Pubblicato il 07/01/2026

N. 00215/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13365/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13365 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Coopservice Soc. Coop. P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Lombardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Borghese n. 3;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Pesce in Roma, via Bocca di Leone;
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Transizione Ecologica, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona dei Ministri in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Collecchio, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

Per l'annullamento, previa sospensiva

- del provvedimento del GSE del 5.8.2022 comunicato alla ricorrente in pari data, avente ad oggetto “Comunicazione di chiusura del procedimento di annullamento in autotutela, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento della richiesta di prenotazione degli incentivi di cui al DM 16 febbraio 2016 e degli atti connessi, relativi all'intervento identificato con il codice CT00518900. Soggetto Responsabile: COOPSERVICE S.COOP. P.A. Codice fiscale / P.IVA: 00310180351”, con il quale è stato disposto l'annullamento in autotutela del provvedimento di accoglimento della richiesta di prenotazione incentivi avanzata da Coopservice e dei relativi atti connessi per le attività svolte sull'edificio “Municipio” del Comune di Collecchio;

- della nota GSE del 25.3.2022 prot. GSE/P20220008081, recante “Comunicazione di avvio del procedimento per l'annullamento in autotutela, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, del provvedimento di accoglimento della richiesta di prenotazione degli incentivi di cui al DM 16 febbraio 2016, e dei provvedimenti connessi, relativi all'intervento identificato con il codice CT00518900. Soggetto Responsabile: COOPSERVICE S.COOP. P.A.. Codice fiscale / P.IVA: 00310180351”;

- per quanto occorrer possa, della nota GSE del 3.9.2021 prot. GSEWEB/P20210478349, con cui veniva richiesta una integrazione documentale di quanto inviato da Coopservice S. Coop. P.A. con la domanda di prenotazione degli incentivi in data 30.6.2021;

- in parte qua, delle Regole Applicative del D.M. 16 febbraio 2016, recanti “Incentivazione della produzione di energia termica da impianti a fonti rinnovabili ed interventi di efficienza energetica di piccole dimensioni”, emanate dal GSE ed aggiornate a febbraio 2022 ed in particolare del par. 1.2.1. ed in ogni altra parte in cui non consentono ad una mandante di Raggruppamento Temporaneo di Imprese con la qualifica di ES di presentare domanda di prenotazione incentivi del Conto Termico di cui al D.M. 16 febbraio 2016, nonché del provvedimento con cui il GSE ha provveduto ad adottare le predette Regole Applicative;

- per quanto occorrer possa e ove interpretato in malam partem, del D.M. 16 febbraio 2016 del Ministero dello Sviluppo Economico recante “Aggiornamento della disciplina per l'incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l'incremento dell'efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili”, ed in particolare degli artt. 3, comma 2 e 6, comma 2, lett. b), qualora non consenta alla ES mandante di Raggruppamento Temporaneo di Imprese di presentare domanda di prenotazione incentivi del Conto Termico;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque consequenziale, ancorché non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da COOPSERVICE SOC. COOP. P.A. il 15/10/2024:

per l’annullamento

della nota del GSE prot. GSE/P20240030706 del 24 giugno 2024, comunicata alla ricorrente a mezzo PEC in pari data, avente ad oggetto “Comunicazione di chiusura del procedimento per l’annullamento in autotutela, ai sensi della legge 7 agosto 1990 n. 241, del provvedimento di accoglimento della richiesta degli incentivi di cui al D.M. 16 febbraio 2016, relativi all’intervento identificato con il n. pratica CT00518900 – Richiesta restituzione incentivi”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque consequenziale, ancorché non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A. e di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero della Transizione Ecologica e di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025 la dott.ssa VI RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Città Metropolitana di Bologna, in qualità di Soggetto Aggregatore, con bando di gara pubblicato in data 20.4.2018, indiceva una procedura aperta per “l’affidamento del servizio di facility management: Servizio Energia, Servizio Gestione e Manutenzione Impianti Termici (invernali ed estivi) degli edifici scolastici e sedi istituzionali appartenenti ad amministrazione/enti non sanitari siti nel territorio della Regione Emilia-Romagna, finalizzato alla Convenzione di cui all’art. 26, comma 1, L. 488/1999, per la durata di 36 mesi. CIG 7447541142”.

All’esito della gara, la Città Metropolitana di Bologna aggiudicava il servizio al Raggruppamento Temporaneo di Imprese capeggiato dalla mandataria Consorzio Innova Soc. Coop. con le mandanti Rekeep S.p.a. e Gesta S.p.a. (oggi Coopservice S. Coop. P.A.1), nell’interesse di tutte le Amministrazioni/Enti non sanitari del territorio della Regione Emilia Romagna.

La Convenzione (rep. n. 20/2018) veniva stipulata tra la Città Metropolitana di Bologna [Soggetto Aggregatore] ed il Consorzio Innova mandataria del RTI aggiudicatario in data 17.10.2018, e poi integrata in data 9.10.2019.

Il Comune di Collecchio ha aderito alla citata Convenzione con Ordinativo di Fornitura del 13.9.2019 e procedeva alla consegna del servizio in favore della mandante Coopservice in data 1.10.2019.

Coopservice, in data 30.6.2021, presentava quindi, come ES e Soggetto Responsabile, domanda di prenotazione incentivi di cui al Conto Termico [importo netto: euro 5.907,04] per gli specifici interventi di efficientamento energetico da realizzarsi sull’edificio “Municipio” del Comune di Collecchio (codice CT00518900).

Il GSE, in data 3.9.2021, a fronte della domanda avanzata dalla ricorrente, richiedeva una integrazione documentale, la quale veniva riscontrata da Coopservice con nota del 29.9.2021.

In data 11.10.2021 il GSE, riscontrata la conformità della documentazione pervenuta a quanto specificamente indicato nel Decreto e nelle Regole Applicative, accettava la richiesta di prenotazione degli incentivi e, come conseguenza di ciò, la ricorrente comunicava che i lavori per la realizzazione dell’intervento erano stati avviati in data 30.8.2021.

In data 12.11.2021, l’Ente gestore procedeva quindi ad accordare a Coopservice l’incentivo in acconto, invitando altresì il Soggetto Responsabile ad accettare la Convenzione per l’erogazione del medesimo, sottoscritta in data 15.11.2021.

L’iter procedimentale si concludeva, quindi, definitivamente nel novembre 2021, sulla scorta della normativa ratione temporis applicabile.

In data 25.3.2022, però, il GSE comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento per l’annullamento in autotutela per le seguenti ragioni:

“ i. la ES che ha presentato istanza quale Soggetto Responsabile (COOPSERVICE S.COOP. P.A.) non è la mandataria dell’ATI firmataria del contratto di prestazione energetica stipulato con il Soggetto Ammesso, in contrasto con quanto previsto non rispettando quindi quanto previsto all’art. 3 comma 2 del Decreto e chiarito al paragrafo 1.2.1 delle Regole Applicative;

ii. alla suddetta ES (COOPSERVICE S.COOP. P.A.) non è stato conferito con un unico atto, un mandato collettivo speciale con rappresentanza, per operare in nome e per conto dei mandanti, per le finalità di cui al presente decreto e per la stipula del contratto di prestazione energetica di cui al decreto legislativo 102/2014” .

L’annullamento d’ufficio veniva motivato sull’asserita carenza di un profilo soggettivo in capo alla richiedente introdotto, ex novo, con il nuovo par. 1.2.1 delle Regole applicative del GSE, aggiornate a febbraio 2022.

L’odierna ricorrente inviava quindi al GSE le proprie osservazioni con nota del 31.3.2022, rilevando in particolare l’illegittimità del diniego basato su Regole applicative del D.M. 16 febbraio 2016 aggiornate a febbraio 2022 ratione temporis non applicabili.

Con il provvedimento del 5.8.2022 il GSE ha però comunicato a Coopservice l’annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento della richiesta di prenotazione incentivi e dei relativi atti connessi, limitandosi ad osservare come: “con le nuove osservazioni trasmesse non sono stati forniti elementi e/o informazioni atti a superare i motivi di annullamento individuati nella comunicazione di apertura del procedimento. In particolare: il documento inviato non ha introdotto alcun elemento di novità, sulla base del quale poter consentire l’accesso agli incentivi ”.

In pendenza del giudizio in oggetto, il GSE ha inviato, in data 24.6.2024, alla odierna ricorrente una richiesta di restituzione degli incentivi medio tempore percepiti, pari ad euro 2.392,00.

Tutti i richiamati atti sono stati prontamente impugnati dalla ricorrente per i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 4 del D.M. 16 febbraio 2016 e dei parr. 1.3.2 e 4 e ss. delle Regole applicative del D.M. 16 febbraio 2016 ante e post febbraio 2022, dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e s.m.i. e dei principi generali dell’autotutela e del legittimo affidamento. Eccesso di potere per carenza di motivazione, illogicità manifesta e contraddittorietà tra atti della stessa Pubblica amministrazione;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinquies L. n. 241/1990 e s.m.i. e dei principi generali della revoca e del legittimo affidamento. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione;

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 2 e dell’art. 6, comma 4, lett. b) del D.M. 16 febbraio 2016, del par. 1.2 delle Regole applicative del D.M. 16 febbraio 2016 fissate dal GSE nel testo vigente sino a febbraio 2022 e del par. 2.3 delle Regole Applicative del D.M. 16 febbraio 2016 ante e post febbraio 2022, dell'art. 11 preleggi e del principio del tempus regit actum, nonché del principio di legittimo affidamento e certezza del diritto. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti nonché per manifesta irragionevolezza;

IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6 e 8 del D.M. 16 febbraio 2016, dell’art. 63 direttiva 2014/24/UE, dell’art. 83 d.lvo 50/2016 e dell’art. 92 DPR 207/2010;

V. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 21-nonies della L. n. 241 del 1990 e s.m.i. e dei principi di buon andamento della Pubblica amministrazione, del giusto procedimento e del contraddittorio. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione controdeducendo a quanto sostenuto da parte ricorrente e domandando il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

Medio tempore, con sentenza nr. 18146/2025 del 21 ottobre 2025, il Collegio ha definito un caso analogo, accogliendo il ricorso proposto dalla medesima Coopservice Soc. Coop. P.A.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato celebratasi sulla piattaforma TEAMS il 14 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio, ex art. 88 c.p.a. ritiene, stante l’identità delle questioni giuridiche sottese al presente ricorso, di poter rinviare al richiamato precedente, alla luce del quale:

“ È vero che il principio generale tempus regit actum conduce nella normalità dei casi a dare rilevanze alle regole esistenti al momento dell’emanazione del provvedimento, e non al momento della presentazione dell’istanza, ma è altrettanto vero, come nota correttamente la ricorrente, che il GSE appariva essersi autovincolato ad applicare le regole vigenti al momento della presentazione dell’istanza, perché il par. 2.3 delle Regole Applicative, sia nella versione precedente che successiva a Febbraio 2022, prevede che: “Il GSE effettua la valutazione dei requisiti nel rispetto di quanto previsto dal Decreto, dalle presenti Regole Applicative e dal quadro normativo in vigore al momento dell’invio della richiesta”.

In secondo luogo, anche la questione del mandato speciale che doveva essere conferito al soggetto richiedente l’istanza appare ricadere nell’ambito di applicazione della norma appena menzionata.

Difatti, come nota sempre la ricorrente senza smentita specifica del GSE, non era previsto esplicitamente che il detto mandato dovesse essere presentato in sede di richiesta della prenotazione degli incentivi, ed una volta ritenuta la legittimazione della E.S.Co. competente, per come appariva dalle Regole applicative del 2016, la questione poteva in teoria ritenersi assorbita.

In terzo luogo, la questione delle prerogative delle imprese mandanti di un RTI è oggetto di una delicata questione affrontata in giurisprudenza e risolta di regola in senso positivo rispetto alla legittimazione, seppure a determinate condizioni e nei limiti dell’interesse concreto e specifico vantato (cfr. Cons. Stato, sez. V, 18 novembre 2021, n. 7688; 18 ottobre 2011, n. 5571, 15 ottobre 2010, n. 7524; 6 marzo 2007, n. 1042; 29 marzo 2006, n. 1600; sez. VI. 8 ottobre 2008, n. 4931).

Parimenti significativa in ordine alla pregnanza della posizione delle mandanti è la sentenza della Corte di giustizia UE sul contrasto con il diritto europeo della disposizione del vecchio Codice dei contratti (art. 83 comma 8) con la quale era stato codificato l’obbligo per la mandataria di possedere i requisiti e di eseguire le prestazioni in misura maggioritaria (Corte di giustizia U.E. 28 aprile 2022, causa C-642-20). Tale pronunzia, infatti, chiarisce ulteriormente la posizione di piena autonomia che, in linea di principio, l’impresa mandante può vantare rispetto alla mandataria, ovviamente nei limiti della sua sfera di attribuzione.

In altre parole, appare dissonante rispetto ai menzionati principi europei escludere in radice che la mandante possa esercitare taluni dei diritti che alla stessa appartengono “originariamente”, in particolare qualora si verta nell’ambito di rapporti che chiamano in causa dei terzi (nel caso di specie del GSE). In ogni caso, rimane ferma la possibilità di prevedere taluni proporzionali limiti all’autonomia delle mandanti al fine di garantire (i.a.) il celere svolgimento dei procedimenti, la certezza dei rapporti con la stazione appaltante e, in generale, il buon andamento dell’Amministrazione. Tuttavia, nel caso di specie, dai provvedimenti impugnati, non risulta che alcuna analisi in concreto sia stata svolta.

Infine, l’avvenuta impugnazione nella presente causa del D.M. 16 febbraio 2016 sotto i profili appena visti, con particolare riguardo alle prerogative delle imprese mandanti di un RTI, implica che non si può ricavare da detta fonte normativa un presupposto vincolante per l’automatico rigetto della doglianza ricorsuale relativa al rispetto dell’art. 10 bis della Legge 241/90, perché invero le censure di cui alle osservazioni della ricorrente presentano elementi che, se riproposte a seguito di eventuale ulteriore respingimento dell’istanza per cui è causa, potrebbero, in teoria, condurre anche alla caducazione in parte qua del menzionato D.M.

8. Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere accolto il quarto motivo di ricorso, atteso che è stata accertata la violazione dell’art. 10-bis della Legge 241/1990 da parte del GSE, il quale non ha fornito adeguata motivazione in ordine al mancato accoglimento delle osservazioni procedimentali della ricorrente ”.

Per le medesime ragioni ora illustrate anche l’odierno ricorso deve trovare accoglimento.

I restanti motivi di ricorso restano assorbiti, non potendosi esaminare in questa sede questioni afferenti a poteri non ancora validamente esercitati.

Di conseguenza, il GSE dovrà riavviare il procedimento, confrontarsi con la ricorrente anche in ordine alla eventuale sopravvenienza di elementi rilevanti, chiarendo se ritiene che il conferimento alla ricorrente, da parte degli altri componenti l’RTI, di un mandato speciale riferito alla gestione dell’incentivo di cui si discorre, possa considerarsi decisivo al fine di risolvere la controversia e richiedendo eventualmente ulteriori elementi documentali. Infine il GSE dovrà determinarsi nuovamente e in via definitiva.

Le spese di lite devono essere compensate, attesa la novità e la peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui successivi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei limiti e termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025, svoltasi in modalità da remoto sulla piattaforma Teams , con l'intervento dei magistrati:

CA RO, Presidente FF

Antonino Scianna, Primo Referendario

VI RA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI RA	CA RO

IL SEGRETARIO