Pubblicato il 20/08/2025

N. 07089/2025REG.PROV.COLL.

N. 00763/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 763 del 2025, proposto da
IN Group s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9509378AF7, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Antonelli, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

AN s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Lanzaro e Daniele Bracci, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I, n. 102 del 2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri e della AN s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Luigi Seccia, in delega dell'avv. Andrea Antonelli, Silvia Lanzaro e l'avvocato dello Stato Agnese Soldani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La IN Group s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 3 gennaio 2025, n. 102 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I- bis , che ha respinto il suo ricorso avverso il provvedimento del Rup del Comando generale dell’Arma dei Carabinieri in data 25 giugno 2024 con cui è stata disposta l’esclusione dalla procedura aperta, relativa al lotto n. 6, con conseguenziale aggiudicazione “con riserva” in favore della AN s.r.l., nonché avverso il decreto 16 maggio 2024 di annullamento dell’aggiudicazione in favore della società appellante e di risoluzione del contratto medio tempore stipulato.

Si tratta della procedura aperta indetta dal Comando generale dell’Arma dei Carabinieri con bando del dicembre 2022 finalizzato alla conclusione di accordi quadro, della durata di 48 mesi, “ per la fornitura di materiali di vestiario ed equipaggiamento costituenti la nuova linea uniformologica invernale per Tenenze e Stazioni ”. Viene in rilievo in questa sede il lotto 6, concernente la fornitura di 200.000 pantaloni tecnici invernali.

All’esito della gara IN era risultata prima graduata con un punteggio totale di 92,31, e seconda la AN s.r.l. con punti 88,91; interveniva dunque l’aggiudicazione in favore dell’appellante con decreto n. 1036 in data 23 ottobre 2023; il successivo 19 gennaio 2024 è stato stipulato l’accordo quadro per l’acquisito dei filati necessari per la produzione dei tessuti.

L’aggiudicazione è stata impugnata dalla AN s.r.l., deducendo plurimi vizi di legittimità con il ricorso ed i motivi aggiunti; il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con la sentenza 15 aprile 2024, n. 7421, ha accolto il solo quinto motivo del ricorso, relativo alla valutazione di non anomalia dell’offerta, annullando per l’effetto l’aggiudicazione in favore di IN. Detta pronuncia è stata confermata, a seguito dell’appello di IN, con sentenza 5 novembre 2024, n. 8829 del Consiglio di Stato, Sez. V, che ha ravvisato il difetto di istruttoria in ordine alla valutazione di anomalia, ritenendo necessaria “ la riapertura della fase di verifica dell’anomalia ”, ma non anche la rinnovazione del subprocedimento di anomalia.

2. - Prima della pubblicazione della sentenza di appello, l’amministrazione ha dato esecuzione alla sentenza n. 7421 del 2024, escludendo, senza rinnovazione della fase di verifica dell’anomalia, con provvedimento del 25 giugno 2024, in cui si dà atto dell’impossibilità di fornire ulteriori chiarimenti, la IN Group s.r.l., la quale, dopo avere proposto istanza di annullamento in autotutela, ha esperito un nuovo ricorso, nell’assunto che occorreva procedere alla ripetizione del giudizio di anomalia, in assenza del quale l’esclusione risultava affetta da difetto di istruttorio e vizio della motivazione.

3. - La sentenza appellata ha respinto il ricorso, nell’assunto che la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 7421 del 2024 ha rilevato che il costo di produzione del tessuto principale indicato dalla società ricorrente era molto inferiore al prezzo di mercato, senza che fosse stata fornita una giustificazione attendibile del costo di acquisito del filato, evidenziando dunque la illogicità ed irragionevolezza del giudizio di congruità dell’offerta IN, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione in suo favore. Ha poi ritenuto infondato l’assunto di parte ricorrente relativo all’obbligo di rinnovare la valutazione di congruità dell’offerta con riattivazione del contraddittorio procedimentale; infatti « il provvedimento gravato, nel dare […] atto della “riapertura” del procedimento di verifica ex art. 97 d.lgs. n. 50/2016 in esecuzione della richiamata sentenza n. 7421/2024, reca l’espressa valutazione, alla luce delle circostanze evidenziate nel corpo dell’atto medesimo […] che la IN Group s.r.l. non possa fornire ulteriori giustificativi della propria offerta presentata per il lotto 6, oltre a quelli già trasmessi durante l’analisi svolta dalla commissione giudicatrice e dalla Stazione appaltante ». Del resto, le fatture di acquisto dei filati del 3 aprile e del 5 luglio 2024 non sono state ritenute rilevanti, in quanto emesse da soggetto (la Effe Tre s.r.l.) controllante la società appellante e comunque alla stessa collegata, in forza di un unico centro decisionale.

4.- Con il ricorso in appello la IN Group s.r.l. ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata, deducendo i seguenti motivi : a) la sentenza n. 7421 del 2024 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha rilevato il difetto di istruttoria sul giudizio di anomalia dell’offerta della IN (con particolare riguardo alla valutazione dell’attendibilità del costo del filato) e ciò comportava la rinnovazione di tale fase del procedimento; b) la rinnovazione del procedimento esigeva il contraddittorio procedimentale e di tenere conto anche dei documenti sopravvenuti (segnatamente, delle fatture di acquisto del filato); c) la motivazione apparente della sentenza; d) ha inoltre riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., le domande risarcitorie (a titolo di danno emergente e di lucro cessante), correlate non solo all’illegittimità provvedimentale, ma anche all’affidamento ingenerato dall’intervenuta stipula del contratto, denunciando l’omessa pronuncia.

5. - Si sono costituiti in resistenza la AN s.r.l. e il Ministero della difesa, puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

6. - All’udienza del 22 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.– Il primo motivo critica la sentenza appellata per l’asseritamente erronea ricostruzione del contenuto essenziale e dell’effetto conformativo della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 7421 del 2024, di annullamento dell’originaria aggiudicazione in favore di IN, che ha poi determinato la reiezione del ricorso avverso l’esclusione dell’appellante dalla gara. Per l’appellante, la sentenza n. 7421 del 2024, come confermata in appello, aveva stigmatizzato l’istruttoria compiuta dall’amministrazione, conclusasi con una motivazione contraddittoria e insufficiente della verifica di anomalia (con specifico riguardo al prezzo del filato, apparso al di sotto dei valori di mercato); ciò imponeva la rinnovazione del procedimento di verifica di congruità ed anche la valutazione della documentazione sopravvenuta (le fatture di acquisto del filato da Effe Tre s.r.l., prodotte in giudizio da IN).

Il secondo motivo, che può essere trattato congiuntamente al primo in ragione del rapporto di complementarietà, critica la statuizione di primo grado che ha ritenuto insussistente l’obbligo, per l’amministrazione, di rinnovare il procedimento di verifica di congruità, riattivando il contraddittorio con la società appellante. Deduce l’appellante che l’annullamento dell’originaria aggiudicazione è stato disposto per la ritenuta inadeguatezza dell’istruttoria e ciò imponeva la rinnovazione del procedimento di verifica dell’anomalia, non dissimilmente che nel caso di annullamento dell’esclusione. Con riguardo all’assunto della non valutabilità dei documenti giustificativi del costo del filato, sopravvenuti all’aggiudicazione, perché provenienti da una società (la Effe Tre s.r.l.) collegata alla ricorrente e rispondente ad un medesimo centro decisionale, si tratterebbe di introdurre limiti alla libertà di iniziativa economica privata, precludendosi, de facto , agli operatori economici di intrattenere, ai fini della partecipazione alle gare, legittimi rapporti commerciali con società collegate che garantiscono condizioni vantaggiose ai propri partners .

I motivi. pur nella loro complessità, sono infondati.

Procedendo dalla enucleazione della portata del giudicato di annullamento dell’aggiudicazione, occorre rilevare che la sentenza n. 7421 del 2024 del Tribunale amministrativo regionale per i Lazio, Sez. I -bis , ha stabilito che « l’aggiudicazione a favore della IN Group s.r.l. deve essere ritenuta illegittima e va annullata ai fini della riapertura del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, ai sensi dell’art. 97 d.lgs. n. 50 del 2016, onde accertare se l’offerta aggiudicataria possa ritenersi congrua sotto i profili fattuali ed economici sopra esposti ». La sentenza della Sezione 5 novembre 2024, n. 8829, intervenuta nelle more del giudizio di primo grado, nel respingere l’appello della stessa IN, ha affermato che « il giudizio di congruità svolto dalla stazione appaltante, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta aggiudicataria, appare illogico e irragionevole, perciò da ripetersi da parte della stazione appaltante ».

Tale esito decisorio si fonda sulla considerazione che la commissione giudicatrice, preposta alla verifica di anomalia, ha sempre ritenuto non giustificato il costo di acquisto del filato (tessuto principale dei pantaloni tecnici invernali), rispetto al quale IN ha dapprima rappresentato particolari accorgimenti produttivi o il know how aziendale, e poi un costo di acquisto particolarmente conveniente da parte della Effe Tre s.r.l. (pari ad euro 13,90/Kg)

In questa cornice di riferimento, l’impugnato provvedimento di esclusione in data 25 giugno 2024, tenendo conto della sentenza n. 7421 del 2024, ha coerentemente ritenuto non giustificata l’offerta della IN Group s.r.l. per il lotto n. 6 e non adeguata l’istruttoria compiuta dalla stazione appaltante, « sicché la motivazione alla base dell’esito favorevole della verifica di anomalia appare contraddittoria e insufficiente », con il corollario che « l’aggiudicazione del lotto 6 […] deve essere ritenuta illegittima e va annullata ai fini della riapertura del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, ai sensi dell’art. 97 del D.Lgs. n. 50/2016, onde accertare se l’offerta aggiudicataria possa ritenersi congrua sotto i profili fattuali ed economici sopra esposti »; ha poi concluso che « la IN Group s.r.l. non possa fornire ulteriori elementi giustificativi della propria offerta presentata per il lotto 6, oltre a quelli già trasmessi durante l’analisi svolta dalla commissione giudicatrice e dalla Stazione appaltante ».

La sentenza appellata ha correttamente disatteso il motivo del ricorso incentrato sulla dedotta violazione dell’obbligo, a carico dell’intimata stazione appaltante, asseritamente derivante dalla sentenza n. 7421 del 2024, di rinnovare la valutazione in ordine alla congruità dell’offerta di gara della IN, in quanto il giudicato si è limitato a disporne la “riapertura”, e cioè una sola rivalutazione allo stato degli atti. Va chiarito che non esiste una precisa distinzione giuridica tra le locuzioni di “rinnovazione” e di “riapertura” del procedimento, ma sembra possibile evincerne il significato nello specifico della vicenda controversa, nel senso che la rinnovazione è la integrale ripetizione del procedimento di valutazione dell’anomalia dell’offerta, mentre la riapertura costituisce, da punto di vista strutturale ed anche funzionale, un quid minus implicante la sola rivalutazione degli atti già acquisiti al procedimento.

Tale “rivalutazione allo stato degli atti” risulta adeguatamente compiuta dal provvedimento del Rup del Comando Generale del Comando dei Carabinieri, come si evince da una sua attenta lettura; in particolare, il provvedimento tiene conto della interlocuzione intervenuta con la società e della documentazione dalla stessa prodotta, in più tempi, nel corso del procedimento di valutazione della congruità dell’offerta, della differente posizione espressa dal Rup rispetto alla commissione giudicatrice, pervenendo alla conclusione che le perplessità manifestate dalla commissione stessa non hanno trovato adeguata risposta da parte dell’operatore economico, addivenendo, pertanto, all’esito, al giudizio che non sia giustificata l’offerta della IN Group.

Così intesa, la riapertura del procedimento non implica la acquisizione di nuova ed ulteriore documentazione, e dunque un’integrazione dell’istruttoria, in quanto l’amministrazione, nel disporre l’esclusione della società, ha verificato la sussistenza di elementi di valutazione già di per sé idonei a dimostrare l’illogicità della valutazione di congruità dell’offerta espressa dal Rup (proprio con specifico riguardo al tema del costo dell’acquisto del filato). La riapertura, anziché rinnovazione, del procedimento porta con sé che non occorreva riattivare il contraddittorio (endo)procedimentale, acquisendo documenti giustificativi sopravvenuti. Il che è peraltro assolutamente coerente con la disciplina di cui all’art. 97, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016 il quale prevede per la verifica di anomalia dell’offerta una struttura monofasica del procedimento (e non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, come era nel regime del previgente art. 87 del d.lgs. n. 163 del 2006) e, pur consentendo alla stazione appaltante di fare luogo ad ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle “spiegazioni”, non introduce alcun obbligo in tale senso (Cons. Stato, V, 13 agosto 2024, n. 7114).

Solo per completezza, va infine ricordato che in ogni caso le fatture di acquisto del filato in data 3 aprile e 5 luglio 2024 avrebbero avuto una scarsa attendibilità quali giustificazioni dell’anomalia dell’offerta, proprio perché prive dell’attendibilità propria del documento proveniente dal terzo. E questo è profilo di natura latamente probatoria, attinente alla giustificazione dell’anomalia dell’offerta, che nulla ha a che vedere con la limitazione della libertà di iniziativa economica privata, impropriamente evocata dall’appellante.

2. - Deriva da quanto esposto anche l’infondatezza del terzo motivo, con il quale la società IN critica il provvedimento di esclusione laddove le preclude la possibilità di fornire ulteriori elementi giustificativi della propria offerta, oltre a quelli già trasmessi durante l’analisi svolta dalla commissione giudicatrice della stazione appaltante (in particolare, idonei a dimostrare che il filato è stato pagato al prezzo unitario di euro 13,90 al mt., come da preventivo originario, prezzo comprensivo del costo del trasporto, e consegnato). Basti qui aggiungere che le fatture in questione sono successive anche all’instaurazione del giudizio, e dunque non conosciute in sede di giudizio di anomalia dell’offerta. Occorre anche considerare che la stazione appaltante ha un’ampia discrezionalità nella valutazione dell’anomalia delle offerte e il sindacato giurisdizionale trova spazio solo in caso di evidenti errori o di manifesta illogicità dell’attività valutativa, nella specie non configurabili.

3. – L’esito del ricorso in appello rende infondate anche le domande risarcitorie proposte (in forma specifica o, in subordine, per equivalente) da IN in primo grado e riproposte in appello ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.

Ciò dicasi anche con riguardo alla domanda di risarcimento per violazione dell’affidamento riposto nell’esecuzione del contratto originariamente stipulato con l’amministrazione, di cui è peraltro dubbia l’ammissibilità nella prospettiva che costituisca domanda nuova, come eccepito dall’amministrazione nella memoria di replica.

Invero tale pretesa, pur prescindendo dall’illegittimità provvedimentale, richiede la prova della violazione dell’affidamento incolpevole, e dunque un comportamento contrario alla buona fede e soggettivamente imputabile all’amministrazione, nonché un affidamento incolpevole (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, n. 21; Cons. Stato, IV, 25 novembre 2024, n. 9467; V, 28 novembre 2023, n. 10221). Nella fattispecie controversa lo sviluppo procedimentale, in particolare della problematica fase di valutazione dell’anomalia, mette in evidenza che l’appellante non può avere maturato un ragionevole affidamento incolpevole. Sotto differente ma concorrente profilo, va rilevato che, al momento della stipulazione del contratto, era già pendente il ricorso della AN avverso l’aggiudicazione in favore della IN.

Si intende osservare che, seppure nei rapporti di diritto amministrativo è configurabile un affidamento del privato sul legittimo esercizio del potere e sull’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, fonte di responsabilità anche per il caso di provvedimento favorevole annullato su ricorso di terzi, purtuttavia, come prescritto anche dall’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023 (recettivo di un indirizzo giurisprudenziale consolidato), in caso di aggiudicazione annullata su ricorso di terzi od in autotutela, l’affidamento non si considera incolpevole se l’illegittimità è agevolmente rilevabile in base alla diligenza professionale richiesta ai concorrenti.

Va aggiunto ancora come in ogni caso di un siffatto danno da violazione dell’affidamento la parte appellante non ha fornito alcuna dimostrazione e tanto meno prova.

4. - Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

La complessità della controversia integra tuttavia le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO