Pubblicato il 24/12/2025

N. 23727/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01472/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1472 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta, n. 141;

contro

Ministero dell'Interno, Questura di Roma, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Enac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Di Giugno, Marco Ramazzotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

per l'annullamento

(a) del provvedimento n. -OMISSIS- del 2.2.2024, notificato il 9.2.2024, con cui il quale il Questore di Roma ha vietato “a -OMISSIS-, per anni 1 (Uno), a far data dalla data di notifica del presente provvedimento, di accedere all'area urbana dell'infrastruttura aeroportuale e di trasporto pubblico e delle relative pertinenze dello scalo aereo di Fiumicino” e della planimetria allegata che costituisce parte integrante del predetto provvedimento;

(b) di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e/o consequenziali, antecedenti e/o successivi, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, della Questura di Roma e dell’Enac;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 il dott. IO NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso, notificato il 12.2.2024 e depositato in pari data, -OMISSIS- impugnava il provvedimento emesso dal Questore di Roma in data 2.2.2024, notificato il 9.2.2024, mediante il quale gli si vietava per anni uno di accedere all’area urbana dell’infrastruttura aeroportuale e di trasporto pubblico e delle relative pertinenze dello scalo aereo di Fiumicino, avvisandolo, peraltro, che l’inosservanza del divieto sarebbe stata sanzionata, ai sensi dell’art. 2 l. 48/2017, con l’arresto da sei mesi ad un anno.

2. Il provvedimento, adottato ai sensi degli artt. 9 e 10 co. 2 D.L. 14/2017, su proposta del 28.12.2023 formulata dai carabinieri della stazione di Fiumicino, veniva giustificato dal fatto che il ricorrente nelle date del 7.9.2022, 2.1.2023, 24.2.2023, 5.4.2023, 9.5.2023 e 13.10.2023 si era reso responsabile delle condotte previste dall’art. 9 co. 1 e 2 D.L. cit. (nello specifico, come chiarito anche con gli atti depositati in giudizio, era stato sorpreso a stazionare tra i terminal dell’aeroporto senza alcun titolo, intralciando le corsie di deflusso dei passeggeri in arrivo al fine di procacciare clienti stranieri e offrire loro il servizio abusivo di taxi con tariffe superiori a quelle convenzionali), tanto da essere colpito da ordine di allontanamento. Dunque, avendo violato in più occasioni l’ordinanza dell’ENAC n. 10/2017, ai danni del -OMISSIS- veniva emesso il provvedimento gravato, stante anche il pericolo per la pubblica sicurezza derivante dalle possibili liti generate dall’attività dei tassisti irregolari con i soggetti titolari di licenza di taxi.

3. Avverso il D.A.C.UR. (divieto di accesso alle aree urbane) venivano mosse plurime censure, così sintetizzabili: A) il ricorrente non avrebbe mai tenuto condotte finalizzate ad impedire l’accessibilità oppure la fruizione delle infrastrutture aeroportuali o meglio non poteva certamente ritenersi tale la violazione del solo divieto di stazionamento e accesso al sedime aeroportuale; sotto questo profilo, veniva anche eccepita l’illegittimità dell’ordinanza dell’ENAC n. 10/2017 ove fosse interpretabile automaticamente nel senso di equiparare la violazione del divieto di stazionamento e l’accesso al sedime aeroportuale a una condotta di per sé idonea a determinare un impedimento alla fruibilità dell’infrastruttura; dunque, l’atto gravato sarebbe carente già del primo requisito richiesto dalla normativa applicata; B) altresì, mancherebbe, in ogni caso, il pericolo per la sicurezza e l’ordine pubblico richiesto dall’art. 10 co. 2 D.L. cit.; C) ancora, l’atto sarebbe viziato poiché privo di una motivazione sul pericolo per la sicurezza pubblica; D) ancora, vi sarebbe stata una violazione del principio di proporzionalità, essendo stato applicato il divieto per anni uno (dunque, nel massimo consentito dall’art. 10 co. 2 D.L. cit.) senza che l’amministrazione resistente specificasse nulla sul perché di tale entità della misura applicata e senza considerare l’incidenza del provvedimento sulla libera circolazione del ricorrente; E) infine, sarebbero stati violati gli artt. 7 e ss. l. 241/1990, dato che la Questura di Roma soltanto in apparenza avrebbe tenuto conto delle memorie presentate da parte ricorrente.

4. Il 5 e 6.3.2024 si costituivano in giudizio il Ministero dell’Interno, la Questura di Roma e l’ENAC, che, anche tramite successive memorie, chiedevano rigettarsi il ricorso. La Questura di Roma, per il tramite dell’Avvocatura di Stato, teneva, inoltre, a specificare che nessuna limitazione alla libera circolazione del ricorrente era stata causata dall’atto gravato, essendo evidente che fosse consentito l’accesso in tutte quelle situazioni legate a documentate esigenze, come lo status di viaggiatore, volte a giustificarne la presenza. Mentre l’ENAC, dal suo canto, parimenti alla Polizia di Stato (vedi nota del 28.12.2023 depositata in atti), non solo sottolineava i pericoli generati da condotte come quelle tenute dal -OMISSIS- (in merito, citando diversi servizi televisivi sull’argomento), ma evidenziava come, in realtà, il ricorrente sia era reso autore anche di altre violazioni al D.L. 14/2017 oltre quelle segnalate nel provvedimento impugnato.

5. Con ordinanza n. -OMISSIS- il Collegio respingeva la richiesta di misura cautelare.

6. All’udienza pubblica del 22.12.2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Preliminarmente, come da avviso dato alle parti presenti ai sensi dell’art. 73 comma 3 c.p.a., deve rilevarsi l’improcedibilità del ricorso proposto dal -OMISSIS- per sopravvenuta carenza di interesse ad ottenere l’annullamento dell’atto impugnato, che, non essendo stato sospeso nella fase cautelare né essendo stato gravata l’ordinanza n. -OMISSIS- in sede di appello, a febbraio del 2025 ha spiegato i propri effetti.

Inoltre, non è possibile neppure procedere all’accertamento in via incidentale dell’illegittimità del provvedimento gravato “ai fini risarcitori” ai sensi dell’art. 34, co. 3, c.p.a., in quanto non ricorrono i presupposti per invocare la predetta disposizione. La giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, A.P., n. 8/2022), in relazione all’accertamento di legittimità dell’atto impugnato in funzione dell’interesse risarcitorio, ha evidenziato che “per procedersi è sufficiente dichiarare di avervi interesse” ma questo deve essere richiesto dalla parte “nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 c.p.a.” (ovvero, più esattamente, nei termini previsti dal co. 1 per il deposito delle memorie; cfr. da ultimo TAR Lazio, sez. V bis, n. 17528/2025).

Nella specie, il ricorrente non ha proposto, né ha dedotto di voler proporre, l’azione risarcitoria, manifestando così l’insussistenza dell’interesse all’accertamento dell’illegittimità del provvedimento impugnato “ai fini risarcitori”.

In conclusione, il gravame è divenuto improcedibile.

8. Ad ogni modo, anche laddove si volesse prescindere da tale assorbente rilievo, il ricorso è infondato per le seguenti ragioni.

9. Prodromica all’analisi delle singole censure è una sintetica ricostruzione del panorama normativo di riferimento.

9.1 Le questioni vertono sui due istituti, l’ordine di allontanamento e il divieto di accesso a specifiche aree cittadine, introdotti dagli artt. 9 e 10 D.L. n. 14/2017 nel quadro di un complesso di interventi urgenti finalizzati “a rafforzare la sicurezza delle città e la vivibilità dei territori”, nonché “al mantenimento del decoro urbano”.

Gli istituti in parola, e particolarmente il secondo, assumono come archetipo il divieto di accesso inteso a contrastare i fenomeni di violenza nel corso delle manifestazioni sportive (DASPO), previsto dall’art. 6 l. 401/1989 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive) e ascritto, per communis opinio , al novero delle misure di prevenzione personali atipiche.

Nella specie, l’idea di fondo, espressa nella relazione al disegno di legge di conversione C. 4310, è che uno dei fattori del degrado delle città sia rappresentato dall’occupazione di determinate aree pubbliche, particolarmente “sensibili” in quanto costituenti “punti nevralgici della mobilità”, da parte di soggetti che, stazionandovi indebitamente e spesso svolgendo delle attività abusive o moleste, ne compromettono la libera e piena fruibilità, contribuendo con ciò a creare un senso di insicurezza negli utenti.

Le aree prese in considerazione a tal fine sono primariamente quelle serventi rispetto ai servizi di trasporto: in specie, le aree interne delle infrastrutture ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, nonché le relative pertinenze. È, peraltro, previsto che i regolamenti di polizia urbana possano estendere le misure in discorso ad ulteriori aree urbane “sensibili”, da essi specificamente individuate: in particolare, quelle “su cui insistono presidi sanitari, scuole, plessi scolastici e siti universitari, musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici”, nonché quelle “destinate allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico” (art. 9, co. 3, cit.).

9.2 Il meccanismo di tutela è articolato.

L’art. 9, comma 1, assoggetta a sanzione amministrativa pecuniaria da cento a trecento euro chiunque, “in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi”, ponga in essere “condotte che impediscono l’accessibilità e la fruizione” delle aree considerate. Contestualmente all’accertamento della condotta illecita, al trasgressore viene inoltre ordinato l’allontanamento dal luogo in cui è stato commesso il fatto. Come precisato dall’art. 10, comma 1, l’ordine è impartito per iscritto dall’organo accertatore, deve essere motivato e cessa di avere efficacia decorse quarantotto ore dall’accertamento. La sua violazione dà luogo all’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di importo doppio.

In forza del comma 2 dell’art. 9, il provvedimento di allontanamento è altresì adottato nei confronti di chi, nelle medesime aree, commetta gli illeciti di ubriachezza (art. 688 del codice penale), atti contrari alla pubblica decenza (art. 726 cod. pen.), esercizio abusivo del commercio, esercizio abusivo dell’attività di parcheggiatore o guardamacchine e vendita abusiva di biglietti di accesso a manifestazioni sportive, ferme restando le sanzioni amministrative previste per tali illeciti dalle disposizioni richiamate.

L’art. 10, comma 2, stabilisce poi che, nel caso di reiterazione delle condotte indicate dai commi 1 e 2 dell’art. 9, “qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza”, il Questore può vietare, con provvedimento motivato, al trasgressore di accedere, per un periodo non superiore a dodici mesi, a una o più delle aree in questione, “espressamente specificate nel provvedimento”, individuando modalità applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario.

L’inosservanza del divieto è punita con l’arresto da sei mesi a un anno.

Il divieto ha una durata maggiore (da dodici mesi a due anni) e la sua inosservanza è punita con pena più elevata (arresto da uno a due anni) ove le condotte siano poste in essere da soggetto condannato negli ultimi cinque anni, con sentenza definitiva o confermata in grado di appello, per reati contro la persona o il patrimonio.

10. Ciò premesso, nella fattispecie, il Questore di Roma, nell’esercizio del potere conferitogli dalle norme riportate, ha menzionato i reiterati comportamenti tenuti soprattutto nel 2023 dal -OMISSIS-, che, al contrario di quanto sostenuto da quest’ultimo, rientrano appieno nel novero di quelli contemplati dall’art. 9 citato, trattandosi di condotte di disturbo della piena e libera fruibilità di alcune parti delle infrastrutture aeroportuali, ciò in violazione dell’ordinanza n. 10/2017 dell’ENAC (sulla circostanza che ai fini dell’applicazione dell’art. 9 D.L. cit. sia sufficiente pure una condotta non necessariamente finalizzata ad impedire tout court l’accessibilità o la fruizione delle infrastrutture elencate dalla norma in esame, si veda TAR Lazio, Roma, sez. II stralcio, n. 3166/2024, decisione che ha ritenuto legittimo il provvedimento di allontanamento adottato dal Questore di Roma nei riguardi di un soggetto che aveva soltanto limitato l’accesso alla scalinata di Trinità dei Monti violando i divieti di stazionamento vigenti; ancora, si tenga presente anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 47/2024, nella quale il caso che aveva generato il rinvio alla Consulta riguardava un soggetto che all’interno della stazione ferroviaria di Firenze aveva richiesto, in più occasioni, con “fare insistente e fastidioso”, denaro alle persone intente ad acquistare titoli di viaggio presso le macchine automatiche o che utilizzavano la scalinata di accesso allo scalo ferroviario, impedendone così la regolare fruizione di tali macchine o delle aree interne all’infrastruttura).

Tali condotte infatti, oggettivamente, in più di un’occasione, hanno ostacolato l’ordinato e tranquillo

deflusso dei passeggeri in arrivo, compromettendo, per le ragioni sottolineate anche dall’ENAC, l’ordine e la sicurezza pubblica, requisito necessario ai fini di quanto stabilito dall’art. 10 co. 2 D.L. 14/2017. In effetti, anche in forza di quanto specificamente dedotto da tale ultimo Ente, non risulta che il giudizio prognostico, di tipo probabilistico, effettuato da parte della Questura di Roma, pecchi di irragionevolezza.

È, dunque, evidente la riconducibilità delle azioni del ricorrente nell’ambito di quelle contemplate dal citato art. 9 D.L. cit., nonché il pieno rispetto, da parte della Questura di Roma, del disposto dell’art. 10 co. 2 D.L. cit. e delle finalità perseguite da tale normativa, che sono quelle di rafforzare la sicurezza di determinati luoghi sensibili.

11. Quanto all’ulteriore presupposto richiesto dall’art. 10 citato per l’adozione del divieto di accesso in esame, costituito dalla “reiterazione” delle condotte di cui all’art. 9, si osserva che, in base all’art. 8 bis l. n. 689 del 1981: “ si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un’altra violazione della stessa indole. Si ha reiterazione anche quando più violazioni della stessa indole commesse nel quinquennio sono accertate con unico provvedimento esecutivo. Si considerano della stessa indole le violazioni della medesima disposizione e quelle di disposizioni diverse che, per la natura dei fatti che le costituiscono o per le modalità della condotta, presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni. La reiterazione è specifica se è violata la medesima disposizione. Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria ”.

Affinché una violazione amministrativa possa considerarsi reiterata è quindi richiesto che: il soggetto commetta la violazione entro cinque anni dalla precedente; entrambe le violazioni siano della stessa indole; la prima delle due. la cui commissione fa considerare reiterata la seconda, sia stata accertata con provvedimento esecutivo.

Tutte queste condizioni risultano soddisfatte nella fattispecie in esame, anche in ragione del fatto che il ricorrente non ha impugnato nessuno dei verbali che gli sono stati elevati nelle date del 7.9.2022, 2.1.2023, 24.2.2023, 5.4.2023, 9.5.2023 e 13.10.2023.

12. In ordine, poi, alla latitudine temporale del divieto di accesso, il Collegio ritiene che il Questore abbia esercitato correttamente il proprio potere discrezionale.

Infatti, il Questore di Roma, da una parte, ha ragionevolmente applicato la durata massima della misura, avendo l’odierno ricorrente, incurante degli effetti dei precedenti ordini di allontanamento, posto in essere più comportamenti (come confermato anche dalla nota ANAC), che testimoniano la sua ferma intenzione di porre in essere una sistematica e mirata azione di disturbo ai danni del libero e sereno svolgimento di un servizio accessorio, come quello taxi, svolto all’interno del sedime aeroportuale di Fiumicino. Peraltro, in linea con quanto previsto dall’art. 10 co. 2 D.L. cit., la Questura di Roma ha anche specificato che il divieto non fosse riferito a situazioni nelle quali il -OMISSIS- fosse legittimante presente in aeroporto, così adottando un provvedimento volto a tener conto delle esigenze lavorative del ricorrente.

13. Infine, nessuna lesione vi è stata con riferimento alle norme che garantiscono il contraddittorio procedimentale, poiché l’amministrazione resistente nel provvedimento impugnato ha dato conto delle memorie prodotte in atti dal ricorrente e del perché le stesse non potessero condurre ad un esito diverso del giudizio (“ esaminate le argomentazioni contenute nelle memorie difensive prodotte, in data 22.1.2024 e 30.1.2024, in cui da una parte non si rileva la contestazione o il gravame nei confronti dei sei ordini di allontanamento accusati; che secondo quanto riportato in memoria la contestazione da effettuarsi sarebbe dovuta essere riconducibile alla ordinanza ENAC N, 10/17 ed altro; elementi che non forniscono dati a discolpa dell’interessato ”).

14. In conclusione, anche volendo prescindere dall’improcedibilità del ricorso, lo stesso non risulta da accogliere.

15. Le spese di lite, stante che non è stata svolta attività difensiva in vista del merito, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE DO, Presidente

IO NE, Referendario, Estensore

Francesco Vergine, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO NE	IE DO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.