Pubblicato il 03/03/2026

N. 00504/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02184/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2184 del 2025, proposto da
Global Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7B75028B0, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola De Marco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Guardia di Finanza Comando Generale, Guardia di Finanza Comando Regionale Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco 63, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

US Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Brunetti, Alfredo Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dei seguenti atti, documenti e provvedimenti:

- comunicazione di "esclusione operatore economico" del 22.10.2025 (qui all. n. 1), con la quale la GdF disponeva l'esclusione dell'odierna ricorrente  GS  giacché "ai sensi dell'art. 110, comma 5, lett. c), del D.Lgs. 36/2023, l'offerta presentata … viene dichiarata da questa stazione appaltante incongrua con riferimento alla stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro di cui all'art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023, e conseguentemente è escluso dalla procedura di gara" relativa allo "Affidamento dell'appalto specifico nell'ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione della Pubblica Amministrazione (SDAPA), relativo al servizio di preparazione, confezionamento, somministrazione dei pasti e pulizia dei locali di pertinenza, per le esigenze della mensa del Comando Regionale  - Reparto T.L.A. Veneto (sita in Venezia), ROAN  - Stazione Navale Venezia (sita in Vene-zia), Comando Provinciale Venezia  - Nucleo PEF Venezia  - 2° N.O.M. Venezia (sita in Mestre) e Nucleo PEF Padova  - Gruppo Padova (sita in Padova). GARA SDAPA n. 5444077 -LOTTO UNICO-CIG B7B75028B0" di €1.386.561,89=, I.V.A. esclusa, oltre oneri della sicurezza di €2.739,04=, totali €1.389.300,93=;

- comunicazione di "avvenuta aggiudicazione - D.Lgs. n. 36/2023 art. 90, comma 1, lett. c)" del 3.11.2025 (qui all. n. 2), con la quale la GdF informava l'odierna ricorrente GS dell'aggiudicazione della Procedura in favore della controinteressata US;

- lettera d'invito, Capitolato d'Oneri, Capitolato Tecnico e relativi n. 5/cinque allegati, se ed in quanto individualmente e/o cumulativamente lesivi;

- ogni altro atto e/o documento e/o provvedimento, anche non noto, presupposto e/o successivo e/o comunque connesso, anche in via mediata;

nonché per la dichiarazione d'inefficacia del contratto, ove stipulato, e il subentro dell'odierna ricorrente GS ovvero, in subordine, per la riedizione del procedimento di verifica, in entrambi i casi riservata domanda risarcitoria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di US Service S.r.l., del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Guardia di Finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il dott. Marco RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Guardia di Finanza indiceva una procedura di affidamento dell’appalto relativo al servizio di preparazione, confezionamento, somministrazione dei pasti e pulizia dei locali di pertinenza, per le esigenze della mensa del Comando Regionale – Reparto T.L.A. Veneto (sita in Venezia), ROAN – Stazione Navale Venezia (sita in Venezia), Comando Provinciale Venezia – Nucleo PEF Venezia – 2° N.O.M. Venezia (sita in Mestre) e nucleo PEF Padova – Gruppo Padova (sita in Padova).

Disposta l’ammissione dell’odierna ricorrente e della controinteressata, alle stesse veniva attribuito il medesimo punteggio tecnico pari a 70 punti, corrispondente al massimo punteggio previsto dalla lex specialis.

In sede di esame dell’offerta economica dell’odierna ricorrente, l’Amministrazione, con comunicazione del 13 ottobre 2025, chiedeva chiarimenti in ordine alla congruità degli oneri aziendali per la salute e sicurezza, ritenuti estremamente contenuti, con l’avvertenza che l’eventuale insufficienza delle ragioni addotte a sostegno dell’offerta sospettata di anomalia avrebbe potuto comportare l’esclusione dalla procedura.

Con nota del 16 ottobre 2025, la ricorrente riscontrava la richiesta.

1.1.- Con comunicazione del 22 ottobre 2025 l’Amministrazione disponeva l’esclusione della ricorrente dalla procedura, rilevando la sottostima degli oneri aziendali per la salute e sicurezza rispetto agli standard convenzionali di riferimento e la loro complessiva incongruità, con particolare riguardo ai costi per i dispositivi di protezione individuale, alla sorveglianza sanitaria, alla formazione e ai relativi aggiornamenti, nonché all’aggiornamento del Documento di Valutazione dei Rischi e al fondo rischi. L’Amministrazione riteneva, altresì, che le giustificazioni fornite dalla ricorrente non dimostravano l’effettiva copertura degli obblighi inderogabili in materia di salute e sicurezza sul lavoro, qualificando l’importo dichiarato come meramente simbolico e non idoneo a garantire la serietà e affidabilità dell’offerta.

1.2.- Con provvedimento del 3 novembre 2025, l’Amministrazione comunicava l’aggiudicazione in favore della controinteressata.

2.- Avverso tali determinazioni sfavorevoli è insorta, con il ricorso all’esame, la società ricorrente, formulando le seguenti censure:

I) Eccesso di potere: manifesta congruità degli oneri aziendali in materia di salute e sicurezza offerti alla GS alla stregua della formula indicata nel protocollo “ITACA”, la cui base di calcolo è stata erroneamente indicata dalla GdF nell’importo stimato dell’appalto di cui alla lex specialis e non già nell’importo offerto dalla GS.

Sostiene la ricorrente che la stazione appaltante avrebbe calcolato la congruità degli oneri aziendali per la sicurezza sulla base dell’importo a base d’asta, anziché sull’importo offerto (IOSA), in violazione del Protocollo ITACA. Applicando correttamente la formula, l’importo offerto (€ 5.280) risulterebbe, finanche, superiore alla soglia minima di congruità (€ 5.196,57), rendendo illegittima l’esclusione.

II) Eccesso di potere: violazione dei principi di collaborazione e buona fede.

La ricorrente contesta l’assenza di un ulteriore fase di contraddittorio, nonostante la possibilità prevista dall’art. 26 del Capitolato d’Oneri. La ricorrente ritiene che un secondo momento istruttorio avrebbe consentito di chiarire l’errore di calcolo e dimostrare la congruità degli oneri, evitando l’esclusione.

III) Eccesso di potere: motivazione in più punti arbitraria e/o illogica e/o difetto di istruttoria e/o travisamento di fatti e/o prescrizioni.

La ricorrente denuncia carenze istruttorie e motivazioni apodittiche sulle contestazioni relative ai DPI, alla formazione e al DVR. Contesta l’errata qualificazione del rischio del settore ristorazione come “medio” invece di “basso” e rileva la mancanza di dati oggettivi o indagini di mercato a supporto della presunta incongruità.

IV) Eccesso di potere: difetto di istruttoria in ordine alla verificabile congruità degli oneri aziendali in materia di salute e sicurezza offerti.

L’odierna istante deduce l’illegittimità dell’esclusione anche per mancata verifica analitica e assenza di un contraddittorio efficace. La ricorrente precisa che alcune voci risultavano sovrastimate, ma coperte da un fondo rischi, senza incidere sull’importo totale offerto. La documentazione prodotta in giudizio dimostrerebbe la piena congruità degli oneri dichiarati.

3.- In data 20 novembre 2025 si è costituita in giudizio la società controinteressata.

Con le memorie depositate, la controinteressata ha eccepito, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso, deducendo che l’esclusione è sorretta da una motivazione plurima, articolata in autonome rationes decidendi , idonee a sostenerla.

Nel merito, la ditta resasi aggiudicataria afferma la correttezza della quantificazione degli OAP sull’importo a base d’asta, reputando metodologicamente erroneo il ricalcolo operato sull’importo ribassato e richiamando la discrezionalità tecnica della stazione appaltante nella verifica di congruità. L’esclusione costituirebbe il naturale esito del contraddittorio procedimentale, dal quale è emersa una sottostima dei costi sulla sicurezza.

La US sostiene, inoltre, la natura monofasica del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta e l’inammissibilità delle giustificazioni rielaborate in giudizio, in quanto integrative o modificative ex post dell’offerta. Deduce, infine, l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione di alcuni autonomi motivi di esclusione, di per sé sufficienti a sorreggere il provvedimento impugnato.

4.- In data 26 novembre 2025, il Ministero resistente si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

Nelle memorie depositate, la stazione appaltante deduce che il giudizio di anomalia rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, contraddittorietà o violazione di legge, senza possibilità di un sindacato sostitutivo del G.A.; la verifica, svolta dalla P.A. in modo globale e sintetico mediante istruttoria approfondita e richieste di chiarimenti, sarebbe conforme al Capitolato e al d.lgs. n. 36/2023.

Quanto ai motivi di ricorso osserva che:

(I) i parametri ITACA/INAIL avrebbero valore meramente orientativo e sarebbero stati utilizzati solo come benchmark iniziale, mentre l’incongruità discenderebbe da un’analisi sostanziale delle singole voci (DPI, sorveglianza sanitaria, formazione/HACCP, DVR, fondo rischi), ritenute sottostimate e tali da compromettere la sostenibilità dell’offerta;

(II) il contraddittorio si sarebbe svolto regolarmente, con puntuale indicazione delle criticità e facoltà di replica, essendo eventuale e non obbligatoria un’ulteriore fase interlocutoria;

(III) le giustificazioni dell’offerente sarebbero meramente qualitative, prive di adeguato supporto quantitativo, dati analitici o fattori di rischio idonei a dimostrare l’equilibrio economico dell’offerta, restando irrilevante ogni rilievo terminologico sulla classe di rischio;

(IV) le ricostruzioni contabili prodotte in giudizio non potrebbero integrare o modificare ex post la valutazione tecnica, da apprezzarsi alla luce degli elementi disponibili al momento del provvedimento.

5. -Con replica del 9.12.2025, la ricorrente ha ribadito le argomentazioni già svolte.

6.- All’esito della camera di consiglio del 11.12.2025, è stata rigettata la domanda cautelare, con fissazione dell’udienza pubblica del 19.02.2026 per la discussione del merito.

7.- In vista dell’udienza, le parti hanno depositato memorie e repliche, insistendo nelle rispettive difese.

8.- All’esito della predetta udienza pubblica del 19.02.2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Il ricorso è infondato e deve essere respinto per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.

2.- In via preliminare, occorre premettere che il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta – con particolare riferimento alla congruità degli oneri aziendali per la sicurezza – costituisce espressione di ampia discrezionalità tecnica della stazione appaltante. Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, tale valutazione è sindacabile dal giudice amministrativo esclusivamente nei casi di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errore di diritto, non potendo il sindacato tradursi in una sostituzione della valutazione tecnica dell’Amministrazione con una diversa ricostruzione dei dati economici. Il giudizio di anomalia ha natura globale e sintetica, essendo volto ad apprezzare l’affidabilità complessiva dell’offerta e la sua effettiva sostenibilità rispetto agli obblighi normativi e contrattuali (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 5 settembre 2025, n. 7224; Sez. III, 30 luglio 2025, n. 6748; Cons. Stato, Sez. V, 9 febbraio 2026, n. 1012).

3.- Ciò posto, con il primo motivo la ricorrente deduce l’erronea applicazione della formula prevista dal ProtocolloITACA, lamentando che la stazione appaltante avrebbe assunto quale base di calcolo l’importo posto a base di gara anziché l’importo offerto (IOSA), con conseguente illegittimità dell’intero giudizio di incongruità.

4.- La censura non è fondata.

L’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 demanda alla stazione appaltante l’individuazione degli elementi specifici ai fini dell’avvio e dello svolgimento del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, stabilendo che il bando o l’avviso ne indichino i criteri di riferimento. La disciplina vigente valorizza, dunque, la discrezionalità amministrativa e tecnica dell’Amministrazione nell’individuare le offerte che appaiano anormalmente basse e nel valutarne la sostenibilità, in coerenza con i principi di risultato, fiducia e buona fede (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IV, 18 aprile 2025, n. 7759).

4.1.- Nel caso di specie, i parametri desumibili dal Protocollo ITACA non risultano recepiti dalla lex specialis quale criterio vincolante di congruità, ma sono stati richiamati in sede provvedimentale come mero riferimento orientativo, funzionale a corroborare ulteriori profili di anomalia. La giurisprudenza ha chiarito che tali parametri hanno natura meramente indicativa e costituiscono uno strumento tecnico di supporto all’attività istruttoria, non già un automatismo vincolante idoneo a determinare ex se l’esito della valutazione, la quale mantiene carattere globale e sintetico (Cons. Stato, Sez. V, 19 febbraio 2026, n. 1318; Sez. III, 10 febbraio 2023, n. 1480; Cons. Stato, Sez. V, 8 gennaio 2026, n. 137; Cons. Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2026, n. 1022; T.A.R. Roma Lazio, Sez. II, 30 maggio 2025, n. 10499).

Del resto, la stessa formula ITACA si fonda su stime convenzionali degli oneri teorici per la sicurezza, secondo una logica intrinsecamente parametrica e variabile; il Protocollo precisa, inoltre, che le voci ivi elencate hanno carattere meramente indicativo. Ne consegue che gli esiti del relativo calcolo integrano una proiezione astratta, che non può sostituire la necessità di una valutazione concreta della proposta.

Anche a voler ritenere che il parametro percentuale dovesse essere applicato all’importo offerto e non a quello posto a base d’asta (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 23 aprile 2024, n. 493), tale eventuale rilievo non assumerebbe carattere dirimente.

Il giudizio di anomalia non è stato infatti fondato su un mero scostamento aritmetico rispetto a una soglia convenzionale, ma su un’autonoma e analitica valutazione delle singole voci di costo, con particolare riferimento alla sottostima di componenti essenziali degli oneri aziendali (DPI, formazione obbligatoria, sorveglianza sanitaria, DVR, fondo rischi). Il superamento di una soglia teorica minima non preclude alla stazione appaltante di verificare in concreto l’idoneità dell’importo dichiarato a coprire integralmente gli obblighi normativi gravanti sull’operatore economico.

In conformità alla lex specialis e all’art. 110 del Codice, l’Amministrazione ha dunque proceduto a una valutazione sostanziale della congruità, serietà e sostenibilità dell’offerta, riservandosi – come espressamente previsto – la facoltà di sottoporre a verifica ogni offerta che, sulla base di elementi specifici, apparisse anormalmente bassa.

5.- Le ulteriori censure, pur astrattamente assorbibili in ragione della natura plurimotivata del provvedimento (Cons. Stato, Sez. VI, 2 luglio 2024, n. 5816), sono comunque infondate.

Quanto alla dedotta violazione del contraddittorio nel subprocedimento di verifica dell’anomalia, va ribadito che l’attuale disciplina configura un modulo procedimentale di natura sostanzialmente monofasica, non imponendo plurime interlocuzioni. L’eventuale richiesta di chiarimenti ulteriori – come precisato anche dall’art. 26 del Capitolato - integra una mera facoltà dell’Amministrazione, esercitabile solo qualora residuino margini utili di approfondimento (Cons. Stato, Sez. V, 20 agosto 2025, n. 7089).

Nel caso di specie, il contraddittorio è stato regolarmente attivato con richiesta puntuale sulle voci ritenute critiche; le giustificazioni rese sono state esaminate e ritenute insufficienti con motivazione coerente, senza introduzione di nuovi profili in sede provvedimentale.

Sotto distinto profilo, grava sul ricorrente, ai sensi dell’art. 64, comma 1, c.p.a., l’onere di fornire elementi probatori specifici idonei a dimostrare la manifesta erroneità della valutazione tecnica compiuta dall’Amministrazione (Cons. Stato, Sez. IV, 16 gennaio 2023, n. 500).

Nel caso di specie, tale onere non è stato assolto, poiché le doglianze formulate dalla ricorrente si risolvono nella prospettazione di una diversa lettura dei dati economici, inammissibile a fronte di un iter motivazionale coerente e non manifestamente illogico (Cons. Stato, Sez. V, 5 settembre 2025, n. 7224).

Dagli atti emerge, per contro, un’analisi puntuale delle singole voci di costo, con evidenziazione di sottostime incompatibili con gli obblighi normativi e con le ordinarie dinamiche di mercato, anche in considerazione della pluralità delle sedi operative e degli adempimenti periodici previsti dalla disciplina in materia di sicurezza e HACCP. La motivazione esplicita in modo chiaro le ragioni della ritenuta inattendibilità dell’offerta, senza che emergano profili di travisamento.

Va inoltre richiamato il principio secondo cui i costi sulla sicurezza devono sottostare a una rigida inalterabilità, a presidio degli interessi pubblici sottesi alla relativa disciplina legislativa (Cons. Stato, Sez. V, 25 luglio 2025, n. 6641). Una loro eventuale variazione si porrebbe oltretutto in contrasto con i principi del raggiungimento dello scopo, della fiducia e dell’accesso al mercato, che non operano soltanto a presidio dell’azione amministrativa, ma si applicano anche nei confronti dell’operatore economico (TAR Veneto, Sez. I, 9 febbraio 2024, n. 230; TAR Sicilia Catania, Sez. III, 24 giugno 2025, n. 2002).

La legittimità del provvedimento deve pertanto essere valutata con riferimento agli elementi conoscibili alla data della sua adozione e alle giustificazioni tempestivamente fornite, in applicazione del principio tempus regit actum . Non è quindi consentita alcuna rimodulazione postuma delle singole voci di costo, tanto più con riferimento agli oneri di sicurezza aziendale, che costituiscono elementi costitutivi autonomi e immodificabili dell’offerta (Cons. Stato, Sez. V, 25 luglio 2025, n. 6641; 11 dicembre 2020, n. 7943; 24 aprile 2017, n. 1896).

Ne discende l’inammissibilità della rielaborazione in sede processuale delle giustificazioni economiche relative ai costi per la sicurezza – anche a parità di importo complessivo – atteso che l’operatore economico avrebbe potuto e dovuto fornire tali chiarimenti in sede procedimentale, sottoponendoli al previo vaglio della P.A..Opinare diversamente, ovvero consentire alla ditta esclusa di modificare e rielaborare banco iudicis le giustificazioni rese in sede di gara (e ritenute insufficienti dalla stazione appaltante), significherebbe violare la par condicio e attribuire al G.A. il potere di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati, in violazione del divieto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a.

6.- In conclusione, nessuna delle censure dedotte è idonea a evidenziare vizi di legittimità nei limiti del sindacato consentito all’intestato G.A. sulle valutazioni tecnico-discrezionali. Il provvedimento impugnato, sorretto da motivazione plurima, autonoma e non manifestamente illogica, deve essere confermato, con conseguente rigetto del ricorso.

7.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente a rifondere alla stazione appaltante e alla controinteressata le spese di lite, liquidate in complessivi € 4.000,00 (euro duemila/00 per ciascuna), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ZI FL, Presidente

Marco RI, Consigliere, Estensore

Andrea Rizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco RI	ZI FL

IL SEGRETARIO