N. 00310/2022 REG.RIC.
Pubblicato il 15/09/2025
N. 01563 /2025 REG.PROV.COLL. N. 00310/2022 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 310 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Venezia Terminal Passeggeri S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Cocchi, Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo
e Daniele Gallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco,63;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero del Turismo, Regione del Veneto,
Commissario Straordinario per la Realizzazione di Approdi Temporanei e di
Interventi Complementari per la Salvaguardia della Laguna di Venezia, Autorità di
Sistema Portuale del Mar Adriatico Settentrionale, non costituiti in giudizio; N. 00310/2022 REG.RIC.
nei confronti
Musound S.r.l.S. in liquidazione, Cestaro Mario S.r.l., Gruppo Ormeggiatori del Porto di Venezia Soc. Coop. A.R.L, Venezia 1937 S.r.l., Mirco Santi S.r.l., Conepo Servizi
Società Cooperativa A Responsabilità Limitata, Guardie Ai Fuochi del Porto di
Venezia Società Cooperativa per Azioni, non costituiti in giudizio;
Bassani S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Vedovato e Matteo De Poli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Matteo De Poli in Venezia,
San Polo 2580 Ca' Zen;
Portabagagli del Porto di Venezia Società Cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Bianchini,
Stefano Sacchetto e Andrea Zuccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Rimorchiatori Riuniti Panfido & C. S.r.l., Guardie ai Fuochi del Porto di Venezia
S.c.p.a. e Conepo Servizi S.c.a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Alessandro Veronese, Alessio Vianello e
Federica Ostan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Veronese in Venezia, via delle Industrie,
19/C;
SDC Servizio Doganale Containers S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Acerboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Alilaguna S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pavanini e Carlotta Baldin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; N. 00310/2022 REG.RIC.
per l'annullamento
-- per quanto riguarda il ricorso introduttivo: del decreto interministeriale n. 490 del 3.12.2021, adottato ai sensi dell'art. 1, comma
6 del D.L. n. 103/2021 convertito in legge 16 settembre 2021 n. 125 (“D.L.
103/2021”), dal Ministero delle infrastrutture e delle mobilità di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze e con il Ministero del turismo, recante data
30.11.2021, sul sito istituzionale del MIMS alla pagina https://www.mit.gov.it/normativa/decreto-interministeriale-numero-490-del-
03122021, nella parte in cui:
(i) attua l'art. 1, comma 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021, limitando il contributo stanziato per l'indennizzo destinato al gestore del terminal interessato dal divieto di transito istituito dall'art. 1, comma 2 medesimo decreto legge all'importo «di 5 milioni di euro per l'anno 2021 e di 22,5 milioni di euro per l'anno 2022» (art. 2 e ss.);
(ii) individua tra i soggetti legittimati a presentare domanda per l'erogazione del contributo di cui all'art. 1, comma 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021 anche le «imprese di cui si avvale il gestore del terminal nonché le imprese dell'indotto e delle attività commerciali collegate» (art. 1, comma 6 e art. 5);
(iii) prevede che il gestore del terminal sia tenuto a corredare la propria domanda di assegnazione del contributo «dell'elenco delle imprese di cui lo stesso si avvale nonché delle imprese dell'indotto e delle attività commerciali collegate» (art. 4, comma 4 lett.
b);
(iv) disciplina l'«Istruttoria delle domande e criteri per l'erogazione del contributo»
(art. 7), disponendo che «Relativamente alle domande di cui agli articoli 4 e 5 del presente decreto, ai fini dell'erogazione del contributo per le annualità 2021 e 2022, si tiene conto dell'attestata entità delle voci di cui al comma 4, lettere b) e c), dei medesimi articoli 4 e 5 nel periodo compreso, rispettivamente, fra il 20 luglio 2021 e N. 00310/2022 REG.RIC.
la data di presentazione delle domande di cui all'articolo 6, comma 1, rispetto al corrispondente periodo del 2019 e fra il 1° gennaio 2022 ed 15 novembre 2022 rispetto al corrispondente periodo del 2019, unita alla sussistenza del nesso di causalità tra le predette voci ed il divieto di transito» (comma 4); e che «Qualora il totale dei contributi riconoscibili alla generalità dei richiedenti sia complessivamente superiore ai limiti di spesa previsti, l'entità dei contributi riconosciuti a ciascun richiedente è rideterminata in modo proporzionale al totale dei contributi riconoscibili» (comma 5)
(di seguito, “Decreto”);
-- per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Venezia Terminal Passeggeri
S.p.A. il 10 novembre 2022:
- del decreto del Direttore Generale del Dipartimento per la mobilità sostenibile –
Direzione generale per la vigilanza sulle autorità di sistema portuale, il trasporto marittimo e per vie d'acqua interne, in data 21.6.2022, prot. n. 0000141, non comunicato alla Ricorrente, né pubblicato, la cui esistenza è stata resa nota alla
Ricorrente per la prima volta con l'accesso agli atti eseguito il 7.9.2022, nella parte in cui attua l'art. 1, co. 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021 limitando il contributo stanziato per l'anno 2021 da corrispondere alla Ricorrente all'importo € 2.981.061,38 in luogo del contributo richiesto da quest'ultima, già ritenuto riconoscibile dal Ministero, di importo pari a € 10.240.673,00;
- degli atti a detto decreto presupposti, connessi e consequenziali tra cui, in particolare:
- dei decreti n. 527 del 30.12.2021 e n. 4 del 19.1.2022, non comunicati alla Ricorrente, né pubblicati, la cui esistenza è stata resa nota alla Ricorrente per la prima volta con l'accesso agli atti eseguito il 7.9.2022, nella parte in cui accolgono le istanze presentate dalle Controinteressate ai fini della concessione del contributo stanziato dall'art. 1, co.
3 lett. b) del D.L. n. 103/2021 per l'anno 2021, per un ammontare complessivamente pari a € 2.012.938,62, e assegnano alla Ricorrente l'importo pari a € 2.981.061,38 in N. 00310/2022 REG.RIC.
luogo del contributo richiesto da quest'ultima, già ritenuto riconoscibile dal Ministero, di importo pari a € 10.240.673,00;
-- per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Venezia Terminal Passeggeri
S.p.A. il 4 aprile 2023:
a) del decreto in data 24.10.2022, prot. n. 0000254, non comunicato dalla Ricorrente, la cui esistenza è stata resa nota a quest'ultima per la prima volta con l'accesso agli atti eseguito il 16.2.2023;
b) del decreto in data 1.12.2022, prot. n. 0000285, non comunicato dalla Ricorrente, la cui esistenza è stata resa nota a quest'ultima per la prima volta con l'accesso agli atti eseguito il 16.2.2023, nella parte in cui attua l'art. 1, co. 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021
(i) limitando il contributo stanziato per l'anno 2022 da corrispondere alla Ricorrente all'importo € 14.463.393,20 in luogo del contributo dovuto a titolo di indennizzo del pregiudizio subito negli anni 2021 e 2022 e, contestualmente, (ii) accoglie le istanze presentate dalle imprese diverse da TP ivi elencate ai fini della concessione del contributo stanziato dall'art. 1, co. 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021 per l'anno 2022, per un ammontare complessivamente pari € 5.771.285,64;
-- per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da ET S.r.l. il 15 giugno
2023:
- del Decreto MIT (ex-Mims) n. 527 del 30.12.2021, decreto MIT (ex-Mims) n. 4 del
19.01.2022
Visti il ricorso, i motivi aggiunti, il ricorso incidentale e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità
Sostenibili (ora Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti), di Bassani S.r.l., di
Portabagagli del Porto di Venezia Società Cooperativa a r.l., di Rimorchiatori Riuniti
Panfido & C. S.r.l., di Guardie Ai Fuochi del Porto di Venezia S.c.p.a., di Conepo
Servizi S.c.a r.l., di SDC - Servizio Doganale Containers S.r.l. e di Alilaguna S.p.A.; N. 00310/2022 REG.RIC.
Visto l'atto di costituzione in giudizio di ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale ET S.r.l.
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. La società Venezia Terminal Passeggeri S.p.A. (in seguito TP), costituita ai sensi dell'articolo 23, comma 5, della legge numero 84 del 1994, è titolare della concessione delle infrastrutture portuali del Porto di Venezia, specificamente nell'area Marittima-
San Basilio, fino al 31 maggio 2026. Essa ha impugnato il decreto interministeriale del 3 dicembre 2021, n. 490 adottato ai sensi dell'articolo 1, comma 6, del decreto legge numero n. 103/2021, convertito in legge n. 125/2021, con il quale sono state regolate le modalità di erogazione dei ristori previsti, per gli anni 2021 e 2022, per compensare la contrazione dell'attività d'impresa dovuta all'interdizione al transito nei canali portuali che attraversano e lambiscono la città storica di Venezia.
Al riguardo, la ricorrente ricorda che il d.l. n. 103/2021, recante "Misure urgenti per la tutela delle vie d'acqua di interesse culturale e per la salvaguardia di Venezia, nonché disposizioni urgenti per la tutela del lavoro", ha introdotto il divieto di accesso delle grandi navi al bacino e al canale di San Marco e al canale della Giudecca.
Contestualmente, al fine di mitigare i danni economici derivanti da tale divieto, è stato istituito un fondo con una dotazione di 35 milioni di euro per l'anno 2021 e di 22,5 milioni di euro per l'anno 2022. Il fondo era destinato al gestore del terminal di approdo interessato dal divieto, alle imprese di cui il gestore si avvale, nonché alle imprese dell'indotto e alle attività commerciali collegate.
Con il Decreto Interministeriale n. 490/2021, sono state poi definite le modalità di presentazione delle domande e di assegnazione delle risorse. N. 00310/2022 REG.RIC.
2. La ricorrente spiega, inoltre, che il decreto n. 490/2021 limita il contributo stanziato per l'indennizzo destinato al gestore del terminal interessato dal divieto di transito, e individua tra i soggetti legittimati a presentare domanda per l'erogazione del contributo anche le imprese di cui si avvale il gestore del terminal, nonché le imprese dell'indotto e delle attività commerciali collegate. Il gestore del terminal è tenuto a corredare la propria domanda di assegnazione del contributo dell'elenco delle imprese di cui lo stesso si avvale, nonché delle imprese dell'indotto e delle attività commerciali collegate. Il decreto disciplina, infine, l'istruttoria delle domande e i criteri per l'erogazione del contributo, disponendo che, qualora il totale dei contributi riconoscibili alla generalità dei richiedenti sia complessivamente superiore ai limiti di spesa previsti, l'entità dei contributi riconosciuti a ciascun richiedente sia rideterminata in modo proporzionale.
3. Il ricorso è articolato in una serie di censure, tra loro strettamente collegate, rubricate come segue:
(1) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 41 E 97 COST. ECCESSO DI POTERE PER
INGIUSTIZIA MANIFESTA, IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E
TRAVISAMENTO DEI FATTI. DISPARITÀ DI TRATTAMENTO.
(1a) Sulla illegittimità delle previsioni del Decreto e dell'art. 1, comma 3 lett. b) del
D.L. n. 103/2021 che individuano tra i possibili destinatari dell'indennizzo le
«imprese di cui [il gestore del terminal interessato dal Divieto di Transito] si avvale nonché [le] imprese dell'indotto e delle attività commerciali collegate».
(1b) Sulla illegittimità delle previsioni che limitano l'indennizzo economico che può essere riconosciuto a TP all'importo complessivo di € 27,5 milioni stanziato per i soli anni 2021 e 2022.
(2) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 103, 113 E 97 COST. ECCESSO DI POTERE
PER INGIUSTIZIA MANIFESTA, IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI
ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI. N. 00310/2022 REG.RIC.
(3) VIOLAZIONE ART. 41 E 97 COST. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA
MANIFESTA, IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E
TRAVISAMENTO DEI FATTI.
(4) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 16 E ARTICOLO 17 DELLA CARTA DEI DIRITTI
FONDAMENTALI, QUEST'ULTIMO LETTO ALLA LUCE DELL'ARTICOLO 1 DEL
PROTOCOLLO 1 DELLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL'UOMO.
VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 42 E 117 COST.
(5) VIOLAZIONE DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO DI TP. VIOLAZIONE ART.
1 DELLA LEGGE N. 241/1990. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CERTEZZA DEL
DIRITTO E DI STABILITÀ DEI RAPPORTI GIURIDICI. VIOLAZIONE ART. 1,
COMMI 3 E 5 DEL D.L. N.103/2021.
(6) VIOLAZIONE ART. 1, COMMI 3 E 5 DEL D.L. N. 103/2021. VIOLAZIONE ART.
106 TFUE. VIOLAZIONE ART. 23, COMMA 5 E ART. 16, COMMA 1, DELLA L. N.
84/1994.
La ricorrente, in particolare, contesta il decreto interministeriale n. 490/2021 nella parte in cui limita il contributo economico stanziato e individua una platea di beneficiari che include soggetti diversi dal gestore del terminal interessato dal divieto di transito. Sotto molteplici punti di vista, la società evidenzia che il divieto di transito, istituito dal d.l. n. 103/2021, ha comportato un grave pregiudizio economico, stimato in una perdita di valore pari a circa 55,8 milioni di euro per il periodo 2021-2026 e di circa 71,9 milioni di euro per il periodo 2027-2050. Tale pregiudizio, secondo la ricorrente, non è adeguatamente compensato dal contributo stanziato, né appare giustificata l'estensione della platea dei beneficiari a soggetti che non hanno subito direttamente gli effetti del divieto di transito.
Viene, quindi, richiesto l'annullamento del decreto, “previa disapplicazione dell'art.
1, comma 3 lett. b) del d.l. n. 103/2021”, ovvero “previa sottoposizione alla Corte costituzionale della questione incidentale di legittimità costituzionale di tale norma, N. 00310/2022 REG.RIC.
che si chiede di promuovere, sia in relazione sia agli artt. 3, 41, 42, 97, 24, 103 e 113
Cost. […] sia in relazione dalle norme europee […], perché il contrasto con queste ultime ridonderebbe comunque in vizio di legittimità costituzionale”, nella parte in cui:
“(i) attua l'art. 1, comma 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021 limitando il contributo stanziato per l'indennizzo previsto in favore del gestore del terminal interessato dal divieto di transito (i.e. in favore della Ricorrente) all'importo «di 5 milioni di euro per l'anno 2021 e di 22,5 milioni di euro per l'anno 2022» (art. 2 e ss.);
(ii) individua tra i soggetti legittimati a presentare domanda per l'erogazione del contributo di cui all'art. 1, comma 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021 anche le «imprese di cui si avvale il gestore del terminal nonché le imprese dell'indotto e delle attività commerciali collegate» (art. 1, comma 6 e art. 5);
(iii) prevede che il gestore del terminal sia tenuto a corredare la propria domanda di assegnazione del Contributo «dell'elenco delle imprese di cui lo stesso si avvale nonché delle imprese dell'indotto e delle attività commerciali collegate» (art. 4, comma 4 lett. b);
(iv) disciplina l'«Istruttoria delle domande e criteri per l'erogazione del contributo»
(art. 7), disponendo che «Relativamente alle domande di cui agli articoli 4 e 5 del presente decreto, ai fini dell'erogazione del contributo per le annualità 2021 e 2022, si tiene conto dell'attestata entità delle voci di cui al comma 4, lettere b) e c), dei medesimi articoli 4 e 5 nel periodo compreso, rispettivamente, fra il 20 luglio 2021 e la data di presentazione delle domande di cui all'articolo 6, comma 1, rispetto al corrispondente periodo del 2019 e fra il 1° gennaio 2022 ed 15 novembre 2022 rispetto al corrispondente periodo del 2019, unita alla sussistenza del nesso di causalità tra le predette voci ed il divieto di transito» (comma 4); e che «Qualora il totale dei contributi riconoscibili alla generalità dei richiedenti sia complessivamente superiore ai limiti di spesa previsti, l'entità dei contributi riconosciuti a ciascun N. 00310/2022 REG.RIC.
richiedente è rideterminata in modo proporzionale al totale dei contributi riconoscibili» (comma 5)”.
4.1 Con motivi aggiunti notificati il 26 ottobre 2022 (in seguito, primi motivi aggiunti), la ricorrente ha impugnato ulteriori provvedimenti adottati dal Ministero, con cui è stato disposto il pagamento di un indennizzo pari a 2.981.061,38 euro in favore di TP per l'anno 2021, a fronte di un pregiudizio riconosciuto dal Ministero pari a 10.240.673 euro. Inoltre, ha impugnato i decreti n. 527/2021 e n. 4/2022, con cui sono state accolte le istanze di concessione del contributo presentate da imprese diverse da TP, per un ammontare complessivo di 2.012.938,62 euro.
La ricorrente lamenta che tali provvedimenti siano illegittimi nella parte in cui limitano l'indennizzo economico riconosciuto in concreto a TP per l'anno 2021, nonostante il pregiudizio effettivamente subito e riconosciuto dal Ministero, e accolgono le istanze di concessione del contributo presentate da imprese diverse da
TP, che non risultano titolari di un diritto stabile e suscettibile di essere indennizzato ai sensi dell'articolo 107 del TFUE. La società evidenzia che il Ministero non avrebbe compiuto alcuna istruttoria sulle domande presentate dalle imprese diverse da TP e che tali imprese non soddisfano i requisiti richiesti dalla Commissione europea per la concessione dell'indennizzo, tra cui la titolarità di un diritto negoziale o autorizzatorio stabile e la sussistenza di un nesso di causalità tra il pregiudizio subito e il divieto di transito.
4.2 Con ulteriori motivi aggiunti notificati il 23 maggio 2023 (in seguito, secondi motivi aggiunti), la ricorrente ha impugnato i successivi provvedimenti adottati dal
Ministero, tra cui il decreto n. 254/2022, con cui è stato disposto il pagamento del residuo importo stanziato per l'anno 2021 in favore delle imprese diverse da TP, per un ammontare complessivo di 1.843.883,71 euro, e il decreto n. 285/2022, con cui sono state accolte le istanze di concessione del contributo per l'anno 2022 presentate dalle imprese diverse da TP, per un ammontare complessivo di 5.771.285,64 euro, e N. 00310/2022 REG.RIC.
disposto il pagamento di un indennizzo pari a 14.463.393,20 euro in favore della stessa
TP.
Tali provvedimenti andrebbero annullati nella parte in cui limitano l'indennizzo economico riconosciuto in concreto a TP per l'anno 2022, nonostante il pregiudizio effettivamente subito e riconosciuto dal Ministero, e accolgono le istanze di concessione del contributo presentate da imprese diverse da TP, che non risultano titolari di un diritto stabile e suscettibile di essere indennizzato ai sensi dell'articolo
107 del TFUE. La società evidenzia che il Ministero avrebbe nuovamente omesso di compiere un'adeguata istruttoria sulle domande presentate dalle imprese diverse da
TP e che le imprese beneficiarie non avrebbero soddisfatto i requisiti richiesti per la concessione dell'indennizzo. Inoltre, la ricorrente sottolinea che l'importo complessivamente corrisposto a TP per gli anni 2021 e 2022, pari a 17.444.454,58 euro, è inferiore a quello necessario per il reintegro del pregiudizio effettivamente subito, pari a 24.704.066,20 euro.
4.3 Entrambi i motivi aggiunti muovono dal comune presupposto secondo cui la riduzione della platea dei beneficiari libererebbe, in sede di riparto proporzionale effettuato ai sensi dell'art. 7, comma 5, del decreto n. 490/2021, ulteriori risorse a favore di TP, incrementando il contributo assegnatole.
5. Si sono costituiti in giudizio Bassani S.r.l., Portabagagli del Porto di Venezia
Società Cooperativa a r.l., Rimorchiatori Riuniti Panfido & C. S.r.l., Guardie Ai
Fuochi del Porto di Venezia S.c.p.a., Conepo Servizi S.c.a r.l., SDC - Servizio
Doganale Containers S.r.l., Alilaguna S.p.A. e il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, che hanno resistito nel merito e formulato in rito molteplici eccezioni, variamente articolate.
6. ET ha, inoltre, proposto ricorso incidentale, notificato il 18 maggio 2023, tramite il quale, dopo avere ricordato di essere attiva nel Porto di Venezia dal 1947 e di essere concessionaria del servizio portuale di bunkeraggio dal 1968, spiega di avere N. 00310/2022 REG.RIC.
presentato domanda per l'ammissione ai contributi per gli anni 2021 e 2022, vedendosi riconoscere l'indennizzo solo per quest'ultima annualità.
In questa sede, impugna il provvedimento con cui è stata respinta la richiesta per il
2021, a causa di carenze a carico della documentazione prodotta a corredo, carenze che ET contesta recisamente, sostenendo di essersi attenuta alle disposizioni contenute nel decreto attuativo e ricordando, sotto il profilo sostanziale, di appartenere all'indotto del gestore del terminal come impresa collegata. Al fine di comprovare il nesso di causalità tra il divieto di transito e il danno subito, la ricorrente incidentale produce, infine, ampia documentazione a comprova del calo di fatturato.
7. Discussa nell'udienza pubblica del 12 marzo 2025, la causa è stata, infine, posta in decisione.
8. Il presente giudizio riguarda l'attribuzione dei contributi previsti dall'art. 1, comma 3, del decreto legge 20 luglio 2021, n. 103, convertito con modificazioni dalla legge 16 settembre 2021, n. 125, per l'anno 2021, contributi le cui modalità di erogazione sono regolate dal decreto interministeriale n. 490/2021.
8.1 Con il ricorso principale, viene essenzialmente contestato tale decreto, in particolare con riguardo alle disposizioni attuative che hanno disciplinato la distribuzione delle risorse disponibili, specie ampliando (indebitamente, come sostenuto dalla ricorrente) la platea dei beneficiari, così da diminuire la quota proporzionalmente disponibile a favore di TP.
I motivi aggiunti della ricorrente principale, si pongono in linea di continuità con tale impostazione, e sono diretti a censurare i provvedimenti esecutivi attraverso i quali l'Amministrazione, rispettivamente per gli anni 2021 e 2022, ha provveduto alla distribuzione degli indennizzi tra gli aventi diritto, attingendo proporzionalmente - secondo le disposizioni contenute nel decreto - allo stanziamento previsto dal d.l. n.
103/2021. La contestazione mira, dunque, a contrastare anche sotto questa N. 00310/2022 REG.RIC.
angolazione l'accesso alla misura da parte degli operatori economici diversi dalla ricorrente, così da aumentare proporzionalmente la quota riconosciuta a quest'ultima.
Sempre nel ricorso principale, le censure di TP si dirigono a contestare il decreto, nella parte in cui perpetuerebbe il limite, previsto dall'art. 1, comma 3 d.l. n. 103/2021,
“al contributo stanziato per l'indennizzo previsto in favore del gestore del terminal interessato dal divieto di transito (i.e. in favore della Ricorrente) all'importo « di 5 milioni di euro per l'anno 2021 e di 22,5 milioni di euro per l'anno 2022»”, con l'effetto di impedire l'integrale ristoro del pregiudizio dagli operatori subito a seguito dell'interdizione dei canali portuali. Detta censura è accompagnata dalla richiesta di vedere disapplicato il limite dello stanziamento complessivo previsto dalla norma primaria, ovvero di sollevare al riguardo la questione di legittimità costituzionale “sia agli artt. 3, 41, 42, 97, 24, 103 e 113 Cost. […] sia in relazione dalle norme europee
[…]”, in modo da poter conseguire, una volta espunto il suddetto limite, il ristoro integrale e non un mero indennizzo proporzionale.
Anche questa doglianza è finalizzata, dunque, a operare sul quantum e non sull'an della misura. Non è infatti messo in discussione il diritto della ricorrente principale a ottenere il ristoro, diritto che, a ben guardare, costituisce semmai il costante presupposto della domanda giudiziale, ma si lamenta che il limite normativo apposto allo stanziamento complessivo impedirebbe, in forza del meccanismo di riparto proporzionale, un risarcimento soddisfacente idoneo a dare integrale copertura al danno subito dall'impresa concessionaria a causa della contrazione dell'attività portuale.
8.2 Il ricorso incidentale di ET, operatore collegato alla concessionaria, attiene alla mancata attribuzione dell'indennizzo per l'anno 2022, ed è diretto ad accertare il sottostante diritto soggettivo all'erogazione del contributo, impedita dai vizi che affliggerebbero la procedura seguita dall'Amministrazione. N. 00310/2022 REG.RIC.
9. In via preliminare, il Ministero resistente, Rimorchiatori Riuniti Panfido & C.,
Guardie ai Fuochi del Porto di Venezia, Conepo Servizi e Portabagagli del Porto di
Venezia hanno sollevato eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, assumendo che la posizione soggettiva fatta valere dalla ricorrente principale e dalla ricorrente incidentale non integrerebbe un interesse legittimo, ma un diritto soggettivo perfetto, devoluto, come tale, alla cognizione del giudice ordinario.
10. L'eccezione è fondata.
10.1. Occorre, innanzitutto, definire il perimetro normativo e procedimentale entro cui si collocano le pretese azionate da TP e ET.
L'art. 1, comma 3, del d.l. 20 luglio 2021, n. 103 (conv. in l. 16 settembre 2021, n.
125) ha istituito, per gli anni 2021-2022, un fondo destinato a compensare il pregiudizio economico arrecato dall'interdizione al transito delle grandi navi nei canali di Venezia, rinviando a decreto interministeriale la disciplina attuativa delle domande, dei requisiti e dei criteri di riparto. Il D.I. 3 dicembre 2021, n. 490 ha, quindi, scandito una procedura rigidamente tipizzata, ancorata a verifiche documentali e a parametri tecnico-contabili predeterminati, prevedendo, in caso di insufficienza delle risorse, un meccanismo di riduzione proporzionale degli importi spettanti (art. 7, commi 4 e 5).
10.2. Collocata all'interno di questa cornice, l'attività amministrativa è, per sua natura, vincolata: l'Amministrazione non conforma l'interesse pubblico mediante valutazioni discrezionali, ma accerta la ricorrenza dei presupposti legali (soggettivi, oggettivi e causali) ed esegue il calcolo del contributo secondo formule predefinite, applicando, ove necessario, il riparto pro quota. Ne consegue che, una volta verificati i presupposti di legge, l'ente erogatore è tenuto alla liquidazione; l'an, il quid e il quomodo dell'erogazione risultano interamente tracciati dal combinato disposto della norma primaria e del decreto attuativo. N. 00310/2022 REG.RIC.
10.3. Sono le stesse censure articolate da TP a confermare la natura meramente ricognitiva/liquidatoria dell'azione amministrativa: si contestano il perimetro della platea dei beneficiari (con riflessi sul quantum assegnabile a TP per il meccanismo proporzionale), l'adeguatezza dell'istruttoria e della motivazione in sede di riparto, nonché l'insufficienza dello stanziamento legislativo e la sua incidenza sull'integralità del ristoro. Si tratta di doglianze che, a prescindere dal loro inquadramento prospettico di vizi del provvedimento, mirano sostanzialmente all'accertamento della spettanza e della corretta quantificazione di una prestazione patrimoniale ex lege, giacché il diritto al ristoro è assunto come dato e si controverte soltanto della sua misura e e della sua ripartizione.
10.4. Specularmente, il ricorso incidentale di ET, operatore dell'indotto, investe il diniego del contributo per il 2021 per asserite carenze documentali e, sul piano sostanziale, postula l'inclusione dell'impresa tra i soggetti legittimati, allegando un calo di fatturato causalmente riconducibile al divieto di transito. Anche qui, l'interesse dedotto è la tutela di una posizione di credito di fonte normativa, condizionata alla verifica di presupposti tipizzati, senza margini di scelta pubblicistica sull'an e sulle modalità dell'attribuzione.
11. Del resto, in tema di riparto di giurisdizione, la giurisprudenza ha da tempo chiarito che, nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o indennizzi pubblici, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando l'attribuzione del beneficio discende direttamente dalla legge e l'Amministrazione è chiamata a una mera verifica dei presupposti, senza spazi di ponderazione comparativa dell'interesse pubblico. Si tratta del principio, ormai divenuto ius receptum, affermato dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (29 gennaio 2014, n. 6) e ribadito, da ultimo, dalle Sezioni Unite della corte di Cassazione (ord. 5 aprile 2024, n. 9154), secondo cui il discrimen tra giurisdizione ordinaria e amministrativa risiede nella natura vincolata o discrezionale dell'attività: quando la normativa predetermina an, quid e quomodo dell'erogazione, N. 00310/2022 REG.RIC.
la situazione soggettiva dell'aspirante beneficiario è sempre di diritto soggettivo e le relative controversie sono devolute all'A.G.O. indipendentemente dal fatto che le censure possano in tutto o in parte riguardare il modo in cui il diritto in questione sia stato conformato dal legislatore (in tema di contributi e sovvenzioni pubbliche, regolati dal d.l. n. 34/2020 e diretti a ristorare le strutture private accreditate tenute a sospendere l'attività nel corso dell'emergenza da Covid-19, si veda, in senso conforme, Cass. Civ., S.U., 3 giugno 2024, n. 15404; cfr., inoltre, Cons. Stato, Sez. V,
4 febbraio 2025, n. 891; T.A.R. Basilicata, Potenza, 5 dicembre 2024, n. 610).
12. L'applicazione di tali principi al caso concreto non lascia margini di incertezza riguardo alla carenza di giurisdizione dell'adito giudice amministrativo.
12.1 Le censure di TP dirette a contestare il decreto n. 490/2021 e i provvedimenti esecutivi del riparto per il 2021 e 2022 in nessun caso investono scelte autoritative discrezionali, ma: (i) la definizione della platea degli aventi diritto alla luce di categorie fissate dal legislatore (gestore del terminal, imprese di cui esso si avvale, imprese dell'indotto e attività commerciali collegate); (ii) la riconducibilità causale delle perdite al divieto di transito; (iii) la quantificazione del contributo mediante grandezze contabili predeterminate, ivi incluso il riparto proporzionale in caso di incapienza. Si tratta, tutte, di operazioni vincolate di accertamento e calcolo.
La circostanza che la ricorrente principale aspiri all'integrale ristoro dei pregiudizi stimati – stigmatizzando il tetto di spesa legislativamente fissato – conferma, semmai, che l'oggetto effettivo del contendere si colloca nell'alveo della quantificazione di una prestazione patrimoniale senza mai dare luogo ad un sindacato sul potere esercitato nella fattispecie dall'Amministrazione.
12.2 Non vale, poi, a radicare la giurisdizione amministrativa l'argomento, prospettato in via difensiva, secondo cui il d.l. n. 103/2021 integrerebbe una legge- provvedimento. N. 00310/2022 REG.RIC.
Invero, la giurisprudenza ha da tempo chiarito che la qualificazione di una fonte come legge-provvedimento rileva ai fini del controllo di costituzionalità, ma non trasforma, di per sé, un rapporto di matrice paritetica in una relazione autoritativa idonea a devolvere la controversia al giudice amministrativo. In assenza di alcun segmento connotato dall'esercizio di discrezionalità amministrativa (il quale soltanto potrebbe costituire il necessario presupposto per l'esercizio dell'azione caducatoria; cfr. Cons.
St., Sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2409), si discute della spettanza e della misura di un contributo economico predeterminato in ogni suo aspetto dalla legge e volto ad attenuare le conseguenze economiche del medesimo divieto, rispetto al quale l'Amministrazione svolge mere funzioni di verifica e liquidazione.
12.3 È, altresì, privo di rilievo ai fini del riparto di giurisdizione che TP prospetti la disapplicazione dell'art. 1, comma 3, lett. b), del d.l. n. 103/2021, ovvero solleciti la rimessione della questione di costituzionalità di tale disposizione, sostenendo che nella sua applicazione essa darebbe luogo ad una indebita compressione del diritto al risarcimento del danno, limitando l'onere complessivo gravante sullo Stato a discapito di molteplici valori costituzionali e, in primis, dei principi di solidarietà e uguaglianza e di tutela della libera iniziativa economica nonché della proprietà privata.
Del resto, dal momento che l'oggetto del giudizio attiene alla sussistenza e all'ammontare di una obbligazione patrimoniale ex lege rispetto alla quale la TP vanta, in definitiva, un diritto di credito, spetterebbe comunque al giudice ordinario - cui compete la cognizione in materia di diritti soggettivi – se del caso sollevare, ricorrendone i presupposti, la questione di legittimità costituzionale della disciplina di settore.
13. Le medesime considerazioni assorbono e definiscono anche il ricorso incidentale di ET.
Le doglianze incentrate sulla sufficienza della documentazione prodotta
(autocertificazione del legale rappresentante; Tabella “C” debitamente compilata N. 00310/2022 REG.RIC.
come richiesto dal decreto n. 490/2021; asseverazione sottoscritta da un esperto contabile) non investono l'esercizio di un potere discrezionale, ma la corretta applicazione di regole formali e procedimentali: anche qui è in contestazione, in ultima analisi, il diritto soggettivo all'erogazione del contributo per l'annualità 2021, condizionato dall'accertamento del possesso dei requisiti e della regolarità della domanda. La sua cognizione, pertanto, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
14. In conclusione, la controversia – tanto con riguardo al ricorso principale e ai motivi aggiunti (impugnazioni del decreto n. 490/2021 nelle parti che incidono sul riparto e sulla platea dei beneficiari, nonché dei decreti applicativi 2021-2022), quanto al ricorso incidentale (diniego per il 2021) – attiene a posizioni di diritto soggettivo aventi ad oggetto la percezione di contributi legislativamente configurati e amministrativamente liquidati in base a criteri vincolati; essa è, dunque, devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.
15. Ai sensi dell'art. 11 c.p.a., restano in ogni caso salvi gli effetti sostanziali e processuali delle domande alla data di notificazione degli atti introduttivi (ricorso principale e motivi aggiunti; ricorso incidentale), potendo le parti riproporle dinanzi al giudice munito di giurisdizione.
16. La novità e complessità della disciplina di riferimento, unitamente alla natura seriale delle questioni e alla peculiarità del contesto fattuale (divieto di transito e misure compensative), integrano giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite tra tutte le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo, i motivi aggiunti e il ricorso incidentale, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice N. 00310/2022 REG.RIC.
amministrativo in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo può essere proseguito con le modalità e i termini di cui all'art. 11 cod. proc. amm.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Nicola Bardino, Primo Referendario, Estensore
Alberto Ramon, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Nicola Bardino Leonardo Pasanisi
IL SEGRETARIO N. 00310/2022 REG.RIC.