Pubblicato il 19/02/2026

N. 01318/2026REG.PROV.COLL.

N. 06944/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6944 del 2025, proposto da
Fantasy Catering S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B47CE95B01, rappresentata e difesa dall'avvocato Adriano Perica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AR La OS, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Giancaspro, Raffaele Soddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Istituto Tecnico Industriale LI ARni Civitavecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione seconda, 27 agosto 2025, n. 15841, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Città Metropolitana di Roma Capitale e di Ministero dell'Istruzione e del Merito, di AR La OS e di Istituto Tecnico Industriale LI ARni di Civitavecchia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il Cons. GI AN e uditi per le parti gli avvocati Adriano Perica, Raffaele Soddu e Giovanna Albanese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con sentenza del 27 agosto 2025, n. 15841, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto il ricorso proposto dall’impresa La OS AR, anche quale mandataria del raggruppamento con la società Oresta 2 s.r.l. (di seguito: RT La OS ), annullando il provvedimento di aggiudicazione della concessione del servizio di un punto ristoro e di n. 2 distributori automatici di bevande calde/fredde all’interno dell’I.I.S. LI ARni di Civitavecchia, emesso dalla Città metropolitana di Roma Capitale in favore di Fantasy Catering s.r.l.

1.1. - Il primo giudice, in particolare, ha accolto il quarto motivo di ricorso con il quale il ricorrente RT La OS , secondo classificato all’esito della valutazione delle offerte, ha dedotto l’illegittimità della mancata esclusione dalla gara della controinteressata ( Fantasy Catering s.r.l. ) per non avere rispettato gli obblighi di riassorbimento del personale, in violazione dell’art. 57, primo comma, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici) e della lex specialis di gara che, ad avviso del giudice di primo grado, prevedeva l’assorbimento del personale già assunto, dettagliandone i costi e predisponendo una apposita modulistica, a pena di esclusione per coloro che non avessero presentato il relativo modulo (mancata presentazione da intendersi alla stregua della mancata accettazione della clausola sociale). In sentenza si sottolinea come la stessa aggiudicataria abbia esplicitamente dichiarato di non assorbire le unità di personale già impiegato nel servizio, giustificando tale decisione con ragioni attinenti alla propria organizzazione aziendale. Tuttavia, l’aggiudicataria – secondo il primo giudice – non ha provato tale allegazione; e per altro verso la dichiarazione è anche contraddittoria posto che la stessa aggiudicataria ha contestualmente dichiarato di voler impiegare nella gestione del servizio «risorse di nuova assunzione» .

1.2. - Sarebbe illegittima, pertanto, l’attribuzione all’offerta di Fantasy Catering dei 7 punti previsti per il piano di assorbimento del personale, avendo accertato la circostanza che nessuno dei lavoratori in servizio al momento della nuova aggiudicazione sarebbe stato assorbito.

1.3. - È stato accolto, inoltre, il terzo motivo di ricorso, concernente l’illegittima attribuzione del punteggio di 3 punti per il certificato ISO 22000:2018 in quanto il certificato dell’aggiudicataria era scaduto prima della indizione della procedura per l’affidamento del servizio.

2. - La società Fantasy Catering , rimasta soccombente, ha proposto appello censurando la sentenza sotto plurimi profili.

3. - Resiste in giudizio l’impresa La OS AR, anche quale mandatario del raggruppamento temporaneo con Oresta 2 s.r.l., riproponendo in appello anche i motivi non esaminati, per assorbimento, dal giudice di primo grado.

4. - Si è costituita in giudizio la Città Metropolitana di Roma Capitale, chiedendo l’accoglimento dell’appello.

5. - Con memoria di stile si è costituito in giudizio anche l’Istituto Tecnico Industriale Civitavecchia.

6. – All’udienza pubblica del 15 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. - Con il primo motivo, l’appellante denuncia l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha accolto il terzo motivo del ricorso, relativo alla validità della certificazione ISO 22000:2018 ( Sistemi di Gestione per la Sicurezza Alimentare ) presentato da Fantasy Catering , in base al quale la stazione appaltante ha attribuito all’aggiudicataria il punteggio aggiuntivo previsto dal criterio 7 (pari a 3 punti: cfr. p. 11 del disciplinare di gara). In particolare non corrisponderebbe al vero che detto certificato fosse scaduto fin dal 13 aprile 2024, come affermato in sentenza, posto che è stato versato in atti il certificato che riporta la data di scadenza di validità al 12 aprile 2027. Ciò risulterebbe anche dal sistema telematico di gara, che prevedeva uno specifico slot per l'inserimento della certificazione ISO tramite il quale la società appellante ha provveduto a caricare il certificato in questione (ISO UNI 2200:2018, emesso il 19 marzo 2024, con scadenza 12 aprile 2027, recante il n. FSMS-1104/B, n. ordine 8457/2004).

L’appellante sottolinea che il riconoscimento della spettanza dei 3 punti per la certificazione in parola comporterebbe la conferma dell’aggiudicazione in favore di Fantasy Catering con 77,40 punti (rispetto ai 76,99 attribuiti al RT La OS).

7.1. – Secondo parte appellata, nel giudizio di primo grado né l’aggiudicataria controinteressata né la Città Metropolitana di Roma hanno prodotto la certificazione di qualità contestata. Pertanto, la certificazione prodotta dall’appellante andrebbe considerata come documento nuovo prodotto solo in appello, come tale inammissibile ai sensi dell’art. 104, secondo comma, c.p.a.

7.2. - Il primo motivo è infondato.

Va precisato anzitutto che dalla consultazione telematica del fascicolo di primo grado, effettuata sul portale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, non risulta depositato l’All. 13, che secondo la Città Metropolitana di Roma conterrebbe sia l’offerta tecnica di Fantasy Catering che il certificato ISO UNI 2200:2018 (che secondo l’appellante sarebbe stato emesso il 19 marzo 2024, con scadenza 12 aprile 2027, recante il n. FSMS-1104/B, n. ordine 8457/2004con scadenza 12 aprile 2027

Nemmeno è dimostrato che detto certificato sia stato correttamente presentato nel procedimento telematico di gara.

Ne deriva come conseguenza che la produzione in appello è inammissibile, ai sensi dell’art. 104, secondo comma, dal momento che il certificato era certamente nella disponibilità dell’impresa La OS AR (e anche della stazione appaltante, che avrebbe dovuto acquisirlo insieme all’offerta tecnica), non potendo quindi ritenersi che non sia stato possibile produrlo nel giudizio di primo grado per una causa non imputabile alle appellate.

Il motivo, conseguentemente, è infondato.

8. - Con il secondo motivo, l’appellante deduce l’ingiustizia della sentenza per aver ritenuto che nell’offerta presentata da Fantasy Catering non fosse contemplato il rispetto della clausola sociale riguardante l'assorbimento del personale già addetto al servizio e dipendente dal gestore uscente. Secondo l’appellante, tale assunto sarebbe smentito dalla lettura degli atti di gara e, in particolare, dell'allegato all’offerta tecnica recante il titolo “Piano di riassorbimento del personale”, nel quale sarebbe riportata la dichiarazione di voler procedere all’esecuzione del servizio attraverso «l'assunzione prioritaria di tutte le 2 unità di personale in servizio alla data di presentazione dell'offerta contrassegnata ai numeri 1.2 come riportate con il medesimo inquadramento funzionale secondo il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del Turismo – Pubblici esercizi secondo il nuovo orario dettato dal modello organizzativo proposto in sede di gara. L'assunzione del personale della ditta uscente avverrà secondo quanto previsto dalla normativa, mantenendo tutte le prerogative (scatti superminimo) acquisiti dal personale e senza necessità di periodo di prova» .

Pertanto, anche sotto questo profilo, l’appellante ribadisce la legittimità dell'attribuzione all’offerta di Fantasy Catering del punteggio pari a 7 punti, per il piano di riassorbimento del personale (criterio tecnico n. 1: cfr. p. 11 del disciplinare di gara), in riforma del relativo capo di sentenza.

8.1. - Il motivo è fondato.

8.1. - Nell’allegato all’offerta tecnica di Fantasy Catering , relativo al piano di assorbimento del personale, vi è l’impegno ad assorbire le due unità di personale attualmente impiegate dal gestore uscente, con incremento delle ore contrattuali di lavoro da 20 a 40 settimanali, «con il medesimo inquadramento funzionale secondo il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del Turismo-Pubblici Esercizi, secondo il nuovo orario dettato dal modello organizzativo proposto in sede di gara. L’assunzione del personale della ditta uscente avverrà, secondo quanto previsto dalla normativa, mantenendo tutte le prerogative (scatti, superminimi) acquisiti dal personale e senza necessità di periodo di prova» . Il riferimento al personale in servizio presso la propria organizzazione riguarda solo le funzioni di controllo e di iniziale formazione del personale assorbito, per inserirlo nella nuova organizzazione del servizio. Non è in dubbio, pertanto, l’impegno dell’aggiudicataria ad assumere le due unità impiegate dal precedente gestore, con miglioramento anche delle condizioni del contratto di lavoro (che passerebbe da tempo determinato a tempo pieno).

Il che comporta la correttezza dell’attribuzione del relativo punteggio riservato dal disciplinare per il criterio n. 1, determinato dalla commissione aggiudicatrice in 7 punti.

8.2. - L’appello, pertanto, va accolto sotto questo profilo.

9. - Occorre quindi esaminare i motivi assorbiti in primo grado e qui riproposti dal RT La OS (già ricorrente in primo grado), ai sensi dell’art. 101, secondo comma, del codice del processo amministrativo.

10. - Con il primo motivo riproposto, il ricorrente in primo grado sostiene che l’offerta di Fantasy Catering dev’essere esclusa perché avrebbe offerto un prezzo superiore al prezzo complessivo a base d’asta, in violazione del bando di gara e dell’art. 70, comma 4, lett. f) del Codice dei contratti pubblici. Il disciplinare di gara avrebbe fissato il valore complessivo presunto della concessione in € 460.637,10, comminando espressamente, per il caso di superamento, l'esclusione dalla gara (p. 19 del disciplinare di gara: «Si precisa, a pena di esclusione, quanto segue: […] - Il prezzo complessivo offerto non può essere superiore al prezzo complessivo posto a base d’asta» ).

L’aggiudicataria, nel piano economico-finanziario presentato in gara, avrebbe invece indicato un importo totale di ricavi per l'intera durata della concessione pari a € 593.575,00, superando la base d'asta di oltre € 132.000,00.

10.1. – Il motivo è infondato.

10.2. - Il ricorrente in primo grado confonde il valore complessivo dei ricavi derivanti dalla gestione del servizio oggetto della concessione con il criterio di aggiudicazione; questo si basa, invece, per quanto desumibile dalla disciplina di gara, non sul valore della concessione (come sopra inteso, il quale rileva al fine di individuare la disciplina applicabile per l’affidamento: cfr. art. 14, 179 e 187 del Codice dei contratti pubblici) ma sullo sconto ponderato offerto sui prezzi a base d’asta dei singoli prodotti elencati nella relativa tabella allegata al disciplinare, oltre al punteggio per la valutazione tecnica dell’offerta (cfr. alle pp. 18-19 del disciplinare di gara). Il riferimento al valore della concessione è pertanto non pertinente.

11. - Con il secondo motivo riproposto, il ricorrente in primo grado deduce l’illegittimità della mancata esclusione dell’offerta aggiudicataria per difformità dalla lex specialis di gara quanto all’aspetto temporale dello svolgimento del servizio, sotto due distinti profili: il numero di settimane di svolgimento del servizio nel corso dell’anno e i giorni di servizio.

11.1. - Sotto il primo profilo, mentre il disciplinare di gara prevede lo svolgimento per 42 settimane all’anno, periodo al quale gli offerenti avrebbero dovuto necessariamente attenersi a pena di esclusione, il piano economico-finanziario (PEF) dell’aggiudicataria si baserebbe su 41 settimane di servizio.

11.2. - Quanto ai giorni di servizio nell’arco della settimana, l’art. 14 del capitolato tecnico richiede che il servizio bar sia garantito dal lunedì al sabato ( «il Servizio Bar deve essere garantito dal lunedì al sabato, con esclusione dei giorni festivi, secondo l’orario così stabilito: dal lunedì al venerdì dalle ore 08.00 alle ore 14.00 più eventuali pomeriggi per rientri pomeridiani» ), previsione da osservarsi a pena di esclusione, l'offerta tecnica di Fantasy Catering , invece, nel «Piano di assorbimento e organizzazione del personale» prevederebbe turni "dal lunedì al venerdì", escludendo il sabato.

Si tratterebbe di difformità sostanziali che renderebbero inammissibile l’offerta tecnica, che avrebbe dovuto essere esclusa.

11.3. – Il ricorrente sottolinea che la stazione appaltante ha ritenuto di avviare il soccorso istruttorio inviando alla concorrente una nota «volta ad acquisire la conferma della garanzia dell’impegno a prestare il servizio dal lunedì al sabato» , alla quale Fantasy Catering avrebbe dato risposta confermando il suo impegno e dichiarando che la diversa articolazione oraria non altera gli importi su base settimanale del PEF che rimane pertanto invariato.

Tuttavia, secondo il ricorrente il soccorso istruttorio sarebbe illegittimo nel caso di specie, non rientrando in alcuna delle ipotesi prevista dall’art. 101 del Codice dei contratti pubblici, neppure in quella che consente di chiedere chiarimenti sul contenuto dell’offerta. Nel caso di specie, il soccorso istruttorio avrebbe determinato una sostanziale modifica dell’offerta tecnica, che era chiara nell’escludere il sabato dai giorni di svolgimento del servizio bar.

11.4 – Il primo profilo del motivo è infondato, considerato che nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria è indicato il corretto riferimento alle 42 settimane di servizio in un anno, mentre solo nel PEF dell’aggiudicataria il calcolo è basato su 41 settimane. Peraltro, solo l’offerta tecnica è l’atto che cristallizza l’impegno dell’offerente e che (in caso di aggiudicazione) si traduce nel regolamento convenzionale tra le parti; mentre, quanto al piano economico-finanziario, la commissione aggiudicatrice si limita a verificarne l’adeguatezza e la sostenibilità (arg. art. 185, comma 5, del Codice dei contratti pubblici). Valutazioni che nel caso di specie non sono contestate.

11.5. Anche il secondo profilo di censura è infondato.

Il soccorso istruttorio avviato, o meglio: i chiarimenti richiesti all’offerente sul punto relativo ai giorni di servizio nell’arco della settimana è giustificato (come esattamente ha osservato la difesa della stazione appaltante) dalla equivocità della lex specialis : l’art. 14 del capitolato tecnico, in maniera ambigua, per un verso prevede che «il Servizio Bar deve essere garantito dal lunedì al sabato, con esclusione dei giorni festivi» ; per altro verso, e contestualmente, prevede che «l’orario [è] così stabilito: dal lunedì al venerdì dalle ore 08.00 alle ore 14.00 più eventuali pomeriggi per rientri pomeridiani», escludendo il sabato. La clausola pertanto poteva indurre in errore gli offerenti, come accaduto per l’aggiudicataria, rendendo necessario il soccorso istruttorio per chiarimenti, ai sensi dell’art. 101, comma 3, del Codice dei contratti pubblici.

12. –Il terzo motivo (con cui si sostiene che la mancata adesione dell’aggiudicataria alla clausola sociale per l’assorbimento del personale del precedente gestore sarebbe da equiparare alla «mancata accettazione» prevista dal disciplinare di gara quale causa di esclusione) è infondato per le ragioni già evidenziate in sede di accoglimento del secondo motivo dell’appello, in cui è stato accertato che il piano di assorbimento predisposto dall’aggiudicataria è conforme alle indicazioni del disciplinare di gara.

13. Con il quarto motivo riproposto, il ricorrente denuncia la violazione del bando e degli artt. 91, 108 e 110 del Codice dei contratti pubblici, sull’assunto che l'offerta di Fantasy Catering doveva essere esclusa per la mancata o incongrua indicazione della voce di costo relativa alle spese generali e agli oneri aziendali per la sicurezza. Questi ultimi sarebbero stati indicati nell’offerta economica in un importo pari a euro 2.000, che il ricorrente ritiene palesemente incongruo.

13.1. - Anche il quarto motivo è infondato, se non generico. Con esso infatti si deduce che la determinazione degli oneri per la sicurezza aziendale indicati dal raggruppamento aggiudicatario siano sottodimensionati sulla base delle formule di calcolo degli oneri di sicurezza aziendale previste dalle Linee guida ITACA. Tuttavia, per un verso, il ricorrente non si preoccupa di indicare quale sia - sulla base delle predette linee guida - l’importo degli oneri per la sicurezza che l’offerente avrebbe dovuto indicare, precludendo la verifica dell’entità dello scostamento rispetto a quello dichiarato dall’aggiudicataria; per altro verso, la censura si basa su uno strumento di mero indirizzo per le stazioni appaltanti, di per sé insufficiente a dimostrare l’assunto che il costo per la sicurezza indicato nell’offerta aggiudicataria sia inadeguato (in tal senso cfr. Cons. Stato, V, n. 6918/2025; n. 9879/2022; n. 4365/2022; n. 3408/2020).

14. - Con il quinto motivo, il ricorrente sostiene che l’offerta dell’aggiudicataria era anomala e insostenibile. A tale conclusione dovrebbe giungersi rapportando i costi totali indicati da Fantasy nel suo PEF (€ 556.111,52) all'unico importo di ricavo ammissibile, ovvero la base d'asta indicata nel bando di gara (€ 460.637,10). Ne deriverebbe che l'offerta presenta una perdita strutturale di € -95.474,42 (460.637,10 - 556.111,5), che la renderebbe inaffidabile e inammissibile.

14.1. - Il motivo è inammissibile per la sua genericità, e comunque manifestamente infondato, ove si tenga conto che la valutazione della sostenibilità economica dell’offerta, effettuata nell’ambito della procedura di verifica dell’anomalia dell’offerta, non può basarsi sul raffronto con un dato (quello relativo alla stima dei ricavi ipotizzati dalla stazione appaltante per indicare il valore economico della concessione) che non solo è del tutto estraneo alle logiche economiche e finanziarie assunte dall’offerente per predisporre l’offerta e il piano economico-finanziario ma è anche un elemento meramente indicativo e in alcun modo vincolante per gli offerenti.

15. – In conclusione, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va rigettato il ricorso di primo grado.

Vanno integralmente rigettati i motivi riproposti dal ricorrente in primo grado.

16. – La disciplina delle spese giudiziali per il doppio grado segue la regola della soccombenza nei confronti dell’appellante Fantasy Catering e di Città Metropolitana di Roma, nei termini di cui al dispositivo.

Le spese vanno compensate nei confronti del Ministero dell’Istruzione e dell’Istituto Tecnico Industriale LI ARni Civitavecchia, che si sono costituiti con memoria di stile.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, rigetta il ricorso di primo grado.

Condanna l’appellato La OS AR al pagamento delle spese giudiziali in favore di Fantasy Catering e di Città Metropolitana di Roma, che liquida, per il doppio grado di giudizio, in euro 4.000,00 (quattromila/00) per ciascuna di esse.

Compensa le spese nei confronti del Ministero dell’Istruzione e dell’Istituto Tecnico Industriale LI ARni Civitavecchia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA EL, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

GI AN, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI AN	RA EL

IL SEGRETARIO