Pubblicato il 11/12/2025

N. 08050/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01783/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1783 del 2020, proposto da:
- Casa di cura Villa delle Querce s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio del difensore, in Napoli, via Santa Lucia n. 15;

contro

- Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso la sede dell’Ente, in Napoli, via Santa Lucia, n. 81;
- Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro sanitario della Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, n. 11;
- Azienda sanitaria locale (ASL) - Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenica Coppola e Massimiliano De Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il Servizio affari legali della predetta ASL, in Napoli, via Comunale del Principe, n. 13/a;
- Presidenza del Consiglio dei ministri, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto del Commissario ad acta (di seguito “DCA”) n. 10 del 17 gennaio 2020, pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione Campania n. 5 del 20 gennaio 2020, avente ad oggetto “Limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni assistenza specialistica ambulatoriale per gli esercizi 2019 e 2020, e autorizzazioni alle ASL per la stipula di contratti integrativi per l'esercizio 2018 per le prestazioni di dialisi e di radioterapia, nonché per altre situazioni particolari”;

- di ogni altro atto o provvedimento connesso, presupposto o conseguenziale, ancorché non conosciuti, comunque lesivi dei diritti e degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro sanitario della Regione Campania e dell’Azienda sanitaria locale (ASL) - Napoli 1 Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 25 settembre 2025 il dott. AN CO e dato atto che nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso depositato il 9 giugno 2020, la società ricorrente – che gestisce una struttura sanitaria accreditata con il Servizio sanitario regionale, operante nell’ambito di competenza dell’Azienda sanitaria locale (ASL) Napoli 1 Centro, per l’erogazione, tra le altre, di prestazioni, in regime ambulatoriale, di radioterapia con acceleratore lineare – ha impugnato il decreto del Commissario ad acta (d.c.a.) n. 10 del 17.1.2020, avente ad oggetto “Limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni assistenza specialistica ambulatoriale per gli esercizi 2019 e 2020, e autorizzazioni alle ASL per la stipula di contratti integrativi per l’esercizio 2018 per le prestazioni di dialisi e di radioterapia, nonché per altre situazioni particolari ”.

1.1. Ha dedotto, con cinque motivi di gravame, le seguenti censure: violazione di auto-limite; violazione e falsa applicazione del d.c.a. n. 50 del 2018, del d.c.a. n. 94 del 21 novembre 2019 e della delibera di giunta regionale n. 586 del 21 novembre 2019; difetto di istruttoria e di motivazione; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà; violazione del principio di affidamento; insufficienza delle risorse assegnate rispetto al fabbisogno; violazione del principio di proporzionalità nonché questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 14, del d.l. n. 95/2012; violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’art. 8 -quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, violazione e falsa applicazione del principio di buona fede.

1.2. In estrema sintesi, la ricorrente ravvisa nel provvedimento gravato plurimi motivi di illegittimità, in specie sotto il profilo del deficit di istruttoria, della violazione dell’auto-limite in relazione al precedente decreto del Commissario ad acta n. 50/2018, con erronea determinazione della spesa sanitaria assegnata dalla Regione Campania ai privati erogatori di prestazioni di assistenza specialistica.

2. Si è costituita l’Azienda sanitaria locale (ASL) Napoli 1 Centro, la quale ha dedotto (ed allegato) l’avvenuta stipula dei contratti ex art. 8- quinquies del d.lgs. n. 502/1992, per effetto della quale la ricorrente ha sottoscritto la cd. “clausola di salvaguardia”, con conseguente accettazione del contenuto degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e rinuncia alle relative azioni/impugnazioni.

3. Anche la Regione Campania si è costituita in giudizio ed ha depositato due relazioni (della Direzione generale per la tutela della salute) nonché i contratti di accreditamento firmati in data 20.2.2018 (quello sui limiti di spesa per gli esercizi 2018 e 2019) e in data 28.1.2021 (quello sui limiti di spesa per gli esercizi 2020 e 2021).

4. L’Avvocatura erariale si è costituita, con atto di forma per resistere al ricorso, in rappresentanza del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro sanitario della Regione Campania.

5. All’udienza di smaltimento del 25 settembre 2025, tenutasi da remoto, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Il Collegio è dell’avviso di individuare nella sottoscrizione di un contratto – ex art. 8- quinquies , comma 2, del d.lgs. n. 502/1992 – con “clausola di salvaguardia” il punto risolutivo della presente controversia. In conseguenza di ciò – in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito ( cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 5482/2024 e Sez. IX, n. 1817/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente – il ricorso va dichiarato in parte inammissibile e in parte improcedibile, per quanto appresso esposto.

6.1. In primo luogo, giova rammentarsi come il Consiglio di Stato abbia affermato che in ipotesi di sottoscrizione della clausola di salvaguardia ricorra lo schema tipico dell'acquiescenza, giacché l’assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria).

6.2. Da tale angolo visuale, “la cd. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività” (Cons. Stato, Sez. III, n. 4076/2023).

6.3. Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l’eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell’accordo ( cfr. Cons. Stato n. 321/2018, n. 6569/2020, n. 8127/2021, n. 8451/2021).

6.4. L’adesione volontaria all’accordo – e con esso alla clausola di salvaguardia – suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all’erogazione di prestazioni sanitarie. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

6.5. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il servizio sanitario regionale (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8- bis , 8- quater e 8- quinquies , del d.lgs. n. 502/1992 con i principi di diritto dell’Unione né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

7. Peraltro, in merito agli effetti della sottoscrizione della clausola di salvaguardia sui ricorsi giurisdizionali introdotti dalle strutture accreditate, il Consiglio di Stato ha ritenuto che “la valenza abdicativa e di rinuncia della clausola, produttiva – come detto- della privazione della legittimazione ad impugnare, rende in primo luogo inammissibili i ricorsi proposti avverso gli atti determinativi dei tetti di spesa successivamente alla sottoscrizione del contratto e, dunque, della accettazione della clausola di salvaguardia (cfr., ex multis , Cons. Stato, 10 maggio 2023, n. 4715).

Ove, poi, proposto il ricorso giurisdizionale o straordinario, il contratto, unitamente alla clausola di salvaguardia, risulti essere stato successivamente sottoscritto dalla struttura privata accreditata, detta sottoscrizione (cronologicamente successiva alla proposizione del gravame) priva il ricorrente dell’interesse a coltivare l’impugnativa, conseguendo l’improcedibilità della stessa (cfr. Cons. Stato, III, 18 settembre 2023, n. 8412; TAR Lazio, III quater, 5 ottobre 2023, n. 14757)” (Cons. Stato, Sez. I, parere n. 1510/2023).

8. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all’esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia – di cui all’art. 9 del contratto in data 20 febbraio 2018, concernente i limiti di spesa per gli esercizi 2018-2019, intervenuto tra la Casa di cura Villa delle Querce s.p.a. e l’ASL Napoli 1 Centro – abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le molteplici censure formulate rispetto alle predette annualità.

Sotto concorrente profilo, la (sopravvenuta) sottoscrizione, tra le stesse parti, della clausola di identico contenuto – di cui all’art. 9 del contratto in data 26 gennaio 2021, concernente i limiti di spesa per gli esercizi 2020-2021 – comporta l’improcedibilità del ricorso rispetto alle censure mosse per l’annualità 2020.

In conclusione, il ricorso va dichiarato in parte inammissibile e in parte improcedibile.

Le spese di lite possono essere compensate tenuto anche conto della limitata attività difensiva svolta dalle Amministrazioni pubbliche.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte improcedibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4- bis , c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

RI UC, Presidente

Angela Fontana, Consigliere

AN CO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN CO	RI UC

IL SEGRETARIO