Pubblicato il 19/06/2025

N. 04608/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03655/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3655 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
SI, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG SI, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo 323;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Unità Tecnica-Amministrativa c/o Castel Capuano, non costituito in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

SI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Battista Di Matteo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

relativamente al ricorso introduttivo:

a) del Decreto n. SIdi aggiudicazione della procedura di gara “per l’affidamento del servizio di pulizia e igiene ambientale dei locali adibiti ad uffici ed archivi dell’UTA, di cui alla procedura indetta mediante il ricorso all’Appalto Specifico (AS) nell’ambito del sistema Dinamico di Acquisizione della Pubblica Amministrazione (SDAPA)” CIG:SI in favore della società SI;

b) di tutti i verbali di gara;

c) del disciplinare di gara laddove interpretabile in modo non escludente per la controinteressata;

d) del bando di gara laddove interpretabile in modo non escludente per la controinteressata;

e) della Determina a contrarre e della lex specialis;

f) delle comunicazioni intercorse tra la ricorrente e l’Amministrazione nella parte in cui ha ritenuto corretto il proprio operato;

g) delle note prot. SI e prot. SI dell’UTA;

h) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto, nelle more eventualmente stipulato;

e per l’accertamento del diritto al subentro della ricorrente, per l’intera durata dell’affidamento;

quanto all’istanza ex art. 116, co.2, c.p.a. del 29 luglio 2024:

per l’ostensione dell’offerta tecnica e giustifiche dell’aggiudicataria non oscurate;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di SI;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'Udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2025 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente SI,, di seguito SI, avendo partecipato alla gara per l’affidamento del servizio di pulizia e igiene ambientale dei locali adibiti ad uffici ed archivi del dell’Unità Tecnica – amministrativa della Presidenza del Consiglio del Ministri presso Castel Capuano ed impugnandone gli esiti ed, in particolare, l’aggiudicazione a favore della Società SI (di seguito, SI), espone quanto segue.

La società SI è un operatore economico stabilmente operante nel settore delle pulizie, del facchinaggio e del facility management. Da ultimo, ha partecipato alla gara “per l’affidamento del servizio di pulizia e igiene ambientale dei locali adibiti ad uffici ed archivi dell’UTA, di cui alla procedura indetta mediante il ricorso all’Appalto Specifico (AS) nell’ambito del sistema Dinamico di Acquisizione della Pubblica Amministrazione (SDAPA)” CIG: SI. La procedura prevedeva un valore complessivo pari ad € 200.000,00 per una durata pari a 21 mesi.

Il criterio di aggiudicazione era stato individuato nell’offerta economicamente più vantaggiosa. Alla pag. 41 del Capitolato speciale d’appalto è riportata la normativa codicistica in materia di costi della manodopera: “Ai sensi dell’art. 41, comma 14 del Codice i costi della manodopera indicati al paragrafo 4 del presente Capitolato d’Oneri non sono ribassabili. Resta la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera”.

SI, prima esclusa e poi riammessa in gara, si è graduata come seconda alle spalle della controinteressata SI.

In sede procedimentale la ricorrente ha censurato la graduatoria, rappresentando l’errata modalità dell’assegnazione del punteggio economico. Infatti, SI ha conseguito il massimo punteggio per l’offerta tecnica, 70/70, mentre SI ha conseguito 65,90/70 punti. Tuttavia, per l’offerta economica SI ha conseguito 12,36/30 punti mentre SI il massimo, ossia 30/30 punti (Verbale IV seduta pubblica del 20 giugno 2024, all. 7 del ric.).

La ricorrente avverte già in fatto che l’assegnazione del punteggio economico è errata perché SI ha offerto un ribasso dell’’87,17% sull’importo complessivo posto a base di gara (€ 192,600,00), scorporando il costo della manodopera non soggetto a ribasso (€ 128.730,08), con la conseguenza che il ribasso ha interessato solo un importo pari ad € 63.869,92.

In altri termini, mentre SI ha operato il ribasso pari al 35,91% sull’intero importo a base d’asta (€ 192,600,00) senza scomputare il costo della manodopera, il quale deve essere indicato anche separatamente ma comunque contenuto nel ribasso, il ribasso di SI riguarda la differenza tra l’importo a base a d’asta ed il costo della manodopera.

SI ha rappresentato l’errore in cui è incorsa l’autorità di gara con la nota prot. SI, con cui ha anche chiesto di accedere alla documentazione di gara, ma l’Amministrazione non ha ritenuto di accogliere l’istanza di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione e non ha esitato l’istanza di accesso della ricorrente, aggiudicando la gara alla controinteressata con l’impugnato Decreto n. SI(all. 2 del ric.).

2. In data 29 luglio 2024 la ricorrente proponeva istanza istruttoria ex art. 116, co.2, c.p.a. impugnando il silenzio-diniego perfezionatosi in data 19.7.2024 in ordine all’istanza di accesso prot. SI.

3. La Presidenza del Consiglio del Ministri si costituiva in resistenza al ricorso il 14 agosto 2024 con memoria formale della difesa erariale, poi depositando memoria difensiva il 27 agosto 2024.

SI depositava memoria difensiva il 31 agosto 2024 e SI atto di costituzione il 1° settembre 2024.

4. Alla Camera di consiglio del 4 settembre 2024, con ordinanza n. 1704 del 9 settembre 2024 la Sezione accoglieva la domanda cautelare motivando la sussistenza del fumsu boni iuris nel gravame e fissando per la trattazione del merito, l’udienza pubblica del 6 novembre 2024.

5. Con memoria del 9 ottobre 2024 la ricorrente dichiarava la cessazione della materia del contendere rispetto alla sola istanza di accesso ex art. 116, co.2, c.p.a., rappresentando che in data 30.9.2024, giusta nota prot. 4124, l’Amministrazione ha trasmesso la documentazione mancante richiesta con il ricorso ex art. 116, comma 2, c.p.a (offerta tecnica e giustifiche dell’aggiudicataria non oscurate).

Al che con sentenza in forma semplificata n. 6128 dell’11 novembre 2024 la Sezione dichiarava cessata la materia del contendere sulla predetta istanza di accesso.

6. Alla luce della documentazione prodotta in giudizio, già oggetto della citata istanza di accesso, la SI ha depositato il 24 ottobre 2024, motivi aggiunti con cui ha dedotto ulteriori vizi dell’aggiudicazione.

7. All’Udienza pubblica del 6 novembre 2024 la trattazione del merito veniva rinviata, come da verbale, per la mancanza, rappresentata dalla stessa ricorrente, dei termini a difesa sui i motivi aggiunti, all’udienza dell’8 gennaio 2025, in vista della quale tutte le parti producevano memorie difensive (la Presidenza del Consiglio dei Ministri il 18 dicembre 2024, SI il 23 dicembre 2024 e SI il 26 dicembre 2024).

Alla pubblica Udienza dell’8 gennaio 2025 il ricorso e i motivi aggiunti sono stati ritenuti in decisione sulle conclusioni delle parti indicate in verbale.

8. Con il primo motivo del ricorso principale la ricorrente lamenta che tutti i concorrenti, tranne SI, hanno indicato il ribasso percentuale offerto sul valore “importo a base di gara”, pari ad € 192.600,00, poi separatamente indicando il costo della manodopera, così come richiesto espressamente dalla lex specialis, dall’art. 41 del D.lgs n. 36/2023 e dall’art. 19 del capitolato speciale d’appalto. Invero, SI ha offerto un ribasso del 35,91% sull’importo pari ad € 192.600,00, con la conseguenza che il prezzo da essa offerto è pari ad € 123.437,34.

SI ha invece offerto un ribasso dell’87,17%, ma non sull’importo a base d’asta pari ad € 192.600,00, bensì sul solo importo a base d’asta detratti i costi della manodopera, per un totale di € 63.869,92, a cui poi aggiungere il costo della manodopera pari ad € 128.730,08 e le ulteriori voci indicate dalla lex specialis. In particolare, SI ha offerto un ribasso dell’87,17% sull’importo a base d’asta (€ 192.600,00), scomputato dei costi della manodopera (€ 128.730,08), per un totale pari ad € 8.194,52.

A tale importo si aggiungono i costi della manodopera non ribassati (€ 128.730,08), gli oneri della sicurezza (€ 2.400,00) e le attività straordinarie a richiesta (€ 5.000,00) per un totale pari ad € 144.324,60 (come precisato nel decreto di aggiudicazione).

Per la ricorrente, dunque, l’equivoco consiste nell’essere state paragonate due grandezze differenti, perché l’aggiudicataria ha offerto il ribasso relativamente all’importo a base d’asta scomputato dai costi della manodopera, mentre SI (e gli altri concorrenti), hanno offerto il ribasso relativamente all’intero importo posto a base d’asta, comprensivo dei costi della manodopera, così come richiesto dagli artt. 41 e 108 del D.lgs. n. 36/2023; ragion per cui l’errore dell’Amministrazione sarebbe evidente avendo essa, assegnato per l’offerta economica 12,36/30 punti a SI e 30/30 punti a SI, nonostante il prezzo offerto da SI (che già aveva conseguito il massimo del punteggio per l’offerta tecnica) fosse più basso di circa € 20.000,00.

9. La riassunta censura ad avviso del Collegio è fondata e va conseguentemente accolta.

Va osservato, infatti, come già evidenziato in sede cautelare, che già sulla scorta del tenore letterale della lex specialis, nella specie, l’art. 4 del “Capitolato oneri AS” , Tabella A, lett. A “Importo a base di gara - € 192.600,00” (Capitolato Oneri AS, all. 3 del ricorso, pag. 8,), tale era l’importo sul quale i concorrenti dovevano formulare il ribasso, risultando pertanto arbitraria e confliggente con la declaratoria sopra riportata della legge di gara, la scelta di un concorrente (nel caso de quo, della controinteressata), di praticare il proprio ribasso su una somma diversa, epurata dell’importo che l’Amministrazione aveva stimato per far fronte al costo della manodopera e quantificato in € 128.730,08.

Ritiene, inoltre, il Collegio, che l’avere la S.A. quantificato ed indicato negli atti di gara il costo della manodopera, non abilitava i concorrenti a scorporare dallo “importo a base di gara”, unica cifra sulla quale essi erano tenuti a offrire il loro ribasso e chiaramente quantificata in € 192.600,00, l’importo idoneo, nella predeterminazione effettuata dall’Amministrazione, a fronteggiare il costo della manodopera e pari ad € 128.730,08; somma proporzionalmente preponderante rispetto a quella residua (ad € 63.869,92).

Va altresì considerato, infatti, che operando in tal modo, l’offerente ritaglia a suo favore una rilevante posizione di vantaggio, rendendo immune dal ribasso i costi della manodopera, di cui si assicura, conseguentemente, come è avvenuto per la controinteressata, l’integrale remunerazione.

Condivide, pertanto, il Collegio, le conclusioni cui è pervenuta la Delibera dell’ANAC n. 528 del 15 novembre 2023, che ha affermato che “nonostante la formulazione letterale della prima parte dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 induca a ritenere che i costi della manodopera siano scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, la lettura sistematica e costituzionalmente orientata delle diverse disposizioni del Codice in materia di costi della manodopera, ed in particolare dello stesso art. 41, comma 14, seconda parte, e degli artt. 108, comma 9 e 110, induce a ritenere che il costo della manodopera continui a costituire una componente dell’importo posto a base di gara”, sul quale, quindi, deve essere formulato il ribasso offerto dai concorrenti.

La portata dirimente dello scrutinato primo motivo di ricorso consente di assorbire le ulteriori censure svolte con i motivi 1.1.,1.2.,2.

10.Venendo all’esame dei motivi aggiunti, la ricorrente, lamentando con il primo mezzo la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta, in sintesi, deduce che l’offerta di SI è contraddittoria nella parte in cui la controinteressata aveva dichiarato, in sede di offerta tecnica, di impiegare il responsabile del servizio Liv. III per h 200,00 per 36 mesi, mentre in sede di giustifiche tale figura è stata sostituita da soci-lavoratori che dovranno prestare attività di straordinario per garantire il monte ore offerto.

11. La sintetizzata censura appare fondata al Collegio e va pertanto accolta.

Invero, come può essere riscontrato in punto documentale, nell’offerta tecnica, in atti, la controinteressata, per svolgere il servizio aveva dichiarato:

“H 200,00 N.1 ADDETTO DI TERZO LIVELLO RESPONSABILE DEL SERVIZIO CCNL DI PULIZIA MULTISERVIZI”.

Viceversa, in sede di giustifiche, ha proposto, nella tabella (all. 5 produz. SI del 8.10.2024. pag.3) “ORGANIZZAZIONE AZIENDALE PER LA GESTIONE DELLE ORE OFFERTE”, secondo riquadro,“ h.200,00 periodiche x h 10.9822 circa (costo per i soli interventi di pulizie periodiche in regime di orario straordinario di 3° livello) € 2196,44 prestazioni effettuate da nostra squadra esterna di soci lavoratori”;

terzo riquadro, “h. 150,00 offerte in forma gratuite x h 10.45 circa (costo per interventi per i soli servizi di pulizie periodiche in regime di orario straordinario di 2° livello) € 1567,56 prestazioni effettuate da nostra squadra esterna di soci lavoratori”.

11.1. Da quanto rilevato consegue che, come dedotto dalla ricorrente, l’offerta tecnica della controinteressata, nella parte relativa allo svolgimento del servizio di pulizia è stata modificata, e la controinteressata non poteva, quindi, anche per l’illustrato profilo, oltre che per quanto lamentato nel primo morivo del ricorso introduttivo, del quale si è sopra argomentata la fondatezza, essere decretata aggiudicataria.

La giurisprudenza, condivisa dal Collegio, ha già avuto modo di affermare, sia pur in termini generali, ma tenendo fermo il principio dell’immodificabilità dell’offerta, che “Il corretto svolgimento del procedimento di verifica di anomalia delle offerte di gara, pur ammettendo la modificabilità delle giustificazioni, nonché giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l'offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell'aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto, presuppone necessariamente l'immodificabilità dell'offerta” (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 05/02/2019, n.54).

La portata dirimente dello scrutinato primo motivo dei motivi aggiunti consente di accogliere gli stessi con assorbimento delle doglianze articolate nei motivi 2-9.

12. In definitiva, sulla scorta delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso principale e i motivi aggiunti si prospettano fondati e vanno, pertanto, accolti, con annullamento del Decreto n. SIdi aggiudicazione della procedura di gara alla controinteressata.

Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico dell’Amministrazione e della controinteressata nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sui relativi motivi aggiunti, li Accoglie entrambi e, per l’effetto annulla l’impugnato Decreto n. SIdi aggiudicazione della procedura di gara alla controinteressata.

Condanna l’Amministrazione e la controinteressata a pagare alla ricorrente le spese di lite che liquida in € 2000,00 (duemila) ciascuno, oltre accessori di legge e rimborso dei due contributi unificati, ove assolti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Alfonso Graziano, Consigliere, Estensore

Germana Lo Sapio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alfonso Graziano	Paolo Severini

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.