Pubblicato il 24/12/2025

N. 04258/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02556/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2556 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Sgobbi, Roberto De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Questura della Provincia di Monza e della Brianza, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di ammonimento, ex art. 3 d.l. n. 93/2013, conv. in l. n. 119/2013, emesso dalla Questura della Provincia di Monza e della Brianza, Divisione Anticrimine, prot. -OMISSIS-dell'8.5.2025 e notificato brevi manu alla ricorrente il 12.5.2025 presso gli uffici del Comando dei Carabinieri di Vimercate; nonchè di tutti gli atti connessi e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. LU ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La signora -OMISSIS- è stata destinataria del provvedimento prot. -OMISSIS-dell’8.5.2025 con il quale la Questura della Provincia di Monza e della Brianza attesa la presenza di “condotte di violenza domestica” che aveva dato luogo a “comportamenti persecutori/violenti”, ammoniva, ai sensi dell’art. 3 del d.l. n. 93/2013 conv. in legge n. 119/2013, la predetta “a tenere una condotta conforme alla legge” e la informava “che, in caso di persistenza dei comportamenti contestati verrà segnalata alla competente Procura della Repubblica”.

La Questura ha evidenziato che tra la signora -OMISSIS- e il marito, signor -OMISSIS-, fosse presente una “situazione famigliare conflittuale per disparati motivi” che aveva “pregiudicato la serena convivenza della coppia”. Dal mese di agosto 2024, la signora -OMISSIS- aveva “iniziato una condotta maltrattante nei confronti del marito, consistente nell’ingiuriarlo e umiliarlo … anche in presenza della figlia minore”. Tali condotte hanno ingenerato nel marito “un profondo stato di ansia e malessere, determinando in lui profondi cambiamenti nel proprio stile di vita, ansia e malessere determinati in particolare dall’essere video ripreso in ogni momento della vita famigliare” dalla moglie, “creando una forte pressione psicologica nell’uomo”.

La signora -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento dell'8.5.2025 affidando il gravame ad un articolato motivo.

Nelle premesse del ricorso pone l’attenzione sul fatto che “l’ammonimento, in assenza d’effettive condotte violente della ricorrente, si è rivelato controproducente” legittimando nel coniuge un’ escalation di aggressività (culminata in un atto di lesione verificatosi il 28.5.2025) e, per converso, ha indotto in lei un senso d’impotenza e di “passività frenante”, a causa del timore di compiere reazioni eccessive a fronte del concreto rischio di subire azioni lesive.

La ricorrente contesta che il provvedimento impugnato è stato assunto solo sulla base delle affermazioni soggettive del Sig. -OMISSIS- ed è carente dei presupposti normativi, tipizzati ex art. 3 del d.l. n. 93/2013, “non essendovi alcun atto di violenza domestica, imputabile alla Sig.ra -OMISSIS-, che trovi conferma -anche solo probabilistica- per via documentale o testimoniale o in altro modo”.

Il provvedimento è quindi “frutto di un’istruttoria lacunosa e di una motivazione appiattita su una rappresentazione dei fatti unilaterale, che ha negletto le circostanziate e documentate affermazioni della Sig.ra -OMISSIS-” indicate nella memoria del 14.4.2024 “dando credito esclusivamente alle asserzioni del marito, e risulta -perciò- viziato da disparità di trattamento e ingiustizia manifesta”.

Inoltre, risulta violato il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa poiché la misura preventiva ed inibitoria “è manifestamente sproporzionata rispetto all’inconsistenza -sostanziale e probatoria- degli addebiti ed onera la ricorrente ad intraprendere … un percorso trattamentale integrato finalizzato all’acquisizione della consapevolezza del disvalore penale delle azioni commesse”.

Il Ministero dell’interno si è costituito in giudizio in resistenza, depositando la documentazione a sostegno del provvedimento gravato.

Il controinteressato si si è costituito in giudizio in resistenza.

All’udienza del 17.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Le censure contenute nel ricorso, volte a contestare la sussistenza dei presupposti per l’adozione dell’ammonimento e a denunciare il difetto di istruttoria e motivazione in cui sarebbe incorsa l’amministrazione, sono infondate.

L’art. 3 del d.l. n. 93 del 2013 disciplina l’istituto dell’ammonimento per violenza domestica, prevedendo che “1. Nei casi in cui alle forze dell'ordine sia segnalato, in forma non anonima, un fatto che debba ritenersi riconducibile ai reati di cui agli articoli 581, 582, 610, 612, secondo comma, 612-bis, 612-ter, 614 e 635, consumati o tentati, del codice penale, nell'ambito di violenza domestica, il questore, anche in assenza di querela, può procedere, assunte le informazioni necessarie da parte degli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, all'ammonimento dell'autore del fatto. Ai fini del presente articolo si intendono per violenza domestica uno o più atti, gravi ovvero non episodici o commessi in presenza di minorenni, di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica che si verificano all'interno della famiglia o del nucleo familiare o tra persone legate, attualmente o in passato, da un vincolo di matrimonio o da una relazione affettiva, indipendentemente dal fatto che l'autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la vittima. […]”.

Il presupposto applicato della misura è la segnalazione di un “fatto” riconducibile ai reati di cui agli articoli 581, 582, 610, 612, secondo comma, 612-bis, 612-ter, 614 e 635, c.p., consumati o tentati. Il “fatto” deve riguardare una condotta di violenza domestica la quale consiste in “uno o più atti, gravi ovvero non episodici o commessi in presenza di minorenni”, consistenti in “violenza fisica, sessuale, psicologica o economica che si verificano all'interno della famiglia o del nucleo familiare o tra persone legate, attualmente o in passato, da un vincolo di matrimonio o da una relazione affettiva”.

Il rispetto della libertà e dignità altrui, comunemente insita nei limiti di un civile disaccordo e confronto nelle relazioni interpersonali, è avvertito come un valore fondamentale della comune convivenza. Il superamento del limite del rispetto della libertà e dignità dell’altro desta un allarme sociale. Ciò ha indotto il legislatore a sanzionare il superamento di tale limite (anche) con una misura amministrativa, ossia con l'ammonimento, prima e a prescindere dall’intervento dall’autorità penale, fornendo così una tutela anticipata al bene della vita leso ed evitando al contempo che tali condotte possano sfociare in ben più gravi forme di violenza. Ai fini dell’adozione del provvedimento amministrativo di ammonimento è quindi irrilevante la presentazione della querela per i reati ivi menzionati.

La misura dell’ammonimento per violenza domestica ha natura preventiva e provvisoria.

Ha natura preventiva in quanto è disposta prima che il fatto verificatosi possa condurre alla consumazione di uno dei reati ivi indicati e quindi mira ad evitare la consumazione di reati, dissuadendo l’autore del fatto dal proseguire nella sua condotta.

Ha natura provvisoria in quanto la misura può essere revocata su istanza dell'ammonito, sebbene non prima che siano decorsi tre anni dalla loro emissione, valutata la partecipazione del soggetto ad appositi percorsi di recupero e tenuto conto dei relativi esiti.

Sotto il profilo probatorio, attesa la natura preventiva, la misura è disposta sulla base delle “informazioni necessarie” assunte dagli organi investigativi e “sentite le persone informate dei fatti”. L’accertamento dell’amministrazione può ordinariamente fondarsi su un quadro indiziario e i presupposti della fattispecie non devono essere dimostrati tramite il canone probatorio “al di là di ogni ragionevole dubbio”, come avviene nel giudizio penale dove tale canone avvince tutti gli elementi costitutivi della fattispecie (Cass. pen., Sez. V, 9/2/2024, n. 5958), bensì alla luce della regola di giudizio “più probabile che non”.

La valutazione discrezionale che l’amministrazione è chiamata a compiere, in presenza della segnalazione di un fatto idoneo all’emissione dell’ammonimento, è diretta a verificare la sussistenza di una condotta imputabile all’agente in modo che questi, una volta ammonito, possa desistere dal commettere ancora atti che possono poi risolversi nella fattispecie di reato.

In relazione al sindacato giurisdizionale in ordine al provvedimento, il potere di ammonimento, caratterizzato da ampia discrezionalità, è sindacabile nei limiti del travisamento dei fatti, dell’irragionevolezza, oltre che ovviamente della proporzionalità.

Fermo quanto sopra, in relazione al rispetto del c.d. contraddittorio procedimentale si osserva quanto segue.

Ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/1990 l’amministrazione comunica l’avvio del procedimento “ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi”.

L’art. 10, comma 1, lett. b), della legge n. 241/1990, prevede che laddove il soggetto destinatario della comunicazione di avvio del procedimento presenta memorie scritte e documenti “l’amministrazione ha l’obbligo di valutar[l]e ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento”.

Le due disposizioni garantiscono la partecipazione nel procedimento del soggetto interessato all’adozione dell’emanando provvedimento il quale ha facoltà di presentare memorie nel corso del procedimento.

Secondo il prevalente orientamento della giurisprudenza le disposizioni degli artt. 7 e 10 della legge n. 241/1990 sulla partecipazione procedimentale sono funzionali ad una più compiuta istruttoria e alla migliore rappresentazione degli interessi privati destinati ad essere incisi e quindi non sono volte ad assicurare il contraddittorio tra l’interessato e l’amministrazione sulle rispettive posizioni come avviene nel processo (Consiglio di Stato, Sez. IV, 16.3.2023, n. 2757).

Peraltro, l’art. 10 cit. pone in capo all’amministrazione unicamente un obbligo di valutazione e non già di confutazione. Non si richiede in altri termini (a differenza di quanto prevede il successivo art. 10-bis) che si dia contezza nel provvedimento finale, sia pur in forma sintetica e non analitica, delle ragioni per le quali le osservazioni dell’interessato non siano state accolte.

Se le conclusioni finali cui è addivenuta l’amministrazione siano, o meno, corrette alla luce della tesi e degli elementi forniti dal ricorrente, è questione che può essere esaminata, con le garanzie del pieno contradditorio, nel processo a mezzo e nei limiti dell’esame dei motivi di ricorso che vengono proposti.

Nel caso di specie, l’amministrazione ha assicurato la partecipazione dell’interesse nel procedimento comunicando l’avvio del procedimento in cui si è indicata la ragione per la quale sarebbe stato adottato il provvedimento di diniego.

L’interessata ha potuto presentare le proprie osservazioni di segno contrario al contenuto del preannunciato provvedimento negativo che l’amministrazione, come risulta dal provvedimento gravato, ha valutato.

La Questura ha rilevato che quanto dichiarato dal ricorrente nella memoria difensiva del 14.4.2024 conferma di fatto il quadro probatorio che era emerso poiché la stessa “ammetteva di videoregistrare il marito, dicendosi costretta a videoregistrare” con il cellulare “tutti i periodi in cui lei ed il marito erano presenti in casa” al fine di “proteggersi” in considerazione del fatto che era stata precedentemente aggredita dal marito.

L’amministrazione non era tenuta né a confutare le osservazioni dell’interessato né a confutarle in modo analitico, ma doveva unicamente valutarle. E nel provvedimento finale l’amministrazione, sebbene non abbia preso posizione sui vari punti delle osservazioni dell’interessato, ha valutato quest’ultime ritenendole tuttavia inidonee a sovvertire quanto preannunciato nella comunicazione di avvio del procedimento con una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno del provvedimento finale.

Può dunque affermarsi che le garanzie partecipative dell’interessato sono state rispettate.

In relazione ai profili sostanziali che fondano il provvedimento, emerge dall’istruttoria condotta dall’amministrazione come l’ammonimento si basa su un quadro fattuale ampio ed esaustivo, caratterizzato da una molteplicità di episodi che concordemente depongono per la sussistenza di una situazione di pericolo dovuta a condotte reiterate oggettivamente riconducibili alla fattispecie dello stalking, stante la ricorrenza dei tratti caratterizzanti l’ipotesi di reato di cui all’art. 612 bis c.p..

Più in particolare, tra la ricorrente e il marito era in corso il giudizio di separazione, avviata nel mese di febbraio 2025, per la crisi del rapporto affettivo iniziata nel mese di agosto 2024.

In data 13.3.2025 il marito della ricorrente (controinteressato) presentava istanza di ammonimento, poi integrata in data 31.3.2025, rilevando che dal mese di agosto 2024 subiva varie vessazioni e umiliazioni verbali, nonché un atto di violenza fisica (un pugno allo sterno dovuto a futili motivi e un “pizzico” sulla schiena). Riferiva che la donna in modo eccessivo e senza ragione riprendeva la vita privata anche in presenza della figlia e sempre in presenza della figlia manteneva spesso l'atteggiamento ostile verso di lui, ostacolando di fatto il rapporto genitoriale e influenzando negativamente il suo rapporto con la figlia.

L’insieme di tali condotte sono state avvertite dal controinteressato come moleste ed intrusive nella vita privata e tali da creare uno stato ansia al punto da dover intraprendere un percorso terapeutico con uno psicologo.

Il quadro fattuale su indicato si fonda non soltanto sulle dichiarazioni dell’istante che ha subito la condotta ascritta, ma anche sulle dichiarazioni rese dalla sorella del controinteressato e dalla stessa ricorrente nel corso dell’istruttoria.

La ricorrente infatti non contesta la condotta ascritta, ma la giustifica per ragioni di autodifesa, senza tuttavia produrre un indizio di prova a fondamento dell’autodifesa.

Dal quadro indiziario emerge una situazione di conflittualità nella coppia che è degenerata in comportamenti molesti tenuti dalla ricorrente in danno dal controinteressato, non smentiti dalle stesse dichiarazioni di quest’ultima, che si risolvono nella continua ripresa video della vita privata del marito senza plausibile ragione e contro la sua espressa volontà.

Gli elementi fattuali raccolti consentono di ritenere legittima la valutazione compiuta dall’amministrazione, secondo la regola di giudizio “più probabile che non”, dell’imputabilità alla ricorrente della condotta ascrittagli nel provvedimento impugnato.

Dai fatti ascritti alla ricorrente la Questura ha quindi correttamente dedotto l’emergere di una chiara situazione di pericolo derivante dalla condotta tenuta da questa, assimilabile allo stalking.

Ne consegue che la valutazione discrezionale compiuta dall’amministrazione risulta immune dai vizi denunciati.

La ricorrente, tramite le censure veicolate nel ricorso, fornisce interpretazioni differenti dei fatti raccolti dall’amministrazione e si duole in sostanza del mancato raggiungimento della prova della commissione del reato di stalking alla stregua di criteri penalistici.

Si tratta di considerazioni che sono tuttavia irrilevanti ai fini dell’adozione del provvedimento di ammonimento, alla luce della natura, funzione e presupposti, dello stesso che è volto, come detto, a prevenire e scoraggiare il compimento di atti, nella specie persecutori, dagli esiti irreparabili, sulla base dell’imputabilità della condotta all’agente, a prescindere dalla prova dell’elemento soggettivo di quest’ultimo.

Né risulta violato il principio di proporzionalità.

La misura adottata dalla Questura non si risolve nell’imposizione di una condotta limitativa della sfera giuridica dell’interessata, ma nell’ammonimento “a tenere una condotta conforme alla legge”.

Contestualmente, l’interessata viene informata della presenza sul territorio “di centri di ascolto” cui potersi rivolgere, senza imporne la partecipazione nel rispetto delle previsioni dell’art. 3, commi 5-bis e 5-ter, del d.l. n. 93/2013.

La misura posta in essere risulta quindi idonea, necessaria e proporzionata, ad assicurare, nel caso concreto, l’incolumità del controinteressato.

In conclusione, il ricorso non è fondato e va pertanto respinto.

La soccombenza comporta la condanna al pagamento delle spese di giudizio ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c. che vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte resistente che si liquidano nella somma di euro 2.500,00, oltre iva, cpa, spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO GU, Presidente

LU ER, Primo Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU ER	IO GU

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.