Pubblicato il 25/02/2025

N. 00158/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00975/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 975 del 2024, proposto da
Sardeolica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Parola e Andrea Leonforte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consiglio dei Ministri, non costituito in giudizio;

nei confronti

Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura, non costituiti in giudizio;

per l'accertamento

(i) dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalle amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di sua competenza, in merito alla risoluzione del contrasto sorto tra MIC e MASE in relazione all’istanza di valutazione di impatto ambientale (VIA) presentata in data 11 gennaio 2021 dalla Società ricorrente ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 152/2006, concernente l’installazione nei Comuni di Jerzu e Ulassai (NU) di 10 turbine di nuova generazione della potenza di picco indicativa di 6 MW ciascuna, per un totale di 60 MW, e relative opere accessorie (codice procedura 5814), rimessa dal MASE alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5 comma 2 lett. c-bis) della L. 400/1988;

per la declaratoria

(ii) dell’obbligo delle amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di sua competenza, di provvedere in modo espresso sull’istanza di cui al punto precedente entro il termine di 30 giorni, ovvero nel diverso termine che risulterà più opportuno fissare a codesto Ecc.mo TAR.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso depositato in data 13 novembre 2024, la “Sardeolica S.r.l.” ha adito l’intestato Tribunale al fine di veder accertata l’illegittimità del silenzio serbato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri a seguito della rimessione, da parte del MASE, del procedimento di valutazione di impatto ambientale avente ad oggetto un progetto per la realizzazione di dieci turbine eoliche della potenza di picco indicativa di 6 MW ciascuna, per un totale di 60 MW, e relative opere accessorie nei Comuni di Jerzu e Ulassai. La rimessione, effettuata ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis della L. n. 400/1988, è stata disposta prendendo atto del dissenso tra Amministrazioni emerso a seguito del parere favorevole alla realizzazione del Progetto rilasciato dalla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e del parere negativo del Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale PNRR.

2. Stante la perdurante inerzia della Presidenza del Consiglio dei Ministri nel concludere il procedimento, nonostante le plurime sollecitazioni rivolte, la ricorrente ha presentato l’odierno ricorso avverso il silenzio, domandando di accertare e dichiarare l’illegittimità di tale inerzia, che ha determinato la mancata approvazione della delibera risolutiva del dissenso tra Amministrazioni emerso nel procedimento di VIA.

La ricorrente ha quindi domandato la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri a concludere il procedimento, lamentando:

I. la violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 2, 2 bis della legge n. 241/1990, dell’art. 5, comma 2, lett. c – bis della legge n. 400/1988, degli articoli 3 e 97 della Costituzione, dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile, del Regolamento UE 2022/2057 e della Direttiva UE 2024/2413. In sintesi, la ricorrente ha evidenziato la sussistenza, nel caso di specie, di un obbligo di provvedere a carico della Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241/1990 (con conseguente ammissibilità della domanda avverso il silenzio) in quanto la risoluzione del dissenso tra Amministrazioni, invocata dal MASE, costituirebbe una fase, seppure eventuale e ulteriore, del complesso procedimento di VIA di competenza statale che deve essere conclusa in termini ragionevoli. Ciò anche in ragione del fatto che, ai sensi dell’art. 7 del d.l. n. 50/2022, le eventuali deliberazioni del Consiglio dei Ministri adottate ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400, sostituiscono ad ogni effetto il provvedimento di VIA, determinando la conclusione del procedimento. Diversamente opinando, a giudizio della ricorrente, si finirebbe con l’ammettere che il procedimento amministrativo, conseguente alla domanda del privato, possa rimanere sospeso “sine die” senza la possibilità per l’istante di attivare alcun rimedio avverso l’inerzia dell’Amministrazione. Né deporrebbe in senso contrario la consistenza di atto di alta amministrazione della delibera del Consiglio dei Ministri atteso che tale organo svolge anche ordinaria attività amministrativa, come qualsiasi altra Amministrazione pubblica. Inoltre, la ricorrente ha osservato che l’inerzia in esame sarebbe in contrasto con la normativa nazionale ed eurounitaria volta alla tutela dell’interesse pubblico alla massima diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili, che impone la semplificazione, l’accelerazione e la celere definizione delle procedure di autorizzazione.

3. Si è costituita in giudizio, in data 28 gennaio 2025, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, chiedendo il rigetto del ricorso. Con successiva memoria depositata il 1 febbraio 2025 in vista della trattazione camerale del ricorso, l’Amministrazione ha evidenziato l’insussistenza, nel caso di specie, di un obbligo a provvedere in quanto il deferimento al Consiglio dei Ministri sarebbe un atto di direzione della politica generale del governo, rispetto al quale il Presidente avrebbe la facoltà e non già l’obbligo di provvedervi.

4. All’udienza camerale del 19 febbraio 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile.

2. Questo Collegio ha già avuto modo di affermare, con motivazione che si richiama anche ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm., come non possa configurarsi nel caso di specie l’obbligo a provvedere a carico della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Consiglio dei Ministri, con conseguente inammissibilità del ricorso avverso la loro inerzia (v. sentenza T.A.R. Sardegna n. 75/2025).

2.1. Nella citata sentenza si è osservato che: “è necessario premettere che gli atti adottati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis della legge n. 400/1988 hanno natura di atti di alta amministrazione che, pur restando certamente soggetti al sindacato giurisdizionale, si limitano, nell’esercizio di un’ampia discrezionalità, a risolvere un conflitto tra Ministeri, attraverso una valutazione complessiva degli interessi compresenti nella fattispecie, assicurando l’unità dell’indirizzo politico amministrativo dell’azione di governo. Più nel dettaglio, sulla natura di tale potere il Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare, con motivazione che si richiama ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm. e dalla quale non vi è motivo di discostarsi, che l’art. 5, comma 2, lett c-bis della legge n. 400 del 1988 “[…] enuclea un potere di composizione dei conflitti (“armonizzazione”) nell’ambito del Governo, consentendo attraverso una deliberazione collegiale del Consiglio dei Ministri, organo competente a determinare i princìpi essenziali dell’indirizzo politico e amministrativo del Governo, sollecitata dal Presidente del Consiglio dei Ministri, di esprimere in maniera unitaria quella che è la sintesi degli interessi coinvolti nella vicenda devoluta all’esame del Consesso di vertice del Potere Esecutivo dello Stato.

16.2. Il Consiglio dei Ministri è, infatti, competente a fissare l’indirizzo politico-governativo ed è, pertanto, anche competente a valutare quale, fra due o più posizioni in contrasto, garantisca meglio gli interessi pubblici coinvolti e le priorità della politica governativa, dovendo dunque prevalere.

In sostanza, mediante l’adozione dell’atto di alta amministrazione contemplato dalla norma in esame, il Consiglio dei Ministri può apprezzare unitariamente quelli che sono gli interessi coinvolti nella vicenda e operarne, se del caso, una sintesi, individuando, altrimenti, ove questo tentativo fallisca, quello o quelli prevalenti.

16.3. Nell’ambito di un ordinamento amministrativo che, sul versante organizzativo, in ragione della complessità del sistema normativo e dei molteplici, e talvolta antitetici, interessi chiamati a dover essere gestiti, si connota per essere, sempre più, come è stato icasticamente affermato, una “costellazione multilivello e policentrica di apparati”, risulta oltremodo necessario un momento di delibazione finale e definitiva, ove si decida qual è l’interesse che debba prevalere, da perseguire non soltanto a vantaggio dello Stato, ma nel “preminente interesse nazionale” (arg. ex art. 118 Cost., che alloca la funzione amministrativa richiamando i principi di sussidiarietà e adeguatezza, e, con riferimento alla normativa vigente ratione temporis, ex art. art. 14-quater Legge del 07 agosto 1990, n. 241, che puntualizza che “Se l’intesa non è raggiunta entro trenta giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere comunque adottata”. Adesso, si cfr. art. 14-quinquies e, in particolare, il sesto comma)” (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 3203/2024).

In sostanza, la norma individua “nel vertice dell’apparato amministrativo (nazionale) la figura chiamata a comporre il dissenso attribuendo ad esso una ponderazione comparativa degli interessi coinvolti, resa possibile dalla collocazione istituzionale dell'organo decidente, il cui orizzonte è tale da poter considerare, in un'ottica di sintesi, tutte le diverse posizioni di interesse (quelle ambientali, paesaggistiche, energetiche, urbanistiche, industriali, ecc.). La disposizione, in altri termini, esprime una tipica regola di sussidiarietà verticale, realizzando un’allocazione del meccanismo di coordinamento che coniuga il profilo dell’attività con quello dell'organizzazione” (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 3112/2021).

Negli stessi termini, la natura di atto di alta amministrazione, nonché l’elevato margine di discrezionalità che connota l’esercizio del potere da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, si può desumere anche dalla formulazione letterale dell’art. 5, comma 2, lett. c bis che, espressamente, prevede che il Presidente del Consiglio può deferire (e non già “deve deferire”) al Consiglio dei Ministri la decisione delle questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra Amministrazioni. Analogamente, anche l’art. 7 del d.l. n. 50/2022 qualifica come “eventuali” le deliberazioni del Consiglio dei Ministri adottate ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400, nelle ipotesi di progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza statale.

Da quanto esposto, deriva logicamente che la natura del potere esercitato e la rilevanza politica qualificata dell’atto eventualmente da adottare nell’armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti non consentono di affermare che vi sia un obbligo a carico della Presidenza del Consiglio e del Consiglio dei Ministri stesso di provvedere a dirimere il contrasto nel rispetto di uno specifico termine. E ciò non lede la posizione del privato, sia perché il suo interesse nel procedimento rimane al più sullo sfondo, trattandosi di una fase procedimentale che coinvolge soltanto le Amministrazioni statali, sia perché egli non è comunque privo di adeguati strumenti di tutela.

Infatti, la giurisprudenza amministrativa ha già affermato che, a fronte del contrasto tra Amministrazioni, “per dare rigorosa esecuzione della norma, dopo l’emanazione del parere negativo da parte del MIBACT, il MATTM avrebbe dovuto formalizzare il parere negativo di V.I.A. e poi rivolgere la richiesta al Presidente del Consiglio di avviare il procedimento di cui all’art. 5” (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 3112/2021). Ciò implica che, contrariamente a quanto avvenuto nel caso in esame, il MASE, preso atto del parere negativo del Ministero della Cultura, avrebbe dovuto concludere espressamente il procedimento in termini negativi, rimettendo poi la decisione alla Presidenza de Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5 della legge n. 400/1988. Ove ciò non avvenga, tale inerzia è pienamente censurabile in sede giurisdizionale proponendo ricorso ai sensi degli articoli 31 e 117 cod. proc. amm., fermo restando la possibilità di ottenere tutela anche avverso il parere negativo del MIC qualora lo stesso determini l’arresto del procedimento”.

Ebbene, è opinione del Collegio che la motivazione ora riportata non sia inficiata dalle considerazioni svolte dalla ricorrente con la memoria del 7 febbraio 2025, con la quale ha sottoposto l’orientamento esaminato a plurime considerazioni critiche.

E, infatti, devono rimanere su due piani separati, ad avviso di questo Collegio, la sindacabilità giurisdizionale dell’atto di alta amministrazione eventualmente adottato dal Consiglio dei Ministri e la configurabilità dell’obbligo di provvedere entro un certo termine a carico di quest’ultimo. Il Consiglio dei Ministri, come già evidenziato, è chiamato a fissare l’indirizzo politico governativo, determinando i principi essenziali dell’attività politica e amministrativa del Governo pervenendo, eventualmente, anche a dirimere il contrasto insorto su specifiche questioni tra le Amministrazioni statali.

La deliberazione del Consiglio dei Ministri ha quindi natura eventuale in una fase procedimentale separata e autonoma rispetto a quella che ha dato origine al contrasto e che riguarda, essenzialmente, la sintesi degli interessi coinvolti in rapporto all’indirizzo politico amministrativo prescelto dal Governo. Ciò non toglie che gli esiti del procedimento per la valutazione di impatto ambientale, che siano espressi in un provvedimento esplicito del MASE o in un suo contegno inerte, sono immediatamente sindacabili da parte del giudice amministrativo che, conseguentemente, può esprimersi sulla legittimità delle ragioni che hanno determinato il contrasto tra Amministrazioni, garantendo in tal modo l’effettività della tutela giurisdizionale per il privato.

Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, non essendo configurabile un illegittimo comportamento inerte da parte dell’Amministrazione.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Tito Aru

IL SEGRETARIO