Pubblicato il 09/02/2026

N. 01022/2026REG.PROV.COLL.

N. 04886/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4886 del 2025, proposto dall’Impresa -OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG A019F49515, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Invernizzi e UC Mazzeo, con domicilio eletto presso lo studio UC Mazzeo in Roma, via Eustachio Manfredi 5;

contro

la Provincia di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mariacristina Iadecola e Teresa Ardovini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Giannetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della società -OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti e Fabrizio Viola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della società -OMISSIS- s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (Sezione Prima), n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di -OMISSIS-, del Comune di -OMISSIS- e della -OMISSIS- s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. IO CA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Provincia di -OMISSIS-, in qualità di stazione unica appaltante, ha indetto, per conto del Comune di -OMISSIS-, la procedura di gara per l’affidamento quadriennale del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani classificato come “verde” ai sensi del d.m. del 13 febbraio 2014, per un valore complessivo stimato (comprensivo della proroga) di € 43.477.391,73.

Il criterio di aggiudicazione è stato individuato in quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con inversione procedimentale ai sensi dell’art. 107, comma 3, d. lgs. n. 36/2023.

Alla procedura hanno partecipato dieci operatori economici, tra cui l’Impresa -OMISSIS- s.r.l. (di seguito, -OMISSIS-) che, all’esito delle operazioni di gara, è risultata seconda graduata con il punteggio di 70,66, mentre prima in graduatoria è risultata la società -OMISSIS- s.r.l. (di seguito, -OMISSIS-), con il punteggio di 80,27.

L’offerta della prima graduata è stata sottoposta a valutazione di congruità, essendo risultata anomala per aver ottenuto un punteggio superiore ai 4/5 dei punti massimi previsti dal disciplinare, sia nell’offerta tecnica che in quella economica.

Esaminati i giustificativi prodotti dalla società, il r.u.p., congiuntamente con la stazione unica appaltante della Provincia di -OMISSIS-, ha ritenuto congrua l’offerta della -OMISSIS-, risultando persistente un margine di utile anche all’esito della stima operata confrontando i costi dell’appalto e i ricavi previsti.

2. – Con ricorso di primo grado, la società -OMISSIS- ha impugnato l’aggiudicazione della gara alla società -OMISSIS-, in uno con gli atti presupposti.

2.1. – Con il primo motivo di ricorso, ha contestato la legittimità della verifica di congruità dell’offerta in quanto “ l’errore concettuale ” delle giustificazioni della -OMISSIS- starebbe in ciò, che i costi di commessa sarebbero correlati all’esecuzione dei soli servizi-base; mentre i ricavi alle ipotesi che sia -OMISSIS- ad eseguire i servizi opzionali eventuali, come se la stessa -OMISSIS- sapesse che il Comune le affiderà anche quei servizi opzionali eventuali, senza peraltro alcun ulteriore costo.

2.2. – Con il secondo motivo di ricorso, ha dedotto che l’offerta della controinteressata sarebbe condizionata poiché, per essere remunerativa, necessiterebbe del verificarsi della condizione dell’affidamento anche dei servizi opzionali.

2.3. – Con il terzo motivo, ha dedotto ulteriori profili di anomalia, tra cui: a) costo della “ Campagna di comunicazione e sensibilizzazione ” ex paragrafo 31.1 del “ Capitolato Speciale Descrittivo Prestazionale ”; b) il costo della manodopera addotto da -OMISSIS-, la quale ha dichiarato di applicare il “ CCNL FISE ASSOAMBIENTE ”, mentre i costi indicati in offerta non sarebbero in alcun modo riconducibili a quelli del contratto stesso; c) il costo delle “ Attrezzature ” dichiarate da -OMISSIS-, in quanto la “ Tabella 2 ” recherebbe i costi stimati e riferiti “ ai 6 anni e sei mesi ” di esecuzione mentre la “ Tabella 3 ” li riferirebbe invece ai soli “ 4 anni ” base; d) la clausola che esige la “ disponibilità ” attuale o “ impegno ad acquisire la disponibilità a titolo definitivo entro 3 (tre) mesi dalla stipula del Contratto, di almeno un cantiere-deposito ” in -OMISSIS-, mentre nelle giustificazioni non vi sarebbe traccia dei costi per avere la “ disponibilità ” del “ cantiere-deposito ”.

2.4. – Con l’ultimo motivo di ricorso, ha contestato la violazione degli artt. 94 e 95, d.lgs. n. 36 del 2023, in quanto il legale rappresentante della società aggiudicataria sarebbe interessato da indagini penali a suo carico culminate nella contestazione dei reati ex artt. 416- bis e 353, c.p.; inoltre, l’ausiliaria -OMISSIS- avrebbe dichiarato l’esistenza di un contenzioso tributario senza che ne sia seguito alcun approfondimento istruttorio.

3. – Con la sentenza impugnata (16 aprile 2025, n. -OMISSIS-), il T.a.r. ha respinto il ricorso nel merito, prescindendo dall’esame delle eccezioni in rito.

3.1. – In particolare, ha innanzitutto respinto i primi quattro motivi di ricorso, trattati congiuntamente, in quanto tutti volti a contestare la valutazione di congruità dell’offerta dell’aggiudicataria.

Sul punto, il T.a.r. ha ritenuto che “ le giustificazioni di -OMISSIS- non contengono l’errore concettuale lamentato, in quanto i costi sono rapportati, nella tabella 1, ai servizi previsti nell’arco degli eventuali 6 anni e sei mesi, mentre nella tabella 2, ai servizi base da svolgere nell’arco del quadriennio.

-OMISSIS-, dunque, ha stimato un importo dell’utile d’impresa derivante dall’esecuzione dell’appalto nella sua interezza, pari al 6,3% dell’importo offerto e al 2,6% dell’importo complessivo dell’appalto, avendo previamente valutato i costi complessivi per i mezzi, le attrezzature, le spese generali, la campagna di comunicazione, presidio isole ecologiche itineranti, il servizio di raccolta verde, le spese amministrative per servizio raccolta verde, i sistemi informatici.

L’aggiudicataria, quindi, ha formulato il ribasso secondo quanto previsto dagli atti di gara, stimando il costo della manodopera necessaria all’esecuzione dell’appalto per un importo complessivo di € 22.530.582,13 oltre i costi della manodopera già previsti all’interno dell’offerta e relativi al servizio di raccolta della frazione del verde offerta a titolo gratuito pari a € 651.065,70, per complessivi € 23.181.647,83, in ossequio ai costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante ” (punto 2.2, pag. 10 della sentenza impugnata).

3.2. – In secondo luogo, quanto alle censure relative ai singoli aspetti dell’offerta, il primo giudice ha osservato che: a) sulla asserita violazione degli standard minimi capitolari per la “ Campagna di comunicazione e sensibilizzazione ” ex paragrafo 31.1 del “ Capitolato Speciale Descrittivo Prestazionale ”, ha ritenuto sufficiente osservare che “ la stima dei costi relativi alla campagna di comunicazione e di sensibilizzazione, indicati dall’aggiudicataria nei giustificativi, per i 6,5 anni di servizio, in € 312.000, non è affetta da alcun vizio manifesto laddove il capitolato di gara ha stimato gli stessi in € 331.142,55, in considerazione del fatto che il capitolato si è limitato a fare una stima del costo medio annuale senza affatto prescrivere un importo minimo di costo del servizio in discussione; né del resto è stata fornita alcuna prova della incongruità dei costi indicati dall’aggiudicataria che, al contrario, appaiono complessivamente in linea con quelli stimati nella lex specialis di gara ” (punto 2.3, pag. 10-11 della sentenza impugnata); b) sul costo della manodopera rispetto all’applicazione del CCNL Fissa Assoambiente, ha ritenuto la censura infondata “ in quanto le tabelle cui fa riferimento la ricorrente per contestare la congruità del costo della manodopera offerto, ovvero quelle adottate con d.d. n. 14 del 19 marzo 2024, non sono le tabelle vigenti al momento della presentazione dell’offerta alle quali ha fatto del tutto legittimamente riferimento l’aggiudicataria nei suoi giustificativi, ovvero le tabelle ministeriali del 2019 ” (punto 2.3, pag. 11 della sentenza impugnata); c) sul costo delle “ Attrezzature ” dichiarate da -OMISSIS-, in quanto la “ Tabella 2 ” reca i costi stimati e riferiti “ ai 6 anni e sei mesi ” di esecuzione mentre la “ Tabella 3 ” li riferisce invece ai soli “ 4 anni ” base, il primo giudice ha ritenuto “ sufficiente osservare come nei giustificativi l’impresa abbia chiarito la ragione di tale coincidenza sulla base del fatto che il periodo dell’ammortamento risulterà completamente estinto al termine dei quattro anni ” (punto 2.3, pag. 11 della sentenza impugnata); d) sul costo del cantiere-deposito, ha evidenziato che “ nei giustificativi, -OMISSIS- ha espressamente chiarito che nelle spese generali devono considerarsi compresi tutti i costi relativi a contratti, affitti e spese di struttura ” (punto 2.3, pag. 11 della sentenza impugnata).

3.3. – Il T.a.r., inoltre, ha respinto l’ultimo motivo di ricorso relativo al difetto dei requisiti di partecipazione (artt. 94 e 95, d.lgs. n. 36 del 2023), ritenendo che: a) la sussistenza di indagini penali nei confronti del legale rappresentante della società aggiudicataria, culminate con la contestazione dei reati ex art. 416- bis e 353 c.p., ai sensi dell’art. 94, d.lgs. n. 36 del 2023, non costituisce causa di esclusione automatica, né può considerarsi rilevante neanche ai sensi degli artt. 95 e 98 d.lgs. n. 36 del 2023, ai fini di una valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante quale grave illecito professionale, stante – con il nuovo codice dei contratti pubblici – l’enunciazione tassativa nell’art. 98 sia dei gravi illeciti professionali sia degli adeguati mezzi di prova per dimostrare i medesimi e che devono consistere, in riferimento all’ipotesi di reato riferita dall’Impresa -OMISSIS-, nella formulazione dell’imputazione, nel rinvio al giudizio, nell’applicazione di misure cautelari o nella condanna non definitiva, mentre alcun rilievo riveste, ai fini dell’applicazione dell’art. 98 citato, la mera pendenza di indagini; b) la circostanza per cui l’ausiliaria -OMISSIS- avrebbe dichiarato l’esistenza di un contenzioso tributario senza che ne sia seguito alcun approfondimento istruttorio, è stata correttamente ritenuta irrilevante dalla stazione appaltante, in quanto -OMISSIS- ha presentato in data 28 febbraio 2024 tempestivo ricorso avverso il ruolo e la cartella di pagamento, per cui dal momento che il termine di presentazione delle offerte scadeva il 14 marzo 2024, “ è dimostrato che -OMISSIS- abbia partecipato alla gara in posizione di piena “regolarità contributiva” avendo previamente e tempestivamente impugnato la cartella, come richiesto dall’Allegato II.10 del Codice ” (punto 3, pag. 13 della sentenza impugnata).

3.4. – Infine, il T.a.r. ha evidenziato che, una volta conclusasi la vicenda giudiziaria, -OMISSIS- ha presentato istanza di rateizzazione che è stata poi accolta, sicché l’ausiliaria non solo ha partecipato nel pieno possesso del requisito di regolarità fiscale ma lo ha mantenuto per l’intera procedura. Stesso discorso anche con riguardo alla seconda dichiarazione che la ricorrente qualifica come relativa a “ gravi violazioni fiscali ”, mentre si tratta di dichiarazione avente ad oggetto due sentenze (2014 e 2017) ampiamente risalenti ad oltre il triennio precedente alla gara e dunque irrilevanti anche sotto tale aspetto ex artt. 95 e ss., d.lgs. n. 36 del 2023.

4. – Con atto di appello, la -OMISSIS- ha impugnato la sentenza.

4.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 7-8), ha contestato la trattazione congiunta dei primi quattro motivi di ricorso di primo grado, trattandosi di censure eterogenee.

4..2 – Con il secondo motivo di appello (pag. 8-9), ha evidenziato l’erroneità del richiamo contenuto in sentenza alla discrezionalità nella valutazione della congruità dell’offerta, che non sarebbe stata effettuata in concreto, dal momento che -OMISSIS- ha offerto un ribasso del 17,201%, mentre i restanti nove ribassi variano tra l’1,920% (società -OMISSIS-) e il 5,450% (tra essi -OMISSIS- ha offerto il 3,690%), per cui il ribasso di -OMISSIS- sarebbe pari al 500% della media dei restanti nove ribassi, che è del 3,44%, con conseguente anomalia dell’offerta.

4.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 9-14), ha contestato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto sufficiente il richiamo alle tabelle di giustificazione fornite da -OMISSIS- per escludere l’anomalia dell’offerta, in quanto il primo giudice avrebbe omesso di considerare il rapporto tra offerta e giustificazioni di -OMISSIS-, in quanto: a) l’offerta tecnica avrebbe ad oggetto solo i servizi-base (art. 3, lett. a-d), capitolato speciale d’appalto), ma non anche i servizi-opzionali e aggiuntivi che il Comune si riserva eventualmente di affidare (art. 3, lett. e), capitolato speciale d’appalto), per cui la stima dei costi sarebbe stata effettuata solo in relazione ai primi (servizi-base); b) le giustificazioni, invece, sarebbero riferite ai ricavi correlati non solo ai servizi-base (come previsti in offerta), ma anche agli eventuali servizi-aggiuntivi, con la conseguenza che un corretto calcolo avrebbe portato a non ravvisare alcun utile di impresa in capo alla -OMISSIS-.

4.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 14-16), ha ribadito la violazione dell’art 107, comma 1, lett. b) del codice dei contratti pubblici, per difformità dell’offerta di -OMISSIS- dagli standard capitolari: a) per il costo della “ Campagna di comunicazione e sensibilizzazione ”, in quanto il costo minimo fissato dagli atti di gara sarebbe pari a complessivi € 241.287,30 nei 4 anni, mentre la -OMISSIS- avrebbe indicato dei costi per complessivi € 48.000,00 nei 4 anni; b) per il costo della manodopera, in quanto il giudizio di anomalia dell’offerta dovrebbe essere effettuato tenendo conto delle tabelle retributive del CCNL aggiornate all’attualità e non rilevando quelle ormai superate e vigenti al momento dell’offerta; c) per il costo delle attrezzature, ha dedotto una sottostima dei costi delle attrezzature, poiché sarebbe stata indicata la medesima cifra sia per i primi 4 anni che per i totali 6,5, obiettando sul punto che l’ammortamento quadriennale delle attrezzature potrebbe recare identici costi solo per attrezzature inconsumabili, ma non anche per beni consumabili e non ammortizzabili, il cui consumo cresce al protrarsi dell’affidamento; d) per il costo del c.d. cantiere-deposito coperto dalle spese generali, si tratterebbe di assunto non dimostrato.

4.5. – Con il quinto motivo di appello (pag. 16-22), ha ribadito la mancanza dei requisiti di moralità di -OMISSIS- e dell’ausiliaria -OMISSIS-, in quanto entrambe le società avrebbero violato i doveri dichiarativi previsti a pena di esclusione dal Patto integrità della lex specialis , con riguardo a delle situazioni (pendenza di indagini penali nei confronti del legale rappresentante di -OMISSIS- ed irregolarità fiscale di -OMISSIS-) rientranti nelle dichiarazioni di situazioni non individuate dal DGUE; inoltre, la stazione appaltante avrebbe violato l’autovincolo omettendo di effettuare le dovute verifiche.

4.6. – Infine, ha riproposto le argomentazioni defensionali svolte in primo grado a sostegno delle censure ivi svolte, non espressamente esaminate dal T.a.r. (pag. 22-27 dell’appello).

5. – Con apposita memoria, si è costituita la Provincia di -OMISSIS- che ha preliminarmente riproposto l’eccezione di inammissibilità dell’appello per mancata impugnazione del verbale di valutazione della congruità dell’offerta e, nel merito, ha chiesto il rigetto dell’appello.

6. – Con apposita memoria si è costituita anche la -OMISSIS- che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello per violazione del principio di chiarezza e sinteticità degli atti, nonché per la mera riproposizione di motivi di ricorso già respinti dal primo giudice, oltre a chiedere il rigetto nel merito dell’appello.

7. – Con apposita memoria, si è costituito anche il Comune di -OMISSIS- che ha contestato l’appello chiedendone il rigetto.

8. – All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. – In via preliminare, deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello per mancata impugnazione del verbale di valutazione della congruità dell’offerta, sollevata dalla Provincia di -OMISSIS-, trattandosi di atto non immediatamente lesivo per la parte appellante, con conseguente insussistenza di un onere di immediata impugnazione, potendo invece tale valutazione essere censurata in sede di impugnazione del provvedimento finale di aggiudicazione, come avvenuto nella specie.

10. – Sempre in via preliminare, deve pure essere respinta, in quanto palesemente infondata, l’eccezione di inammissibilità dell’appello per violazione del principio di chiarezza e sinteticità degli atti, nonché per la mera riproposizione di motivi di ricorso già respinti dal primo giudice, sollevata dalla -OMISSIS-.

Dalla lettura dell’appello emerge come i cinque motivi di impugnazione articolati nel gravame siano stati formulati, nel rispetto dei canoni di chiarezza e sinteticità, mediante specifiche censure ai capi di sentenza impugnati, come peraltro indirettamente dimostrato dalla stessa parte appellata che si è puntualmente difesa anche nel merito, mostrando così di aver ben compreso i motivi di appello.

11. – Ciò posto, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente i primi tre motivi di appello, in quanto strettamente connessi, essendo tutti fondati sull’assunto secondo cui l’offerta di -OMISSIS- sarebbe relativa solo ai servizi base, mentre, nel considerare i ricavi, avrebbe incluso anche gli eventuali servizi complementari, con conseguente previsione di un utile stimato non corrispondente a quello effettivo.

11.1. – La censura è fondata.

In base al bando di gara (punto 2.2. Quantitativo o entità dell’appalto), l’appalto prevede un importo soggetto a ribasso suddiviso come segue: € 13.110.111,88 per 4 anni (Tab. 2), € 4.117.751,51 per i 2 anni di rinnovo contrattuale (Tab. 3) ed € 1.029.437,88 per i 6 mesi di proroga (Tab. 4), per un totale ribassabile per i servizi base di € 18.257.-OMISSIS-,27.

Inoltre, si prevede la facoltà di affidare nuovi servizi (c.d. servizi complementari opzionali), consistenti nella ripetizione di servizi analoghi a quelli già affidati o previsti nell’elenco prezzi, per i seguenti importi soggetti a ribasso: € 1.311.011,19 per 4 anni (Tab. 5), € 411.775,15 per i 2 anni di rinnovo contrattuale (Tab. 6) ed € 102.943,79 per i 6 mesi di proroga (Tab. 7), per un totale ribassabile per i servizi complementari opzionali di € 1.825.730,13.

Pertanto, l’importo complessivo ribassabile per i servizi base e complementari è pari ad € 20.083.031,40 (Tab. 8).

Il Capitolato speciale descrittivo prestazionale (art. 3. Oggetto dell’appalto), dopo aver fatto l’elenco dei servizi base (lett. a-d) e dei servizi complementari opzionali (lett. e), prevede che “ Il corrispettivo presentato a base di gara e oggetto di aggiudicazione ricomprende il compenso per tutti i servizi base, ovvero tutti i servizi operativi e gestionali connessi alle attività operative ”.

11.2. – Ciò posto, nel caso di specie, deve innanzitutto ritenersi del tutto pacifico che i ricavi indicati da -OMISSIS- siano riferiti al valore complessivo dell’appalto previsto nel bando e, quindi, comprensivo anche dei servizi complementari.

Per espressa previsione degli atti di gara, tali servizi complementari andavano indicati nel diverso Modello 9/SC (doc. 19.2 fasc. primo grado -OMISSIS-), da cui risulta che la -OMISSIS- ha offerto un ribasso del 17,201% sia per i servizi base (punto A, pag. 4) che per i servizi opzionali e prestazioni aggiuntive di cui all’elenco prezzi (punto B, pag. 4), mentre per i servizi complementari opzionali ha dichiarato che “ i prezzi offerti cui verrà applicato il ribasso di cui sopra sono i seguenti:

1. Rimozione di rifiuti rinvenuti in siti interessati da abbandoni occasionali;

€ 57,23 per mc di materiale rimosso laddove l’intervento di rimozione abbia ad oggetto un quantitativo totale di rifiuti da 4 mc fino a 6 mc;

€ 74,68 per mc di materiale rimosso laddove l’intervento di rimozione abbia ad oggetto un quantitativo di rifiuti totale superiore a 6 mc

2. Servizio di supporto alla definizione e bollettazione della TARI Puntuale con gestione delle banche dati, emissione bolletta, affrancatura, spedizione, registrazione e rendicontazione dei flussi di incasso quantificato in costo per singola utenza servita;

€ 8,00 per singola utenza servita

3. Servizio di raccolta della frazione verde-sfalci con modalità domiciliare a pagamento su richiesta delle singole utenze con frequenza minima quindicinale da organizzare durante tutto l’arco dell’anno, da effettuare tramite contenitori carrellati di volumetria non inferiore a 240 litri forniti dall’I.A.;

€/anno 0,01 per singola utenza servita (costo annuale) ” (punto C, pag. 5).

L’offerta di -OMISSIS- è stata pari ad € 16.628.549,17, corrispondente ad un ribasso del 17,201% rispetto all’importo a base di gara pari ad € 20.083.031,40, comprensivo dei servizi complementari.

Tale offerta prevede un utile di impresa pari ad € 1.052.111,07, pari al 6,3% dell’importo offerto e al 2,6% del valore dell’appalto complessivo offerto.

Tuttavia, nell’elenco dei servizi indicati in offerta tecnica non compaiono i servizi complementari opzionali.

Ne consegue, quindi, che i costi indicati da -OMISSIS- devono ritenersi riferiti solo ai servizi base e non anche ai servizi complementari, non potendo, peraltro, nemmeno essere diversamente, dal momento che, sulla base della legge di gara, non è possibile quantificare in anticipo la quantità di servizi complementari e opzionali.

In ogni caso, dalle giustificazioni non emerge una quantificazione dei costi riferiti anche ai servizi complementari, né tale prova risulta essere stata fornita in giudizio a fronte della specifica contestazione di parte appellante.

La difesa dell’amministrazione resistente, infatti, si limita genericamente a ribadire che il calcolo è stato effettuato sulla base dei ricavi globali con riguardo alla durata dell’appalto inclusivo delle proroghe; più in generale, sia l’aggiudicataria che le amministrazioni resistenti si sono limitate a ribadire quanto affermato dalla sentenza impugnata, la quale però non coglie il centro della censura, su cui le controparti non hanno sostanzialmente replicato.

Pertanto, deve ritenersi fondato l’assunto di parte appellante secondo cui l’offerta di -OMISSIS- sarebbe relativa solo ai servizi base, mentre, nel considerare i ricavi, avrebbe incluso anche gli eventuali servizi complementari.

Pertanto, applicando il ribasso offerto (17,201%) ai soli servizi base ribassabili (€ 18.257.-OMISSIS-,27), ne deriva un prezzo offerto per i servizi base pari ad € 15.116.862,87.

Per cui, detraendo da tale importo i relativi costi per i servizi base pari ad € 15.576.438,10 come risultanti dalle giustificazioni (prezzo offerto di € 16.628.549,17 – utile di impresa di € 1.052.111,07), ne deriverebbe una perdita pari a - € 459.575,23.

Ne consegue, quindi, che risulta viziato in parte qua il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta per travisamento dei fatti o, quanto meno, per insufficiente istruttoria.

12. – Con il quarto motivo di appello (pag. 14-16), -OMISSIS- ha articolato un’ulteriore serie diversificata di censure in ordine alla quantificazione delle diverse voci di costo da parte di -OMISSIS-.

12.1. – Con la prima censura (costo della “ Campagna di comunicazione e sensibilizzazione ” e conseguente violazione degli standard capitolari), ha dedotto che il costo minimo fissato dagli atti di gara sarebbe pari a complessivi € 241.287,30 nei 4 anni, mentre la -OMISSIS- avrebbe indicato dei costi per complessivi € 48.000,00 nei 4 anni.

12.1.1. – La censura è fondata nei limiti di cui infra .

Invero, nell’ambito dei servizi gestionali (punto 31), il Capitolato prevede una campagna di comunicazione sul tema della minimizzazione degli impatti ambientali dei rifiuti (punto 31.1) i cui costi (punto 31.1.2) sono quantificati in un importo medio annuo (pari ad € 60.321,82) per la durata quadriennale dell’affidamento precisando che “ occorre prevedere una quota maggiore per il 1° anno di affidamento, in considerazione della complessità della fase di avvio del nuovo servizio ”.

Pertanto, è stato previsto un “ budget minimo previsto per il 1° anno di servizio ” pari ad € 133.461,00 ed € 107.826,30 per i tre anni seguenti, per un totale di € 241.287,30 per l’intera durata dell’affidamento (pari, appunto, ad una media di € 60.321,82/anno).

Nelle giustificazioni, la -OMISSIS- ha indicato, quanto alla voce “ Campagna di comunicazione e presidio isole ecologiche itineranti ”, un costo di € 312.00,00 per la durata massima di 6 anni e 6 mesi (Tab. 2, voce n. 4) e di € 192.000,00 per la durata quadriennale dell’appalto (Tab. 3, voce n. 4), ossia € 48.000,00/anno, di cui € 36.000,00/anno per attività di presidio delle isole ecologiche ed € 12.000,00/anno per tutte le attività di comunicazione (punto 2.5 delle giustificazioni).

Sul punto, il T.a.r. ha respinto la censura ritenendo sufficiente osservare che “ la stima dei costi relativi alla campagna di comunicazione e di sensibilizzazione, indicati dall’aggiudicataria nei giustificativi, per i 6,5 anni di servizio, in € 312.000, non è affetta da alcun vizio manifesto laddove il capitolato di gara ha stimato gli stessi in € 331.142,55, in considerazione del fatto che il capitolato si è limitato a fare una stima del costo medio annuale senza affatto prescrivere un importo minimo di costo del servizio in discussione; né del resto è stata fornita alcuna prova della incongruità dei costi indicati dall’aggiudicataria che, al contrario, appaiono complessivamente in linea con quelli stimati nella lex specialis di gara ” (punto 2.3, pag. 10-11 della sentenza impugnata).

Tale statuizione deve ritenersi errata.

Il Collegio osserva, quanto ai costi della cennata campagna di comunicazione, che lo scostamento tra l’importo annuo offerto dalla -OMISSIS- (€ 12.000,00) e quello medio annuo stimato dal capitolato (€ 60.321,82) è oggettivamente significativo e privo di adeguata, puntuale e specifica giustificazione: oltretutto, il capitolato prevede per il solo primo anno un costo minimo pari ad € 133.461,00.

Ne consegue che l’esito positivo della valutazione di congruità palesa in parte qua un vizio della funzione sub specie di travisamento dei fatti o, quanto meno, di insufficiente istruttoria.

12.2. – Con la seconda censura (costo della manodopera), la parte appellante ha dedotto che il giudizio di anomalia dell’offerta dovrebbe essere effettuato tenendo conto delle tabelle retributive del CCNL aggiornate all’attualità e non rilevando quelle ormai superate e vigenti al momento dell’offerta.

12.2.1. – La censura è fondata.

Nelle giustificazioni (punto 3, pag. 21), la -OMISSIS- ha previsto un costo del personale pari ad € 3.466.243,40/anno, corrispondente ad € 22.530.582,13 per i 6,5 anni, a cui va aggiunto il costo della manodopera per la raccolta della frazione verde pari ad € 651.065,70, per un costo totale di € 23.181.647,86.

Nel ricorso di primo grado (pag. 12-13), la ricorrente aveva censurato l’omessa considerazione del CCNL FISE ASSOAMBIENTE del luglio 2024, vigente al momento della verifica dell’anomalia e sopravvenuto rispetto alla presentazione dell’offerta, dimostrando una differenza economica di - € 187.690,38/anno, pari a – € 1.219.987,46 per i 6,5 anni.

Sul punto, il T.a.r. ha ritenuto la censura infondata “ in quanto le tabelle cui fa riferimento la ricorrente per contestare la congruità del costo della manodopera offerto, ovvero quelle adottate con d.d. n. 14 del 19 marzo 2024, non sono le tabelle vigenti al momento della presentazione dell’offerta alle quali ha fatto del tutto legittimamente riferimento l’aggiudicataria nei suoi giustificativi, ovvero le tabelle ministeriali del 2019 ” (punto 2.3, pag. 11 della sentenza impugnata).

La sentenza è errata in punto di diritto in quanto non conforme al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, in sede di verifica della congruità dell’offerta, vanno considerate le sopravvenienze relative alle tabelle retributive vigenti al momento della verifica dell’anomalia.

In particolare, è stato più volte chiarito che, nel caso di rinnovo del CCNL di settore, che preveda aumenti retributivi applicabili al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto, la stazione appaltante deve tenere conto, nel corso del procedimento di verifica della congruità dell’offerta, anche dei nuovi livelli retributivi previsti, e verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2024, n. 9042; Cons. Stato, sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453).

Ne consegue che l’esito positivo della valutazione di congruità palesa in parte qua un vizio della funzione sub specie di insufficiente istruttoria.

12.3. – Con la terza censura (costo delle attrezzature), la parte appellante ha dedotto una sottostima dei costi delle attrezzature.

12.3.1. – La censura è infondata.

Nelle giustificazioni (Tab. 2, voce n. 2), la -OMISSIS- ha indicato un costo per le attrezzature pari ad € 2.802.803,37 per i 6,5 anni di affidamento, che risulta essere identico al costo previsto per le attrezzature nei primi 4 anni di servizio (Tab. 3, voce n. 2), aggiungendo che per il completo ammortamento di tali attrezzature è stato considerato un periodo di 4 anni, per cui i relativi costi non sono stati considerati per i successivi 2,5 anni.

Sul punto, il primo giudice ha ritenuto “ sufficiente osservare come nei giustificativi l’impresa abbia chiarito la ragione di tale coincidenza sulla base del fatto che il periodo dell’ammortamento risulterà completamente estinto al termine dei quattro anni ” (punto 2.3, pag. 11 della sentenza impugnata).

Nell’atto di appello (pag. 14-16), -OMISSIS- ha obiettato sul punto che l’ammortamento quadriennale delle attrezzature potrebbe recare identici costi solo per attrezzature inconsumabili, ma non anche per beni consumabili e non ammortizzabili, il cui consumo cresce al protrarsi dell’affidamento.

La censura è infondata, in quanto nelle giustificazioni si precisa che gli altri “ materiali di consumo come attrezzature per lo spazzamento, ecc. sono compresi nelle spese generali ” (pag. 17 delle giustificazioni).

Tale considerazione è sufficiente a fondare una statuizione di rigetto sul punto.

12.4. – Con la quarta censura (costo del c.d. cantiere-deposito), la parte appellante ha dedotto che la copertura di tale costo mediante le spese generali sarebbe un assunto non dimostrato.

12.4.1. – La censura è infondata.

A tal riguardo, il T.a.r. ha evidenziato che “ nei giustificativi, -OMISSIS- ha espressamente chiarito che nelle spese generali devono considerarsi compresi tutti i costi relativi a contratti, affitti e spese di struttura ” (punto 2.3, pag. 11 della sentenza impugnata).

Tale giustificazione deve ritenersi sufficiente, dal momento che la verifica dell’anomalia ha natura globale e sintetica e non riguarda le specifiche voci di costo.

Come è noto, infatti, il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo ( ex multis , Cons. di Stato, sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n.726; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 4978).

La valutazione della stazione appaltante in seno al procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, avendo pertanto quale finalità quella di accertare l’attendibilità e la serietà della stessa e la possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte, costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo le ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato dell’Amministrazione, che renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (cfr., ex multis , Cons. di Stato , sez. III, 10 gennaio 2020, n. 249; sez. V, 24 settembre 2019, n. 6419; id. 17 maggio 2018, n. 2953; id. 24 agosto 2018, n. 5047).

A ciò consegue che l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta è l’effetto della valutazione (operata dall’amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere (Cons. Stato, sez. V, 4 luglio 2025, n. 5822).

La stazione appaltante non è poi tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell’offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta sì da renderla non remunerativa e inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio (Cons. di Stato, sez. III, 14 novembre 2018, n. 6430). Inoltre, in sede di procedimento di verifica dell’anomalia, è pacificamente ammessa la progressiva riperimetrazione, nella dialettica della fase giustificativa, dei parametri di costo, con compensazione delle precedenti sottostime e sovrastime, sia per porre rimedio a originari errori di calcolo, sia, più in generale, in tutti i casi in cui l’entità dell’offerta economica rimanga immutata (Cons. di Stato, sez. III, 31 maggio 2022, n. 4406; sez. V, 2 agosto 2021, n. 5644).

Alla luce dei suddetti consolidati principi, quindi, la censura deve ritenersi infondata.

13. – Con il quinto motivo di appello (pag. 16-22), la -OMISSIS- ha ribadito la mancanza dei requisiti di moralità di -OMISSIS- e dell’ausiliaria -OMISSIS- s.r.l.

13.1. – Il motivo è infondato.

13.1.1. – Invero, con l’ultimo motivo di ricorso di primo grado, la -OMISSIS- aveva articolato tre censure: a) omissioni dichiarative di -OMISSIS- asseritamente “ suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione ” (art. 98, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 36 del 2023), in ordine alle indagini in capo al titolare di -OMISSIS- (-OMISSIS-) penalmente rilevanti e afferenti all’ambito della gestione dei rifiuti (punto 110, pag. 21 del ricorso di primo grado), oltre alle vicende risultanti dalle cronache locali in merito al fallimento della -OMISSIS-- s.r.l., gestita dal padre (-OMISSIS-), già condannato in via definitiva, il cui ramo aziendale sarebbe stato acquisito dall’aggiudicataria (cfr. punto 101-107, pag. 20 del ricorso di primo grado); b) la violazione del patto di integrità che sanziona con l’esclusione la violazione dei principi di lealtà, trasparenza e correttezza (punto 116, pag. 22 del ricorso di primo grado); c) difetto di istruttoria per l’assenza di approfondimenti o richieste dell’appaltante a fronte degli elementi rilevanti ex art. 94 e ss. cit., dichiarati dall’ausiliaria -OMISSIS- s.r.l., con particolare riferimento alla segnalazione di ( i ) un contenzioso tributario – senza indicarne ammontare e contestazioni mossele dall’Agenzia delle entrate – e ( ii ) due condanne per vicende analoghe (punti 117-118, pag. 22 del ricorso di primo grado).

13.1.2. – Il giudice di primo grado ha respinto tale motivo di ricorso relativo al difetto dei requisiti di partecipazione, ritenendo che: a) la sussistenza di indagini penali nei confronti del legale rappresentante della società aggiudicataria, culminate con la contestazione dei reati ex art. 416- bis e 353 c.p., ai sensi dell’art. 94, d.lgs. n. 36 del 2023, non costituisce causa di esclusione automatica, né può considerarsi rilevante ai sensi degli artt. 95 e 98 d.lgs. n. 36 del 2023, ai fini di una valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante quale grave illecito professionale, stante – con il nuovo codice dei contratti pubblici – l’enunciazione tassativa nell’art. 98 sia dei gravi illeciti professionali sia degli adeguati mezzi di prova per dimostrare i medesimi, che devono consistere, in riferimento all’ipotesi di reato riferita dall’Impresa -OMISSIS-, nella formulazione dell’imputazione, nel rinvio al giudizio, nell’applicazione di misure cautelari o nella condanna non definitiva, mentre alcun rilievo riveste, ai fini dell’applicazione dell’art. 98 citato, la mera pendenza di indagini; b) la circostanza per cui l’ausiliaria -OMISSIS- s.r.l. avrebbe dichiarato l’esistenza di un contenzioso tributario senza che ne sia seguito alcun approfondimento istruttorio, è stata correttamente ritenuta irrilevante dalla stazione appaltante, in quanto -OMISSIS- s.r.l. ha presentato in data 28 febbraio 2024 tempestivo ricorso avverso il ruolo e la cartella di pagamento, per cui dal momento che il termine di presentazione delle offerte scadeva il 14 marzo 2024, “ è dimostrato che -OMISSIS- abbia partecipato alla gara in posizione di piena “regolarità contributiva” avendo previamente e tempestivamente impugnato la cartella, come richiesto dall’Allegato II.10 del Codice ” (punto 3, pag. 13 della sentenza impugnata).

Infine, il T.a.r. ha evidenziato che, una volta conclusasi la vicenda giudiziaria, -OMISSIS- s.r.l. ha presentato istanza di rateizzazione che è stata poi accolta, sicché l’ausiliaria non solo ha partecipato nel pieno possesso del requisito di regolarità fiscale ma lo ha mantenuto per l’intera procedura. Stesso discorso anche con riguardo alla seconda dichiarazione che la ricorrente qualifica come relativa a “ gravi violazioni fiscali ”, mentre si tratta di dichiarazione avente ad oggetto due sentenze (2014 e 2017) ampiamente risalenti ad oltre il triennio precedente alla gara e dunque irrilevanti anche sotto tale aspetto ex artt. 95 e ss., d.lgs. n. 36 del 2023.

13.1.3. – Con il richiamato quinto motivo di appello, la -OMISSIS- ha ribadito la mancanza dei requisiti di moralità di -OMISSIS- e dell’ausiliaria -OMISSIS- s.r.l., in quanto entrambe le società avrebbero violato i doveri dichiarativi previsti a pena di esclusione dal patto integrità della lex specialis , con riguardo a delle situazioni (pendenza di indagini penali nei confronti del legale rappresentante di -OMISSIS- ed irregolarità fiscale di -OMISSIS- s.r.l.) rientranti nelle dichiarazioni di situazioni non individuate dal DGUE; inoltre, la stazione appaltante avrebbe violato l’autovincolo omettendo di effettuare le dovute verifiche.

13.1.4. – Con riferimento alla posizione di -OMISSIS-, la censura deve ritenersi infondata.

In primo luogo, deve ritenersi definitivamente accertata la non sussistenza di cause di esclusione automatica (art. 94, d.lgs. n. 36 del 2023) e non automatica (95 d.lgs. n. 36 del 2023), per mancata impugnazione del relativo capo di sentenza.

La doglianza di parte appellante, invece, si concentra sull’asserita violazione da parte della stazione appaltante del patto di integrità, a cui si sarebbe autovincolata, denunciando quindi un vizio di omessa pronuncia sul punto da parte del primo giudice che si sarebbe limitato ad esaminare solo le ipotesi di esclusione previste dal codice dei contratti pubblici.

Tuttavia, la censura si limita a richiamare generici principi di lealtà, trasparenza e correttezza, deducendone la violazione sulla base de “ l’intero contesto aziendale ” cui farebbe capo la -OMISSIS- (ossia l’acquisto del ramo di azienda della fallita -OMISSIS--, gestita dal padre del legale rappresentante, già condannato in sede definitiva) che verserebbe in “ condizioni di moralità dubbie ” (pag. 18 dell’appello).

Tale censura, oltre alla genericità della sua formulazione, deve ritenersi infondata, in quanto è la stessa parte appellante ad ammettere (pag. 18, punto 99. iii , dell’appello) che la -OMISSIS- ha dichiarato in sede di gara l’affitto di ramo di azienda con la -OMISSIS--, per cui nessuna omissione dichiarativa vi è stata sul punto.

Né può ritenersi che, alla luce delle notizie di cronaca locale, la stazione appaltante avrebbe avuto l’obbligo di effettuare ulteriori e specifiche indagini, diverse rispetto a quelle previste dalla legge.

Ne consegue, quindi, anche l’infondatezza della doglianza relativa alla violazione del principio dell’autovincolo, discendente dal suddetto patto di integrità.

Con riferimento alla posizione di -OMISSIS- s.r.l., la censura è ugualmente infondata.

Sul punto, infatti, la -OMISSIS- si è limitata a ribadire che l’ausiliaria -OMISSIS- s.r.l. avrebbe indicato la pendenza di un debito tributario senza specificarne l’importo (pag. 22, punto 115 dell’appello) e che la stessa -OMISSIS- s.r.l. avrebbe “ chiesto di rateizzare il debito quasi milionario dopo mesi della presentazione dell’offerta ” (pag. 22, punto 116 dell’appello).

Innanzitutto, risulta non oggetto di specifica contestazione la statuizione di primo grado secondo cui -OMISSIS- s.r.l. ha impugnato tempestivamente il ruolo e la cartella di pagamento in questione in data 28 febbraio 2024, ossia prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte del 14 marzo 2024, trattandosi quindi di violazione “ non definitivamente accertata ”, in conformità all’art. 4, comma 1, dell’allegato II.10 al d.lgs. n. 36 del 2023.

In secondo luogo, va osservato che, per le violazioni non definitivamente accertate, come quella di specie, occorre il superamento della c.d. soglia di gravità (importo pari o superiore al 10 % del valore dell’appalto, con esclusione di sanzioni e interessi), che nella specie deve ritenersi non sussistente in ragione del valore dell’appalto pari a € 43.477.391,73 e come ammesso dalla stessa parte appellante laddove ha fatto riferimento ad un “ debito quasi milionario ” (pag. 22, punto 116 dell’appello) e, pertanto, inferiore alla suddetta soglia di gravità.

In tal senso, quindi, va intesa la statuizione di primo grado nella parte in cui ha ritenuto che la stazione appaltante abbia considerato tale violazione come non rilevante ai fini dell’esclusione dalla procedura di gara.

Infine, risulta non specificamente impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto irrilevanti le due sentenze risalenti nel tempo (2014 e 2017) in quanto non ricomprese nel triennio antecedente alla gara, ai sensi dell’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 36 del 2023.

14. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere accolto nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado con il connesso annullamento degli atti impugnati e regressione procedimentale fino alla fase di verifica dell’anomalia dell’offerta (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2 novembre 2020, n. 6761): è, conseguentemente, rimessa all’amministrazione ogni ulteriore valutazione di competenza, in primis la nuova determinazione in ordine alla verifica di congruità dell’offerta di -OMISSIS-, da operare tenendo conto dei criteri metodologici risultanti dall’effetto conformativo derivante dalla presente decisione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 novembre 2023, n. 9854).

La necessità di nuove determinazioni dell’amministrazione, ossia (in termini più tecnico-giuridici) la persistenza di poteri amministrativi ad esito libero, esclude che vi siano le condizioni per dichiarare l’inefficacia del contratto, a quanto consta (cfr. memoria del Comune di -OMISSIS- del 28 novembre 2025, pag. 4) medio tempore stipulato (cfr. la già richiamata Cons. Stato, Sez. V, 16 novembre 2023, n. 9854).

15. – Le spese di lite per il doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della particolare complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Compensa le spese di lite per il doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche indicate nella motivazione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UC TI, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

IO CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO CA	UC TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.