Pubblicato il 26/06/2025

N. 12728/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05234/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5234 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla LI di IL EN RI s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Eleonora Schneider e Concetta Alba Ferrante, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Comune di Santa AR, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Michetti, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

nei confronti

San Silvestro s.r.l.s., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Gennaro Terracciano, Angelo Piazza e Andrea Marco Colarusso, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento,

previa concessione delle opportune misure cautelari,

(ric. princ.)

- della determinazione dirigenziale del Comune di Santa AR n. 55 del 24.4.2025 (n. r.g. 748), con la quale, relativamente alla manifestazione di interesse per la concessione demaniale marittima rif. arch. SM 146 avviata con avviso pubblicato il 30.11.2020 (prot. 40266) e riedita con determinazione dirigenziale n. 138 del 24.12.2024 (n. r.g. 2220), è stata disposta l’esclusione della società ricorrente;

- della nota del Comune di Santa AR del 24.4.2025 (prot. n. 13801) di trasmissione dell’anzidetta determinazione;

in parte qua e per quanto occorrer possa:

- dei verbali della commissione giudicatrice e in particolare dei verbali nn. 1 del 7.4.2025 e 2 del 24.4.2025;

- dell’art. 12 “Modalità di presentazione della domanda” del disciplinare per la partecipazione alla procedura, relativamente al § 12.5, ove da interpretare nel senso di creare un “automatismo” espulsivo anche a fronte di mere irregolarità;

- del provvedimento di ammissione alla fase relativa alla valutazione della offerta tecnica dell’operatore economico San Silvestro s.r.l.s.;

- del provvedimento di aggiudicazione eventualmente medio tempore adottato dall’amministrazione;

- della determinazione dirigenziale del Comune di Santa AR n. 138 del 24.12.2024 (n. r.g. 2220), avente a oggetto: “Avvio della fase di definizione dei procedimenti conseguenti alla presentazione di osservazioni ed opposizioni con contestuale manifestazione di interesse verso le concessioni demaniali marittime assentite Rif. Arch. SM 93 – SM 146”;

- della nota del Comune di Santa AR del 30.12.2024 (prot. n. 42970), recante richiesta di presentazione di un progetto finalizzato all’assentimento della concessione demaniale marittima n. 146/2008, con la quale è stata avviata la fase di definizione dei procedimenti conseguenti alla presentazione di osservazioni con contestuale manifestazione di interesse verso la concessione demaniale marittima SM 146;

- della determinazione del Comune di Santa AR n. 43 del 28.3.2025 di nomina della commissione esaminatrice;

e per il conseguente accertamento

del diritto della ricorrente a essere riammessa alla procedura per la concessione demaniale marittima rif. arch. SM 146 e, per l’effetto, alla valutazione della propria offerta tecnica;

nonché per la condanna ,

con declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente medio tempore stipulato, del Comune di Santa AR al risarcimento del danno in forma specifica mediante l’adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della ricorrente ovvero al subentro di quest’ultima nel contratto nelle more eventualmente già stipulato;

ovvero per la condanna

del Comune di Santa AR al risarcimento del danno per equivalente cagionato alla società ricorrente a seguito dell’illegittima adozione del provvedimento di aggiudicazione in favore della San Silvestro s.r.l.s.;

infine, in via subordinata,

per l’annullamento dell’intera procedura;

(I mm.aa.)

- della determinazione dirigenziale del Comune di Santa AR n. 56 del 29.4.2025 (n. r.g. 791), di approvazione del verbale della commissione di gara n. 3 del 24.4.2025, nell’ambito del quale è stata provvisoriamente aggiudicata alla San Silvestro s.r.l.s. la concessione demaniale marittima rif. arch. SM146;

- del suddetto verbale n. 3 del 24.4.2025;

- della nota del 30.4.2025 (prot. n. 14383), con cui il Comune di Santa AR ha trasmesso alla ricorrente la d.d. n. 56/2025 e il verbale n. 3/2025;

- per quanto occorrer possa, della decisione del Comune di Santa AR, eseguita il 2.5.2025, di apporre sull’arenile oggetto di concessione un cartello con la dicitura “Spiaggia libera – Free beach”;

- della determinazione dirigenziale del Comune di Santa AR n. 59 del 7.5.2025, avente a oggetto “Procedura comparativa art.37 C.D.N. per l’assegnazione di una concessione demaniale marittima con finalità di stabilimento balneare Rif.Arch.SM146 presa atto degli effetti sospensivi del decreto cautelare n. 2372 Reg. Prov. Cau. del 30 aprile 2025 del TAR Lazio”;

- della nota del 7.5.2025 (prot. 15061), con cui l’amministrazione resistente ha trasmesso la d.d. n. 59/2025;

- della nota del 19.5.2025 (prot. n. 13650), contenente parziale riscontro alla diffida e istanza di accesso agli atti della società ricorrente, inviata via pec il 9.5.2025;

(II mm.aa.)

- della determinazione dirigenziale del Comune di Santa AR n. 74 del 6.6.2025 (n. r.g. 1042), con cui è stata disposta l’aggiudicazione definitiva in favore della San Silvestro s.r.l.s. della procedura relativa all’affidamento della concessione demaniale marittima rif. arch. Sm 146 indetta con avviso pubblicato il 30.11.2020 (prot. 40266) e rieditata con d.d. n. 138 del 24.12.2024 (n. r.g. 2220);

- della nota del 9.6.2025 (prot. n. 19221), con la quale il Comune di Santa AR ha trasmesso la d.d. n. 74/2025 e ha contestualmente invitato e diffidato la società ricorrente a sgomberare l’area occupata, asportando eventuali materiali e/o attrezzature ivi esistenti, nonché a riconsegnare l’immobile in concessione nel pristino stato, fissando alla data del 16 giugno, alle ore 12.00, le operazioni di verifica dell’effettivo rilascio;

(ric. inc.)

- in parte qua, della determinazione n. 55 del 24 aprile 2025 n.r.g. 748 del Comune di Santa AR, Settore VIII Demanio e autorizzazioni paesaggistiche e relativa nota di trasmissione, relativamente alla manifestazione di interesse per la concessione demaniale marittima rif. Arch. Sm 146, avviata con Avviso pubblicato in data 30 novembre 2020 prot. 40266 e con determinazione dirigenziale n. 138 del 24 dicembre 2024 – numero registro generale n. 2220, nella parte in cui non è stata disposta l’esclusione dalla procedura della LI di IL EN RI s.a.s. a causa della non corretta sigillatura della busta;

- ove lesivi, in parte qua , del verbale n. 1 del 7 aprile 2025 e del verbale n. 2 del 24 aprile 2025 della commissione giudicatrice della procedura di gara, nonché del disciplinare di gara, nella parte in cui non prevede che la non corretta sigillatura delle buste è causa di esclusione dalla procedura;

- della determinazione n. 56 del 29/04/2025 e del verbale n. 3 del 24/04/2025 da essa approvato, nella parte in cui non hanno disposto l’esclusione della LI di IL EN RI s.a.s. a causa della non corretta sigillatura della busta.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santa AR e della San Silvestro s.r.l.s.;

Visto il ricorso incidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 il dott. Pierluigi Tonnara e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso :

- che con ricorso notificato e depositato il 28.4.2025 la LI di IL EN RI s.a.s. ha impugnato la determinazione n. 55 del 24.4.2025 del Comune di Santa AR (nonché gli atti presupposti), con cui è stata disposta l’esclusione della società dalla procedura comparativa per il rilascio della concessione demaniale n. SM 146, in ragione del fatto che sia la busta “A” (contenente la documentazione amministrativa) sia la busta “B” (concernente l’offerta tecnica), sebbene sigillate con ceralacca, “non riportavano però quanto previsto al punto 12.5 [del disciplinare] che testualmente recita ‘[...] dovranno essere chiuse e adeguatamente sigillate (con timbro o firma o ceralacca), recanti l'indicazione del mittente oltre alla scritta come sopra indicata’ ma riportavano soltanto la scritta ‘documentazione’ e ‘Offerta tecnica’ senza indicare gli altri dati richiesti (es. l'intestazione e l'indirizzo del mittente)”;

- che il Comune di Santa AR si è costituito in resistenza e ha poi dedotto argomentazioni difensive a sostegno degli atti gravati (mem. del 23.5.2025);

- che la San Silvestro s.r.l.s., unica altra concorrente ad avere partecipato alla predetta procedura, nel costituirsi in giudizio ha eccepito l’improcedibilità dell’avversa impugnativa per mancata contestazione del provvedimento di aggiudicazione, l’inammissibilità del gravame “per carenza di interesse derivante dalla mancanza della prova di resistenza” e, oltre a difendersi nel merito, ha altresì proposto ricorso incidentale (not. e dep. il 23.5.2025), sostenendo che l’ente concedente avrebbe dovuto escludere l’odierna ricorrente principale anche perché la ceralacca di sigillatura del plico contenente le due buste risultava “per due punti (consecutivi lato destro della busta) su quattro […] distaccata dalla busta”;

- che con un primo ricorso per motivi aggiunti (not. e dep. il 26.5.2025) la LI di IL EN RI ha impugnato la determina n. 56 del 29.4.2025 di aggiudicazione provvisoria della concessione alla società controinteressata;

- che con un secondo ricorso per motivi aggiunti (not. e dep. il 12.6.2025) la stessa parte ha altresì gravato la determinazione n. 74 del 6.6.2025 di aggiudicazione definitiva nonché la nota del 9.9.2025 con cui il Comune ha diffidato la società al rilascio dell’area demaniale;

- che all’odierna camera di consiglio, in vista della quale la ricorrente principale e l’amministrazione resistente hanno presentato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti circa la possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a.;

Considerato :

- che l’eccezione pregiudiziale di improcedibilità del ricorso principale sollevata dalla controinteressata è priva di fondamento, in quanto l’aggiudicazione provvisoria e poi quella definitiva sono state ritualmente impugnate con il primo e con il secondo ricorso per motivi aggiunti;

- che l’eccezione di inammissibilità “per carenza di interesse derivante dalla mancanza della prova di resistenza” deve essere parimenti disattesa, in quanto la facoltà di contestare l’esclusione dalla procedura di gara non può dirsi subordinata ad alcuna prova circa l’esito stessa, specie qualora, come nel caso che occupa, la commissione non abbia proceduto alla valutazione dell’offerta presentata dall’operatore escluso;

- che il primo motivo del ricorso introduttivo è fondato;

- che il disciplinare di gara, per quanto d’interesse, prevede:

-- « 12.4. Il plico, a pena di esclusione dalla procedura, dovrà essere chiuso e adeguatamente sigillato (con timbro o firma o ceralacca) e dovrà riportare in modo ben visibile, oltre all'intestazione e all'indirizzo del mittente, la seguente dicitura: ““[—]” Riservato - Non Aprire”” ».

-- « 12.5. All'interno del plico dovranno essere inserite, a pena di esclusione dalla presente procedura, due buste, contraddistinte rispettivamente con le lettere “A” e “B”, che dovranno essere chiuse e adeguatamente sigillate (con timbro o firma o ceralacca), recanti l'indicazione del mittente oltre alla scritta come sopra indicata »;

- che la società è stata esclusa in quanto la commissione, pur constatando che il plico era stato confezionato in conformità delle prescrizioni della lex specialis e che entrambe le buste ivi contenute fossero state adeguatamente sigillate, ha ritenuto violato l’art. 12.5 del disciplinare per la mancata indicazione sulle buste del mittente;

- che l’esclusione è illegittima in quanto:

-- gli adempimenti prescritti dalle predette clausole hanno complessivamente lo scopo di assicurare l’integrità del plico e del suo contenuto (sul “formalismo” delle procedure di gara come garanzia di par condicio , v. ex plur. Cons. Stato, sez. V, 5.9.2012, n. 4696, secondo cui è legittima la clausola del bando di gara pubblica che imponga, a pena di esclusione, che la busta contenente l’offerta debba essere integralmente sigillata con ceralacca e controfirmata ai lembi di chiusura ed inserita in altra busta ugualmente sigillata e controfirmata, e ciò in quanto, coerentemente con la finalità di tutelare la par condicio tra i concorrenti, gli adempimenti prescritti assicurano l’autenticità della chiusura originaria proveniente dal mittente e, evitando la manomissione del contenuto del plico, garantiscono la segretezza dell’offerta);

-- l’indicazione del mittente non è tuttavia di per sé funzionale ad assicurare tale ratio , in quanto la predetta formalità, a differenza della sottoscrizione apposta sul plico o sulla busta, non è obiettivamente idonea a individuare il soggetto che ha provveduto alla chiusura del contenente e la sua provenienza (l’indicazione può essere apposta da chiunque, mentre la sottoscrizione, quale manifestazione della paternità del documento, può essere legittimamente inserita soltanto dal suo autore, salve le ipotesi di delega di firma);

-- in ogni caso, pur volendo ritenere che l’indicazione del mittente possa essere funzionale al predetto scopo, l’integrità del plico e la sua sicura provenienza (di cui la commissione nel caso di specie non dubita; v. infra esame ric. inc.) escludono che l’ulteriore menzione del mittente sulle singole buste contenute al suo interno assolva a una qualche funzione;

-- pertanto, il disciplinare di gara deve essere interpretato nel senso che la sanzione dell’esclusione è riferita ai soli casi in cui il plico e le buste siano state confezionate in modo tale da non assicurare complessivamente la ratio della previsione, con conseguente ammissibilità della domanda della ricorrente principale;

-- diversamente ragionando, comunque, l’art. 12.5 del disciplinare sarebbe illegittimo per la palese irragionevolezza in parte qua della prescrizione, per la rammentata distinzione tra mera indicazione del mittente e sottoscrizione e, in particolare, sull’inadeguatezza della prima a differenza della seconda a garantire “l'autenticità della chiusura”;

-- né potrebbe ritenersi che l’indicazione del mittente servisse ad assicurare non tanto la provenienza della chiusura della busta o la paternità della stessa, quanto piuttosto la immediata riferibilità del contenente a un determinato concorrente (salvo poi verificarne la paternità in base al contenuto) per agevolare lo svolgimento delle operazioni della commissione, giacché tale funzione era stata già assolta dal plico in cui la busta era contenuta;

- che, invece, il secondo motivo dell’impugnativa in esame, con cui si lamenta la mancata esclusione della controinteressata per l’omessa comunicazione del mutamento del legale rappresentante rispetto a quello che avrebbe presumibilmente sottoscritto la domanda, è infondato per l’assorbente rilievo che (a tacer d’altro) la nomina risale a un momento antecedente alla presentazione della domanda e non risulta specificamente contestato che sia stato proprio il nuovo amministratore a spendere il potere di firma;

- che parimenti da disattendere è il terzo motivo, con cui la ricorrente principale deduce che la commissione avrebbe dovuto escludere la controinteressata per la mancata dichiarazione circa un potenziale conflitto di interessi (“il nuovo amministratore Sig. SS RE risulta socio del Sig. Jacopo Jachini, Consigliere Comunale del Comune di Santa AR, in altra società denominata GO.BI di RE SS & C. s.n.c.”), in quanto non è neppure dato comprendere in che termini il predetto consigliere comunale abbia influito o avrebbe potuto influire sulla procedura;

- che il ricorso incidentale è privo di pregio, in quanto:

-- come già rammentato, l’art. 12.4 del disciplinare stabilisce che « Il plico, a pena di esclusione dalla procedura, dovrà essere chiuso e adeguatamente sigillato (con timbro o firma o ceralacca) e dovrà riportare in modo ben visibile, oltre all'intestazione e all'indirizzo del mittente, la seguente dicitura: ““[—]” Riservato - Non Aprire”” »;

-- nel caso di specie, non può essere revocato in dubbio che il plico fosse adeguatamente sigillato, come correttamente ritenuto dalla commissione giudicatrice, in quanto la circostanza che la ceralacca fosse distaccata “per due punti (consecutivi lato destro della busta) su quattro” conferma che il plico risultava comunque integro e neppure potenzialmente manomesso, giacché la sua apertura e più precisamente la consultazione o alterazione del relativo contenuto sarebbe potuta avvenire (e si sarebbe quindi potuta manifestare) soltanto con la rimozione della ceralacca da tutti i quattro punti di chiusura (dunque, ancora una volta, la ratio della previsione risulta rispettata);

- che l’accertata illegittimità dell’esclusione della ricorrente principale comporta l’invalidità dei successivi atti della procedura, impugnati anche per illegittimità derivata con il primo e il secondo ricorso per motivi aggiunti, con espresso assorbimento di ogni ulteriore doglianza e domanda, in quanto non ulteriormente satisfattive delle pretese della predetta ricorrente;

Ritenuto :

- pertanto di accogliere parzialmente, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso introduttivo e i successivi ricorsi per motivi aggiunti e, per l’effetto, disattesa ogni altra domanda, di annullare in parte qua gli atti gravati con conseguente regressione del procedimento alla fase di valutazione comparativa delle domande;

- di respingere il ricorso incidentale;

- di compensare le spese del giudizio, anche con riguardo alla fase cautelare, in ragione della reciproca soccombenza e in considerazione della novità delle questioni (quantomeno negli esatti termini di cui alla presente controversia);

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter , definitivamente pronunciando, così dispone:

- accoglie parzialmente, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso introduttivo e i successivi ricorsi per motivi aggiunti e, per l’effetto, disattesa ogni altra domanda, annulla in parte qua gli atti gravati;

- respinge il ricorso incidentale;

- compensa integralmente tra le parti tutte le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario

Pierluigi Tonnara, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pierluigi Tonnara	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO