Pubblicato il 07/05/2026

N. 00847/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00758/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 758 del 2025, proposto da
Società Az. Agr. del Poggio S.a.s. di RI TR & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Emilio Sani, Gianluca Zunino, TR Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santarcangelo di Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio eletto presso lo studio Francesca Minotti in Bologna, via Altabella 3;
Unione di Comuni Valmarecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Mussoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Unione di Comuni Valmarecchia - Sportello Unico Attività Produttive, Comune di Santarcangelo di Romagna - Settore Territorio - Servizi Urbanistici - Sportello Unico per L’Edilizia, non costituiti in giudizio;

nei confronti

DR S.p.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensiva

- della Determinazione, resa dallo Sportello Unico Attività Produttive (SUAP) dell'Unione di Comuni Valmarecchia, di cui alla nota prot. n. 6307/2025, notificata via PEC in data 02.04.2025, avente ad oggetto la Conferma di Determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi con valore di inefficacia della PAS, in relazione alla Procedura Abilitativa Semplificata (P.A.S.) presentata dalla Società Agricola Gst S.A.S. di LL RE e C. (dante causa dell'odierna ricorrente Az. Agr. Del Poggio s.a.s. di RI TR & C.) in data 19.03.2024, per la realizzazione di un impianto fotovoltaico della potenza di 5.996,76 Kw, sito presso il Comune di Santarcangelo di Romagna (prot. n. 5336 e 5337);

- della nota del Comune di Santarcangelo di Romagna, acquisita al protocollo del SUAP in data 31.03.2025 al n. 6053, avente ad oggetto "Controdeduzione alle osservazioni in riscontro alla Determinazione conclusiva negativa della cds con effetto di comunicazione di cui all'art. 10bis L. 241/1990 prot. n. 5336 del 13/03/2025," parimenti trasmessa all'odierna ricorrente in data 02.04.2025;

- della nota prot. n. 4207 del 05.03.2025, con cui il Comune di Santarcangelo di Romagna, Settore Territorio - Servizi Urbanistici ha espresso il proprio parere non favorevole alla realizzazione dell'intervento;

- della nota prot. n. 5336 del 13.03.2025 con cui lo Sportello Unico Attività Produttive dell'Unione dei Comuni Valmarecchia ha adottato la Determinazione di conclusione negativa della Conferenza di Servizi decisoria "con effetto di comunicazione di cui all'art. 10bis L. 241/1990";

- nonché avverso ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale, anche se sconosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santarcangelo di Romagna e dell’ Unione dei Comuni Valmarecchia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. AO IL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1.-Viene in decisione il ricorso proposto dalla Società Az. Agr. Del Poggio avverso la Determinazione del S.U.A.P. dell’Unione di Comuni Valmarecchia di cui alla nota prot. n. 6307/2025, notificata in data 2.4.2025, con cui è stata conclusa negativamente la Procedura Abilitativa Semplificata (P.A.S.) presentata dalla Società Agricola Gst S.A.S. di LL RE e C. (dante causa dell’odierna ricorrente) in data 19.3.2024 per la realizzazione di un impianto fotovoltaico della potenza di 5.996,76 Kw, sito presso il Comune di Santarcangelo di Romagna, nonché avverso gli atti che ne costituiscono il presupposto, e segnatamente la nota del Comune di Santarcangelo di Romagna, acquisita al protocollo del SUAP in data 31.03.2025 al n. 6053, avente ad oggetto “Controdeduzione alle osservazioni in riscontro alla Determinazione conclusiva negativa della cds con effetto di comunicazione di cui all’art. 10bis L. 241/1990 prot. n. 5336 del 13/03/2025” parimenti trasmessa all’odierna ricorrente in data 2.4.2025.

Risultano altresì impugnati la nota prot. n. 4207 del 5.3.2025, con cui il Comune di Santarcangelo di Romagna, Settore Territorio - Servizi Urbanistici ha espresso il proprio parere non favorevole alla realizzazione dell’intervento e la nota prot. n. 5336 del 13.3.2025 con cui lo Sportello Unico Attività Produttive dell’Unione dei Comuni Valmarecchia ha adottato la Determinazione di conclusione negativa della Conferenza di Servizi decisoria “con effetto di comunicazione di cui all’art. 10bis L. 241/1990”.

Le ragioni di contrarietà all’intervento, formulate dalle Amministrazioni in questa sede convenute, possono essere sintetizzate nei seguenti termini: a) nella (asserita)“non idoneità” dell’area interessata dal progetto “ai sensi dell’art.20 comma c) quater del D.Lgs. 199/2021” stante la presenza, a meno di 500 metri in linea d’aria dall’area di progetto, del Cimitero di Santarcangelo di Romagna, qualificato come “bene sottoposto a tutela ai sensi della Parte II del D. lgs. n. 42/2004”; b) nella (asserita) mancanza, in capo alla Società ricorrente, di un valido titolo di disponibilità sulle aree interessate dal passaggio delle opere connesse, (presunto) presupposto necessario per poter procedere con la P.A.S., “considerato che il passaggio dell’elettrodotto interrato e la realizzazione delle nuove cabine elettriche, comprensivo di pali e tralicci si sviluppano: […] su via Bagnolo, individuata come strada vicinale di cui alla Delibera di Giunta Comunale n. 78 del 29/06/2017 di approvazione dello stradario comunale, che risulta di proprietà dei frontisti delle aree antistanti il sedime stradale e rispetto alla quale l’istanza risulta carente dell’assenso dei proprietari”; c) nella (asserita) mancanza del parere favorevole di DR S.r.l. in merito alle interferenze tra il percorso delle opere di connessione alla rete elettrica e le infrastrutture della rete gas esistente.

Avverso gli atti indicati in premessa la Società ha proposti ricorso dinnanzi a questo Tribunale Amministrativo in data 30.5.2025, chiedendo l’adozione di idonee misure cautelari.

A sostegno del gravame ha dedotto motivi così riassumibili:

I)Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20, comma 8, lettera c-ter), n. 1 del D.lgs. n. 199/2021 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20, comma 8, lettera c-quater del D.lgs. n. 199/2021 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, lett. c) punto 2.3. della D.A.L. n. 125/2023 della Regione Emilia-Romagna – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20, comma 7, del D.lgs. n. 199/2021 – Eccesso di potere per contraddittorietà e mancata e/o incompleta valutazione dei presupposti di fatto – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 del D.lgs. n. 42/2004: anche a voler ritenere l’area agricola in questione non idonea ai sensi dell’art.20 co.8 d.lgs. 199/2021 ciò non significa ritenerla tale in via del tutto automatica, essendo necessario il bilanciamento tra le esigenze produttive e quelle di tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale da effettuarsi nel procedimento amministrativo.

II) Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria e difetto di motivazione – Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, comma 6, lett. D, 2, comma 7 e 14, comma 4 del D.lgs. n. 285/1992 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, comma 4 e 5, del D.lgs. n. 28/2011 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, comma 6 e 7, del D.lgs. n. 190/2024: la strada vicinale di via Bagnolo sarebbe pubblica in quanto inserita nei pubblici elenchi o comunque di uso pubblico si da consentire l’interramento della linea elettrica.

III) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 8 comma 2 e 15 del d.lgs. 190/2024 - Eccesso di potere per falsità del presupposto, errore e travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e contraddittorietà – Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della funzione amministrativa: sarebbe comunque possibile per il proponente secondo la normativa speciale di cui al d.lgs. 190/2024 procedere all’esproprio secondo le disposizioni del D.p.r. 327/2001.

IV) Eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di istruttoria – Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa: stante il parere favorevole già espresso da DR, il diniego di P.A.S. si configura come una misura sproporzionata ed irragionevole.

V) Violazione del principio di massima diffusione delle rinnovabili e della direttiva 2009/28/CE – Violazione dell’art. 3 del Regolamento U.E. n. 2577 del 22 dicembre 2022 – Violazione dell’art. 15 della Direttiva (UE) 2018/2001: risulterebbe violato il principio di valenza unionale di massima diffusione delle energie rinnovabili.

Si è costituita in giudizio l’Unione dei Comuni Valmarecchia eccependo l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” dedotti rilevando in sintesi la non realizzabilità degli impianti in questione nel raggio di 500 mt. da un bene tutelato come già accertato dalla giurisprudenza citata nel provvedimento impugnato e la non applicazione “ratione temporis” della nuova disciplina di cui al d.lgs. 190/2024 ai procedimenti in corso per i quali sia già stata verificata la documentazione presentata.

Si è costituito anche il Comune di Sant’Arcangelo di Romagna sollevando eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad almeno un controinteressato identificato con i proprietari frontisti della strada vicinale di via Bagnolo, non potendosi ritenere DR un controinteressato in senso tecnico. Nel merito ha in sintesi evidenziato il contrasto giurisprudenziale sorto in merito all’interpretazione dell’art. 20 co 8 lett. c ter e c quater d.lgs. 199/2021 in tema di aree idonee nonché la totale mancanza della disponibilità dell’area in capo alla ricorrente non potendo essa trarre vantaggio dall’utilizzo di un bene di proprietà altrui e la necessità dell’AUA e non della PAS per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

In esito alla camera di consiglio del 26.6.2025 questo Tribunale, con ordinanza n. 164/2025, ha rigettato la domanda cautelare, affermando che, in punto di “fumus boni iuris”: “- che la determinazione negativa impugnata conclusiva della conferenza di servizi, illustra ampiamente in motivazione le diverse circostanze ostative alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico, a piena confutazione delle osservazioni presentate dall’istante, alla stregua di provvedimento plurimotivato; - in particolare la ricorrente risulta “prima facie” del tutto priva della disponibilità delle aree (la strada vicinale di via Bagnolo) ove è previsto il passaggio della line elettrica interrata; - l’area ove è prevista l’ubicazione dell’impianto, in quanto posta all’interno della fascia di 500 mt. da bene tutelato ai sensi dell’art. 12 d.lgs. n. 42/2004, appare non idonea in base al co. 8, art. 20, d.lgs. 199/2021, (T.A.R. Emilia - Romagna Parma n. 5/2025);”

Con ordinanza n. 3311/2025, il Consiglio di Stato – sez. IV ha accolto l’appello cautelare ai fini della salvaguardia dell’effetto di prenotazione del collegamento alla rete, affermando che “le questioni giuridiche prospettate dalla società appellante (tra cui, in particolare, quella relativa alla interpretazione sistematica delle disposizioni di cui all’art. 20, comma 8, lett. c – ter e c – quater, d.lgs. n. 199/2021) richiedano un approfondimento ulteriore rispetto a quello effettuato dall’ordinanza impugnata, che è proprio della fase di merito del giudizio” e prendendo atto della data di trattazione nel merito del giudizio di primo grado, prevista appunto per il 15.4.2026.

In prossimità della trattazione nel merito le parti hanno depositato memorie e documentazione.

La difesa dell’Unione ha insistito per l’inammissibilità e comunque per l’infondatezza nel merito dal momento che, pur aderendosi all’orientamento recentemente espresso dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 10383/2025, l’Amministrazione avrebbe effettuato il richiesto bilanciamento tra esigenze produttive e tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale ritenendo motivatamente prevalenti quest’ultimi.

La difesa della ricorrente, di contro, ha replicato all’eccezione in rito sollevata dall’Unione richiamando la giurisprudenza sulla nozione di controinteressato in senso tecnico e rappresentando il mancato bilanciamento da parte dell’Amministrazione tra i contrapposti interessi, nel falso presupposto della non idoneità ex lege dell’area in espressa adesione all’orientamento espresso dal T.a.r. per l’Emilia Romagna sezione distaccata di Parma, a cui non ha invece aderito il Consiglio di Stato.

La difesa comunale con memoria di replica ha insistito per l’inammissibilità del gravame essendo sufficiente per la qualità di controinteressato anche la sola agevole individuabilità e non avendo a suo dire parte ricorrente fornito la prova della titolarità di diritti di uso pubblico mediante “dicatio ad patriam”.

L’Unione con memoria di replica ha ribadito la distinzione tra regime di circolazione e regime proprietario in tema di strade vicinali, evidenziando inoltre come la ricorrente non abbia provveduto ad ottemperare alla richiesta di integrazione formulata da DR quale ulteriore motivo ostativo al rilascio della PAS.

Con memoria di replica la ricorrente, di contro, ha rilevato di aver espresso la volontà di voler attivare la procedura espropriativa in sede di controdeduzioni alla comunicazione di motivi ostativi ai sensi dell’art.10 bis L.241/90.

Alla pubblica udienza del 15 aprile 2026, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

TO

1.-E’ materia del contendere la legittimità della Determinazione del S.U.A.P. dell’Unione di Comuni Valmarecchia di cui alla nota prot. n. 6307/2025, notificata in data 2.4.2025, con cui è stata conclusa negativamente la Procedura Abilitativa Semplificata (P.A.S.) presentata dalla Società Agricola Gst S.A.S. di LL RE e C. (dante causa dell’odierna ricorrente) in data 19.3.2024 per la realizzazione di un impianto fotovoltaico della potenza di 5.996,76 Kw, sito presso il Comune di Santarcangelo di Romagna.

Il provvedimento impugnato, di carattere plurimotivato, è stato adottato sulla base del parere negativo del Comune di Santarcangelo di Romagna, che ha individuato come elementi ostativi alla realizzazione dell’impianto tre elementi ovvero:

a) l’impianto ricadrebbe in zona non idonea (ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c quater,d.lgs. n. 199/2021), in quanto posto ad una distanza inferiore di 500 metri da un cimitero monumentale, tutelato ai sensi del d.lgs. n. 42/2004;

b) la società non avrebbe acquisito la diponibilità dei proprietari frontisti di una strada vicinale ad uso pubblico, ai fini dell’interramento della rete elettrica;

c) la mancata produzione di un elaborato relativo alla compatibilità della rete con le tubazioni del gas presenti in loco.

Deduce la ricorrente articolati vizi di violazione di legge ed eccesso di potere afferenti a tutti i suindicati elementi.

2.- Può anzitutto prescindersi per ragioni di economia processuale dall’esame dell’eccezione in rito sollevata dal Comune di Sant’Arcangelo di Romagna essendo il ricorso infondato nel merito.

3.- Giova poi premettere che secondo giurisprudenza del tutto pacifica per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse, con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento, sicché il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze ( ex multis Consiglio di Stato sez. III, 19/02/2026, n. 1331; Id. sez. II, 2/02/2026, n. 840; T.A.R. Emilia - Romagna, Bologna, sez. I, 2023 n. 315).

4.- Ciò premesso ritiene il Collegio più “liquido” l’esame dei motivi di gravame rivolti avverso la determinazione ostativa al rilascio della PAS consistente nella mancata acquisizione da parte della ricorrente della diponibilità dei proprietari frontisti della strada vicinale ad uso pubblico di via Bagnolo, ai fini dell’interramento della rete elettrica, occorrendo per la PAS la disponibilità giuridica delle aree di esecuzione dell’intervento come prescritto dall’art.6 d.lgs. 28/2011 ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 15/12/2025, n. 9895).

Come visto richiama parte ricorrente il carattere pubblico della via Bagnolo oltre, in ogni caso, la possibilità già espressa in sede procedimentale di avvalersi della procedura espropriativa prevista dall’art.8 d.lgs. 190/2024.

In punto di fatto va evidenziato che il sedime stradale in questione è di proprietà privata e che la via Bagnolo è classificata quale strada vicinale ad uso pubblico ai sensi della delibera G.C. n. 78/2017.

E’ noto che le strade vicinali ad uso pubblico sono assimilate quanto al regime di circolazione, alle strade pubbliche comunali ( ex plurimis T.A.R. Campania Napoli sez. VI, 16/01/2015, n. 329; Consiglio di Stato sez. IV, 25/11/2013, n. 5596) restando tuttavia distinto il regime proprietario che rimane in capo ai proprietari frontisti, si che ogni relativo atto di disposizione va preventivamente concordato con essi, non potendo ovviamente il Comune disporne in via autoritativa al di fuori delle rituali procedure espropriative né la ricorrente trarre vantaggio dall’utilizzo di un bene di terzi senza acquisirne il diritto né corrispondere alcun indennizzo (art. 42 Cost; art. 1 Protocollo addizionale Cedu).

L’uso pubblico di tali strade private legittima dunque l’autotutela possessoria per il ripristino dell’uso pubblico da parte dell’Amministrazione comunale senza incidere sul diritto dei proprietari frontisti a disporre dei propri beni ex art. 832 c.c..pur potendosi configurare la titolarità di una servitù di uso pubblico mediante usucapione o “dicatio ad patriam” ( ex multis T.A.R. Campania Napoli sez. VI, 3/08/2016, n. 4013) laddove sia provato che i suesposti proprietari abbiano con propri atti e comportamenti destinato nel tempo la strada di via Bagnolo alla collettività, prova del tutto assente nel caso di specie.

5.- Tanto premesso non ritiene il Collegio al fine della sostenuta disponibilità dell’area, nemmeno avviata la procedura espropriativa introdotta dall’art.8 co.2 d.lgs. 190 del 25 novembre 2024 secondo cui “Il ricorso alla PAS è precluso al proponente nel caso in cui lo stesso non abbia la disponibilità delle superfici per l'installazione dell'impianto o in assenza della compatibilità degli interventi con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti, nonché in caso di contrarietà agli strumenti urbanistici adottati. In tal caso, si applica l'articolo 9 in tema di autorizzazione unica. Gli interventi sottoposti al regime di PAS che ricadano in aree classificate come idonee o in zone di accelerazione ai sensi dell'articolo 12, sono non contrastanti con gli strumenti urbanistici adottati, nonché compatibili con gli strumenti urbanistici approvati e con i regolamenti edilizi vigenti. Laddove necessario, per le opere connesse il proponente può attivare le procedure previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327….. omissis …….”

Ai sensi poi dell’art.15 co. 2 “A far data dall'entrata in vigore del presente decreto ai sensi dell'articolo 17, le disposizioni di cui all'allegato D continuano ad applicarsi alle procedure in corso, fatta salva la facoltà del soggetto proponente di optare per l'applicazione delle disposizioni di cui al presente decreto. Ai fini di cui al primo periodo, per procedure in corso si intendono quelle abilitative o autorizzatorie per le quali la verifica di completezza della documentazione presentata a corredo del progetto risulti compiuta alla data di entrata in vigore del presente decreto”.

Dalla semplice lettura della norma si comprende come per “procedure in corso” si intendono quelle per le quali la verifica di completezza della documentazione presentata risulti compiuta alla data di entrata in vigore del decreto legislativo ovvero il 30 dicembre 2024, mentre nel caso di specie soltanto il 30 gennaio 2025 la ricorrente ha provveduto ad effettuare le integrazioni documentali richieste in data 24 aprile e 8 novembre 2024.

In secondo luogo anche volendo per ipotesi opinare nel senso voluto dalla ricorrente ovvero di applicazione del d.lgs. 190/2024, la società ricorrente non ha formalmente esercitato l’opzione, quale soggetto proponente, di attivare la procedura espropriativa di cui all’art.8, richiedendo invece la PAS, come visto, fin dalla presentazione dell’istanza il requisito della disponibilità delle aree interessate.

La ricorrente si è infatti limitata in sede di controdeduzioni al preavviso di diniego ex art.10 bis L.241/90 a richiamare l’esaminato disposto di cui all’art. 8, co 2, ultimo periodo del D.lgs. n. 190/2024 senza dunque attivare alcuna procedura espropriativa, nell’erroneo presupposto della possibilità per l’Amministrazione comunale di disporre dei beni appartenenti ai proprietari frontisti.

Il rigetto delle doglianze mosse nei confronti della determinazione inerente la mancata disponibilità dell’area su cui effettuare l’interramento della linea elettrica rende superfluo l'esame delle lagnanze relative alle altre parti del provvedimento plurimotivato ostative alla PAS, le quali restano assorbite.

6.- Alla luce delle suesposte ragioni il ricorso va respinto.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite attesa l’obiettiva complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

GO Di TT, Presidente

AO IL, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
AO IL	GO Di TT

IL SEGRETARIO