N. 11104/2009 REG.SEN.

N. 09552/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 9552/2004–R.G. proposto dai sigg.ri: EG LF, LA SC AN, GN MA, DI AT IN, RE GA, LI OR CE, ER EL, IS EG, SC NZ, AM IN, TA RI n.q. di coniuge erede legittima del fu TE NA: tutti rappresentati e difesi dall’avv. F. Menichelli e con lo stesso elettivamente domiciliati in Roma, presso lo studio legale Colonnelli-MAtti, in via di Torre Argentina nr.47 ;

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato;

per l'accertamento

previa disapplicazione della circolare ministeriale in data 20.12.1999, del diritto di ciascun ricorrente a percepire, con decorrenza 1.6.1999, l’indennità giornaliera prevista ex art.9 c.1 del d. .P.R. n.395 del 31.7.1995, come modificato ed integrato dall’art.11 c.1 del d.P.R.nr.254 del 1999, per il servizio di vigilanza esterna che ogni ricorrente ha espletato ed espleta presso il posto fisso di Polizia del Nosocomio di assegnazione.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Viste le memorie prodotte dalle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta alla pubblica udienza del 5.11.2009 la relazione del Consigliere Pietro Morabito ed uditi gli avvocati di cui al verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

I ricorrenti, Assistenti capo della P.S., in forza al Commissariato “Centrale” di Catania e stabilmente assegnati al c.d. “posto fisso” di polizia presso i nosocomi in gravame indicati, hanno, col ricorso in epigrafe, adito questo Tribunale al fine di vedersi corrisposta l’indennità per “servizi esterni” riconosciuta dall’art.11 del d.P.R. n.254 del 1999; tanto previa l’eventuale disapplicazione di una circolare ministeriale del 1999 che esclude sia indennizzabile, col trattamento rivendicato, il servizio reso in via ordinaria presso uffici della P.S. allocati negli Ospedali.

E’ stato dedotto unicamente il motivo di violazione di legge ed eccesso di potere rilevandosi che l’Ospedale è struttura certamente terza rispetto alla Questura o ad un Commissariato di Polizia e che l’indennità de qua viene corrisposta a colleghi che prestano ordinario servizio in strutture quali il C.C.I.S.S. di Saxa Rubra ovvero l’ispettorato della P.S. “Viminale”.

L’amministrazione intimata, nel costituirsi in giudizio per il tramite del Pubblico Patrocinio, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso collettivo a causa della sua genericità; altra eccezione sollevata è quella della prescrizione relativamente ai ratei maturati nel periodo che precede i cinque anni dalla proposizione del gravame. Nel merito è stata sostenuta l’infondatezza della pretesa attorea.

All’udienza del 5.11.2009 la causa è stata trattenuta per la relativa decisione.

DIRITTO

Col ricorso collettivo in epigrafe gli odierni ricorrenti, ordinariamente impiegati presso il posto fisso di polizia in nosocomi della città di Catania, hanno chiesto l’accertamento del loro diritto a percepire, con decorrenza 1.6.1999, l'indennità di turnazione spettante - a mente dell'art. 11 del d.P.R. n. 254 del 1999, - al personale impiegato nei cc.dd. "servizi esterni"; e cioè al personale “impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all'esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi”.

Può prescindersi dalla disamina delle eccezioni sollevate dalla resistente amministrazione risultando il ricorso infondato. Ciò premesso alla soluzione della quaestio juris costituente il punto focale dell'odierna controversia giovano la delineazione del quadro normativo di riferimento ed i principi affermati da questo Tribunale e dal Giudice di appello su fattispecie del tutto similari a quella in trattazione.

L’indennità per servizi esterni è stata introdotta dall’art. 12 comma 1 del DPR 5.6.1990 n. 147 il quale così recita: “ Il supplemento giornaliero dell'indennità d'istituto, previsto dall'art. 2 della legge 28 aprile 1975 n. 135, nella misura stabilita dall'art. 7, comma 1, del DPR 10 aprile 1987 n. 150, è triplicato per il personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio. Tale maggiorazione non è cumulabile con quella di cui all'art. 11 ed ha decorrenza dal 1 luglio 1990.”

Successivamente è intervenuto in materia l’art. 9 comma 1 del DPR 31.7.1995 n. 395, il quale così recita: “1. A decorrere dal 1 novembre 1995 al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena e quelli svolti dal personale del Corpo forestale dello Stato, è corrisposto un compenso giornaliero pari a L. 5.100 lorde.”. Successivamente l’art.11 del DPR 16.3.1999 n. 254 ha così stabilito: “A decorrere dal 1° giugno 1999 il compenso giornaliero di cui all'articolo 9, comma 1, del DPR 31 luglio 1995 n. 395 è esteso al personale delle forze di polizia ad ordinamento civile che eserciti precipuamente attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela della normativa in materia di poste e comunicazioni, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all'esterno degli Uffici o presso enti e strutture di terzi. “.

Quindi sono intervenuti:

- il d.P.R. n. 140 del 2001 che, agli artt. 7 e 19, ha rideterminato, con decorrenza 1.1.2001, in £. 8100 lorde il compenso giornaliero da corrispondersi al personale impiegato nei servizi esterni secondo le modalità di cui all'art. 42 del d.P.R. n. 395 del 1995 e all'art. 50 del d.P.R. n. 254 del 1999;

- il d.P.R. n. 164 del 2002 che ha rideterminato, con decorrenza dal primo giorno del mese successivo alla sua entrata in vigore, in €6,00=lorde il compenso giornaliero da corrispondersi al personale impiegato nei servizi esterni di durata non inferiore a tre ore.

L'attribuzione a detto personale di una maggiorazione della indennità di istituto trova giustificazione - secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale - in un rilevante quid pluris della prestazione (rispetto al normale ed istituzionale servizio) che abbia un carattere di continuità; dovendosi conseguentemente escludere, ai fini in discorso, le attività onerose soltanto "saltuarie", ovvero quelle espletate in modo "accidentale" e "momentaneo".

Va, innanzi tutto, osservato che, se il Legislatore ha voluto garantire una indennità economica al personale che presta la propria attività lavorativa in condizioni disagiate, tale indennità deve essere allora corrisposta - in difetto di un diversa precisazione esplicitata dal pertinente dettato normativo - con riguardo a qualsiasi tipologia di servizio che presenti le caratteristiche del servizio esterno svolto in maniera stabile e continuativa (cfr. Cons. Stato, parere dell'Adunanza della Terza Sezione del 28 luglio 1998). È innegabile, infatti, che anche per detta attività ricorrono esigenze di "compensazione" del maggiore sacrificio richiesto al personale, il quale risulta esposto a condizioni di lavoro più gravose rispetto alla normale attività di istituto in base ad ordini formali di servizio e perciò in modo non occasionale. L'indennità in esame dunque mira a remunerare con un compenso aggiuntivo le più diverse situazioni di disagio psico-fisico che il personale delle forze di polizia è chiamato ad affrontare ( il citato parere della III^ sezione del Cons. Stato puntualizza che il compenso supplementare di cui si discute è volto a compensare il personale che opera "in condizioni di particolare disagio consistenti nell'esposizione ad agenti atmosferici ed ai rischi connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni"; mentre Cons. St., VI^, n. 4826 del 2002 [che conferma in appello un ricorso azionato, in primo grado nel 1997, e dunque in data antecedente il d.P.R. del 1999: n.d.r.] accorda il diritto all'indennità de qua per "i soli servizi effettivamente espletati dagli istanti all'esterno degli uffici, ovverosia nell'attività di sorveglianza e di controllo del territorio"): situazioni, queste, spesso non tipizzabili a priori, ma comunque ben individuabili sulla base del criterio della maggiore gravosità del servizio reso rispetto alle normali attività che si svolgono all'interno dell'apparato burocratico. Rispetto all'operata ricostruzione del fondamento giustificativo del beneficio in discorso, deve escludersi che la sopravvenienza normativa apportata dall'art. 11 del d.P.R. n. 254 del 1999 abbia introdotto elementi di carattere "innovativo" atti ad estendere l'ambito di applicazione dell'originaria previsione dettata dall'art. 12 del D.P.R. 147/90, poiché detta norma, per l'aspetto che interessa ai fini del decidere ("impiego in servizi esterni"), contiene, infatti, una mera specificazione dell'indicato presupposto. Se le "attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza", di per sé non possono che svolgersi che all'esterno (e, quindi, già entrano nella previsione dei decreti n. 147 del 1990 e n. 395 del 1995) nuova, a ben vedere, è la (sola) previsione di attività "presso enti o strutture di terzi": previsione che:

a) rinviene, all'evidenza, le ragioni della sua introduzione nella circostanza che nel citato parere del 28.7.1998 (precedente dunque all'entrata in vigore del d.P.R. n. 254 del 1999) il Consiglio di Stato aveva espressamente escluso che il servizio prestato all'esterno della struttura di appartenenza ma presso altri uffici ( e dunque in ambienti interni), come ad es. "un'ispezione fiscale", rientrasse nell'ambito applicativo dell'art. 12 del d.P.R. n. 147/1990;

b)conferma, altrettanto evidentemente, che come "servizio esterno" vada considerato quello "svolto fuori dei locali dell'ufficio di appartenenza".

Sempre il collegamento col parere della III^ sez. del Consiglio di Stato del 28.7.1998 consente poi di comprendere l'innovazione apportata dall'ultimo atto di concertazione (d.P.R. n. 164 del 2002) nell'art. 48 sopra citato.

Il Consesso, difatti, pur escludendo (ai fini della corresponsione dell'indennità di cui si discute) che i turni di servizio esterno dovessero ricoprire l'arco delle 24 ore, aveva precisato che, in ogni caso, il turno di servizio "utile alla corresponsione del beneficio economico, deve coincidere, nella sua durata, con l'orario obbligatorio giornaliero". Tale durata, a decorrere dal primo giorno del mese successivo all'entrata in vigore del d.P.R. n. 164/2002, è stata ridotta e fissata in quella "non inferiore a tre ore".

Premessa tale ricostruzione esegetica, è possibile delineare il quadro d'insieme dei presupposti cui è ancorata la retribuzione supplementare dei cc.dd. servizi esterni. Deve dunque trattarsi:

a) di servizi svolti all'esterno inteso come spazio non ricompreso in uffici (od edifici all'interno dei quali l'unità organizzativa è materialmente insediata) ed il cui espletamento costringa l'operatore ad esporsi ad agenti atmosferici esterni od ai rischi propri della prestazione resa in ambiente esterno; con la precisazione che, a decorrere dall'1.6.1999, anche il servizio svolto in uffici di enti o terzi e dunque in ambienti chiusi ma ovviamente esterni (e materialmente ubicati in edifici diversi rispetto a quello in cui ha sede l'ufficio e/o struttura di appartenenza :Commissariato, Comando compagnia, Tenenza, Stazione, Nucleo...ecc.), deve essere remunerato con l'indennità de qua;

b) di servizi organizzati in turni (non aventi carattere saltuario) la cui durata coincide con l'orario obbligatorio giornaliero ovvero, e solo a decorrere dal primo giorno del mese successivo all'entrata in vigore del d.P.R. n. 164/2002, di durata "non inferiore a tre ore".

c) di attività espletata in base a formali ordini di servizio."

Ora nel momento in cui la nuova disciplina della materia ha "estesa" la corresponsione del compenso de quo anche ai servizi svolti "presso enti o strutture di terzi" ha:

a) in primo luogo individuato una modalità di prestazione del servizio esterno (legittimante il relativo trattamento indennitario) prima non solo non prevista ma anche espressamente esclusa dal citato Consesso;

b)in secondo luogo (ha) considerato che "l'esposizione ad agenti atmosferici ed ai rischi connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni" (che come precisato dal Consiglio di Stato nel citato parere costituiscono la ragione motiva della specifica compensazione del servizio), non esaurisce l'insieme delle condizioni di particolare disagio alla cui ristorazione è destinata l'indennità in parola, apprezzando, a monte, la fonte di possibili ed ulteriori disagi anche nel servizio prestato "presso enti e strutture di terzi".

Dunque la ragione giustificatrice del compenso economico di cui si discute va vista, all'indomani del varo del d.P.R. n. 254 del 1999, nella soggezione a condizioni di lavoro più gravose rispetto alla normale attività di istituto, mentre la misurazione quali-quantitativa del disagio è argomento che rimane estraneo all'attività esegetica avendo già il Compilatore del d.P.R. n. 254 del 1999 stabilito, a monte, che l'attività del personale, "impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio", svolta "presso enti e strutture di terzi" presenta un tasso di onerosità maggiore di quella ordinaria di istituto e deve essere indennizzato>>. (cfr, sul principio, Cons.St. n. 2242 del 2005, pag. 6)

Escluso così che l'attività esterna espletata, con carattere di stabilità e periodicità, presso i locali di un ente pubblico possa pregiudicare la corresponsione dell'indennità di cui si discute, il vero nodo da sciogliere rimane quello dello svolgimento, in via ordinaria, dell'attività d'istituto, anche di tipo collaborativo, presso altre amministrazioni; ma anche tale evenienza è stata già trattata e scrutinata da questo Tribunale (cfr., sez. I^, dec. n. 12799 del 2007 e n. 5889/2004 cit.) escludendosi il diritto alla ristorazione indennitaria in tutte le ipotesi in cui l'attività svolta dall’operatore di polizia ( pur formalmente dipendente per l'impiego ed amministrativamente da altro ufficio: Commissariato, Stazione, Comando, Compagnia ecc.) si esaurisca nell'ambito dell'ente (di terzi). In tale evenienza la circostanza che l’operatore per ritirare lo stipendio debba recarsi presso l'Ufficio (nel caso di specie, Commissariato) da cui formalmente dipende ovvero che debba avere autorizzate le ferie dal funzionario del Commissariato che dirige l'ufficio che formalmente lo ha in forza, non può essere assunta a sintomo di quel disagio che l'indennità mira a ristorare.

Orbene la situazione lavorativa degli odierni ricorrenti rientra appieno nella ipotesi appena descritta; l'appartenenza ai fini dell'impiego al Commissariato significa che a detto Ufficio vanno partecipate le presenze giornaliere dei ricorrenti, così come vanno comunicate tutte quelle variazioni matricolari di interesse (es. nascita di un figlio) e non che detto Commissariato sia la sede ove giornalmente i ricorrenti si recano per sottoscrivere il foglio presenze e ricevere il formale ordine di servizio disponente il turno da osservare e lo specifico servizio da eseguire presso l’Ospedale cui sono assegnati. Altrimenti detto manca, nel caso di specie, quell'elemento di disagio e/o maggiore onerosità della prestazione che il Compilatore del d.P.R. n. 254 del 1999 ha ritenuto sussistente nei confronti del militare che disimpegna il proprio servizio all'interno di strutture di terzi ovvero presso strutture di pertinenza di enti diversi dalla Forza di Polizia di appartenenza; il che esclude che i ricorrenti abbiano titolo a percepire, con decorrenza dalla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 254 del 1999, l'indennità prevista dal relativo art. 11.

Conclusivamente il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Possono compensarsi tra le parti in causa le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio sez. I^ ter respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2009 con l'intervento dei Magistrati:

Patrizio Giulia, Presidente

Pietro Morabito, Consigliere, Estensore

RI Ada Russo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/11/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO