecutività” del 19.07.2023 è poi specificato che “la presente deliberazione è divenuta esecutiva, ai sensi dell’art. 134, comma 3, del T.U.E.L. approvato con Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per decorrenza dei termini di legge, il 17 giugno 2023.”. Infine, nella “Attestazione di entrata in vigore” del 17.07.2023, “Le norme regolamentari approvate con la presente deliberazione entrano in vigore, ai sensi dell’articolo 10 delle Disposizioni sulla legge in generale preliminari al Codice civile.”. Secondo la difesa di Roma Capitale, le norme di cui all’art. 16 del Regolamento approvato con la Deliberazione indicata, opposte al ricorrente, sarebbero entrate in vigore alla data del 17.06.2023, come da Certificato di esecutività di cui sopra. [ciò è quanto è stato affermato da Roma Capitale nel contenzioso definito con la sentenza qui riportata; il che, nella fattispecie, già è risolutivo, poiché la SCIA è stata presentata, come già rammentato, in data 16.06.2023]. Sul punto, tuttavia, il Collegio ritiene di richiamare quanto già ripetutamente affermato dalla Sezione in fattispecie del tutto analoghe (cfr. sentenze nn. 3179/2020, 544/2022, 11641/2022, alle quali si rinvia per le più ampie motivazioni) secondo cui, in sostanza, stante la natura regolamentare delle norme approvate con la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina, debba correttamente farsi applicazione di due distinte discipline (come peraltro risulta anche dalla certificazione e dalla attestazione sopra riportate), riferite alle due diverse tipologie di provvedimento, per forma e natura, per individuare il momento della relativa entrata in vigore; con la conseguenza che deve affermarsi che il Regolamento ha acquisito efficacia solo quindici giorni dopo l’esecutività della Deliberazione che lo ha approvato [dunque, quindici giorni dopo la data del 17.06.2023, di esecutività della Deliberazione], per i motivi già chiariti dal Tribunale nei precedenti citati: “Invero, va premesso che la fase di pubblicazione di una deliberazione all’Albo è istituto diverso da quello disciplinato dall’art. 10, sebbene entrambi condividano la finalità di rendere legalmente conoscibile il contenuto di atti e provvedimenti autoritativi. Invero, la fase di “vacatio legis” di cui all’art. 10 delle preleggi assolve esclusivamente alla funzione di rendere conoscibile (e far presumere conosciuto) un testo normativo che concorre ad integrare le fonti del diritto, nel suo testo già definitivo e non suscettibile di ulteriori modifiche. Invece la fase di pubblicazione della deliberazione è un istituto di partecipazione popolare (di antichissima origine) che insieme alla necessità di apprestare un meccanismo legale di presunzione di conoscenza nei confronti dei terzi (non direttamente incisi dai provvedimenti, mentre ai destinatari l’atto va comunque notificato) è rivolto anche a rendere possibile la presentazione di osservazioni oppure opposizioni da parte di chiunque vi abbia interesse; opposizioni che, una volta presentate, generano l’obbligo per l’organo emanante di provvedere su di esse e che dunque potrebbero condurre anche ad una modifica della deliberazione stessa prima della sua entrata in vigore (per una applicazione del principio, vedasi TAR Reggio Calabria, 5 aprile 2012, nr. 269/2012 (…). Nella prassi e nella giurisprudenza formatesi nel vigore delle normative poi susseguitesi, la pubblicazione all’Albo della deliberazione è stata sempre intesa come una fase integrativa dell’efficacia, che non incide sulla validità dell’atto, bensì solo sulla presunzione della sua conoscenza in capo ai terzi, tanto che la decorrenza dei termini dell’impugnazione dell’atto si computa a far data dalla scadenza dei termini di pubblicazione (si veda ex multis TAR Lazio, II, 4 febbraio 1985, nr. 141, TAR Palermo, 22 dicembre 1982, n. 877, Cons. Stato, Sez. V, 4 febbraio 1998. n. 127), senza che rilevi l’eventuale dichiarazione di immediata esecutività, che soltanto anticipa - in via provvisoria e condizionata all’avvenuta pubblicazione - l’efficacia dell’atto”). Ne deriva che la data di esecutività della delibera è quella dalla quale quest’ultima acquista efficacia e può essere portata ad esecuzione (decimo giorno dall’inizio della pubblicazione oppure data di adozione nel caso di delibere dichiarate immediatamente eseguibili, ex art. 134 TUEL); nel caso di una deliberazione approvativa di un regolamento, l’esecuzione della deliberazione implica l’affissione del regolamento al pubblico e la relativa decorrenza della “vacatio legis” di cui all’art. 10 delle preleggi perché tale adempimento scaturisce dal regime in sé dell’atto approvato di cui è parte integrante (nell’assenza di una diversa previsione dello Statuto) che va tenuto distinto dal regime dell’atto di approvazione (così Tar Lazio, Sezione II Ter, sentenza n. 3179/2020). Pertanto, anche laddove il Regolamento stesso indichi in maniera non proprio chiarissima (come nel caso di specie) decorrenze “dalla data di esecutività del presente provvedimento” (cfr. art. 16, comma 1, lettera a), sul divieto di apertura, esse dovranno intendersi come correlate alla entrata in vigore, secondo la natura regolamentare delle stesse, alla luce della disciplina sopra indicata. ” (così la citata sentenza del Tribunale n. 8719/2024).

Il Regolamento approvato con la DAC 109/2023 è pertanto entrato in vigore solo quindici giorni dopo l’esecutività della Deliberazione che lo ha approvato (dunque, quindici giorni dopo il 17.06.2023), vale a dire il 2.07.2023, vale a dire in data di gran lunga successiva alla presentazione della SCIA da parte della ricorrente.

7.3. Fermo quanto sopra, non persuade neanche la tesi sottesa al provvedimento impugnato, secondo cui – in sostanza – la P.A. avrebbe comunque correttamente tenuto conto del nuovo divieto posto da tale ultima Deliberazione nell’effettuare, nei termini di cui all’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990, la valutazione posta a base della declaratoria di inefficacia gravata.

Come già rilevato in sede cautelare, infatti, l’accertamento in ordine all’eventuale carenza dei requisiti e dei presupposti per l’esercizio dell’attività oggetto di segnalazione certificata va sì esercitato “ nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione ”, ma sulla base dei “ requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale ” sussistenti al momento della presentazione della segnalazione.

Al riguardo, va detto che sono senza dubbio di rilievo le argomentazioni spese da Roma Capitale sulle esigenze di tutela della Città Storica, da realizzarsi anche per il tramite di strumenti quali i divieti di cui si discute. Tuttavia, simili argomentazioni non possono motivare il profondo ripensamento del sistema di liberalizzazione delle attività economiche private attuato dal Legislatore con lo strumento (oggi) della Scia, che si verificherebbe ove si dovesse affermare – come sembra essere sotteso alla motivazione del provvedimento – l’applicabilità del principio del tempus regit actum quanto alla normativa sopravvenuta alla SCIA nel termine di 60 giorni previsto per l’esercizio dei poteri inibitori dall’art. 19 citato; in questa maniera, infatti, la Segnalazione certificata sarebbe sostanzialmente equiparata ad un’istanza di autorizzazione.

Una simile impostazione dell’attività amministrativa di controllo sulle SCIA, poi, risulta ancor meno condivisibile ove si consideri che, nella fattispecie, l’evenienza del “vuoto di tutela” che si è verificato a seguito dell’annullamento della DAC 37/2022, che aveva disposto la proroga retroattiva del divieto, fino alla adozione della DAC 109/2023 – cui la P.A. ha evidentemente cercato di fare fronte applicando retroattivamente quest’ultima DAC 109/2023 anche a Segnalazioni, quale è quella di cui si discute, presentate prima della sua entrata in vigore, sulla base del principio del tempus regit actum nel senso espresso nel provvedimento – è derivata, in realtà, dalla mancata adozione nei termini dei vari adempimenti cui la stessa Amministrazione si era vincolata nello stabilire originariamente il divieto (quali, ad esempio, la revisione biennale degli indici di saturazione); trattasi, dunque, di una circostanza fattuale contingente che non può motivare, in diritto, la lettura delle norme prospettata.

Su quest’ultimo profilo, peraltro, la Sezione ha già recentemente ricordato, con riferimento a fattispecie sovrapponibile a quella in esame (sempre nella sentenza sopra citata), che ai sensi dell’art. 19 citato la SCIA debba essere vagliata dalla P.A. alla luce della normativa vigente al momento della sua presentazione: “ Invero, sebbene, come noto, ai sensi della disposizione ora citata, l’Amministrazione sia tenuta ad accertare la eventuale carenza dei requisiti e dei presupposti per l’esercizio dell’attività oggetto di Segnalazione Certificata “nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione”, secondo il precedente comma 1 dell’art. 19 citato, i “requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale” sono, comunque, quelli vigenti al momento della presentazione della segnalazione. Ciò risulta chiaramente indicato, innanzitutto, nello stesso comma 1, laddove è stabilito che, “ove espressamente previsto dalla normativa [appunto] vigente”, la Segnalazione è corredata “dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati (…) relative alla sussistenza [attuale, cioè al momento della presentazione] dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo”, vale a dire, come già riportato, i “requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale”. Inoltre, di ciò si ha ulteriore conferma dalla disposizione di cui al successivo comma 2 dello stesso art. 19, secondo cui “L'attività oggetto della segnalazione può essere iniziata (…) dalla data della presentazione della segnalazione all'amministrazione competente”, posto che in nessun caso potrebbe ipotizzarsi che il Legislatore abiliti il privato ad avviare un’attività (con tutto ciò che ne consegue, anche in termini di costi e oneri) sulla base di dichiarazioni sostitutive, attestazioni, asseverazioni e certificazioni, per poi pretenderne l’inibizione in virtù di normativa sopravvenuta ” (cfr. sentenza n. 8719/2024, alle cui più ampie motivazioni si rinvia).

L’opzione interpretativa indicata si impone, altresì, a garanzia della effettività della liberalizzazione delle attività economiche private disposta dalla normativa primaria ricordata, tenuto anche conto che l’avvio di ogni attività implica adempimenti propedeutici che il privato – necessariamente – compie sulla base della legislazione vigente, non potendo poi subire gli effetti pregiudizievoli dello ius superveniens (cfr. in materia, recentemente, Consiglio di Stato, sentenza n. 5404/2023, Tar Trentino Alto Adige, Bolzano, n. 79/2016).

Va quindi escluso – contrariamente a quanto espresso nel provvedimento gravato – che possa avere rilievo il principio del tempus regit actum quanto al provvedimento circa la sussistenza dei presupposti e requisiti di legge sottesi alla SCIA, atteso che essa produce immediatamente i propri effetti, la cui conformità all’ordinamento va verificata a tale momento.

8. Per quanto detto, il ricorso è fondato e va accolto, con annullamento del provvedimento impugnato.

9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, tenuto conto della ripetitività delle questioni poste con analoghi ricorsi, chiamati anche all’odierna udienza pubblica.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna Roma Capitale al pagamento, in favore di parte ricorrente, delle spese di lite, che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento,00) oltre oneri come per legge e restituzione del contributo unificato, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

Francesca Mariani, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Mariani	Marco Bignami

IL SEGRETARIO