Pubblicato il 06/02/2026

N. 02330/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08241/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8241 del 2024, proposto da
Patronato Se.N.A.S. - Servizio Nazionale per l’Assistenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Agostino Cerullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono domiciliati;
Inps - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandro Di Meglio e Andrea Botta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Inail - Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Luciana Romeo e Renata Tomba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Anmil - Associazione Nazionale fra Lavoratori Mutilati e Invalidi del Lavoro; Acli - Patronato per i Servizi Sociali dei Lavoratori e dei Cittadini, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- del decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 306 del 9.5.2024, adottato dalla Direzione Generale per le politiche previdenziali e assicurative, non pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, non comunicato al ricorrente e pubblicato unicamente sul sito internet del Ministero del lavoro e delle politiche sociali nella sezione “Pubblicità Legale”, in data 10.5.2024;

- se e per quanto occorra, del decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 3 del 9.2.2024, mai notificato, nella parte in cui, mediante il combinato disposto degli artt. 2 e 3, ha stabilito che la parte del complessivo credito riconosciuto al ricorrente a saldo del finanziamento 2020 sarà pagato in una data incerta successiva;

nonché per la declaratoria

del diritto del ricorrente a percepire le somme indicate dal decreto n. 306/2024 maggiorate di rivalutazione monetaria ed interessi ex d.lgs. n. 231/2002, fino all’effettivo soddisfo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa AN IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 8 luglio 2024 e depositato il successivo 26 luglio, il Patronato Se.N.A.S. ha impugnato gli atti in epigrafe indicati a mezzo dei quali il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha provveduto a ripartire ed assegnare, “al netto delle quote non disponibili, salvo compensazioni successive” , i fondi agli istituti di patronato, ai sensi della l. n. 152/2001 e del d.m. n. 193/2008 per l’anno 2020.

1.1. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

“I. Violazione e falsa applicazione art. 13 della legge 30 marzo 2001 n. 152 e dell’art. 13 del decreto del Ministero del lavoro n. 193 del 10 ottobre 2008 - eccesso di potere - difetto dei presupposti - ingiustizia grave e manifesta - violazione e falsa applicazione artt. 3 e 97 Costituzione” - al fine di porre rimedio ad errori commessi in occasione dell’assegnazione delle anticipazioni, i decreti impugnati avrebbero introdotto nel procedimento per il finanziamento dei patronati un criterio contrastante con quelli previsti dalla normativa vigente; in particolare, si censura la scelta del Dicastero di corrispondere il saldo dovuto al Se.N.A.S. per l’annualità 2020 solo all’esito del recupero delle somme pagate in eccesso ad altri patronati in sede di anticipazioni, di fatto condizionando il diritto del patronato ricorrente ad eventi futuri ed incerti come le azioni di recupero da parte del Ministero medesimo;

“II. Violazione e falsa applicazione della legge n. 152/2001 e del d.m. lavoro n. 193 del 2008 - eccesso di potere - sviamento - violazione e falsa applicazione artt. 3 e 97 Costituzione - violazione degli artt. 3 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i. e dell’art. 21 octies, del testo novellato dalla l. n. 15/2005 - irragionevolezza - violazione della gerarchia delle fonti del diritto” - il criterio di cui sopra sarebbe altresì incoerente con le determinazioni assunte in precedenza dallo stesso Ministero: i decreti impugnati, da un lato, assumono di dare ottemperanza alle sentenze rese dal G.A. sull’obbligo di pagamento tempestivo ai patronati, mentre, dall’altro, dispongono di rinviare tale pagamento a data ed eventi futuri ed incerti; si lamenta, inoltre, la carenza di motivazione, in quanto dal decreto gravato sarebbe possibile desumere unicamente una connessione tra l’illegittimo rinvio del pagamento del saldo e le precedenti erogazioni effettuate ad altri patronati;

“III. Violazione degli artt. 3, 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i. - eccesso di potere - mancata comunicazione dell’avvio del procedimento - violazione delle norme poste a garanzia della partecipazione dei soggetti interessati al procedimento” - se Se.N.A.S. fosse stato informato dal Ministero ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241/1990 della determinazione di rinviare il pagamento del saldo, avrebbe potuto contribuire a fornire ogni chiarimento utile per poter meglio orientare l’azione della P.A.; inoltre, l’art. 14 del d.m. n. 193/2008 ha previsto la costituzione di una Commissione paritetica, “presieduta dal Direttore generale delle politiche previdenziali” e composta da rappresentanti degli Enti pubblici competenti nella materia (Ministero, Inps, Inail, ex Inpdap, Ipsema) e “dieci rappresentanti degli istituti di patronato designati sulla base della loro rappresentatività o sulla base di forme di coordinamento preventivamente costituite ed in grado di esprimere rappresentanze unitarie” , aventi le funzioni indicate nel comma 2, lett. a), b), c) e d) dello stesso articolo; viceversa, del procedimento conclusosi con l’adozione degli atti gravati, non sarebbe stata effettuata alcuna comunicazione di avvio del procedimento ai patronati né sarebbe stata convocata o informata la Commissione di cui sopra, mortificando in questo modo ogni possibile contributo dei soggetti nella cui sfera giuridica è destinato ad incidere il provvedimento finale;

“IV. Diritto al risarcimento del danno e agli interessi moratori” - non provvedendo, nei tempi stabiliti, al pagamento del saldo spettante al Se.N.A.S., il Ministero avrebbe causato allo stesso patronato un danno grave e ingiusto, consistente nella indiscutibile difficoltà di svolgere la propria attività istituzionale e garantire il pubblico servizio di assistenza sociale, oltreché nella conseguente impossibilità di far fronte al pagamento degli stipendi ai dipendenti e agli ulteriori costi di funzionamento; si chiede, pertanto, il riconoscimento della rivalutazione monetaria e degli interessi sulle somme dovute, ai sensi del d.lgs. n. 231/2002, fino all’effettivo soddisfo.

2. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e la Presidenza del Consiglio dei ministri si sono costituiti e hanno depositato memoria e documenti, chiedendo, preliminarmente, di dichiarare il difetto di legittimazione passiva della Presidenza, e comunque di rigettare il ricorso, in quanto infondato nel merito. L’Avvocatura dello Stato ha chiarito, tra l’altro, che il decreto n. 306/2024 “non è un decreto di pagamento, bensì di ripartizione delle quote spettanti a ciascun Patronato per l’annualità 2020; la liquidazione del saldo è, come noto, rinviata ad un successivo decreto” ; la stessa Avvocatura ha, inoltre, depositato in atti una nota ministeriale risalente al 9 ottobre 2025, a tenore della quale “per quanto attiene alla somma non disponibile, pari a euro 4.112.802,97, da corrispondere al Patronato SENAS a titolo di saldo 2020, di cui alla colonna G ‘Quote non disponibili per competenze dovute anno 2020 da liquidare in sede di erogazioni successive’ Tabella 3, del DD 306/2024 oggetto del ricorso, si fa presente che, ad oggi, è stata recuperata circa la metà, euro 2.062.295,25. Tale somma è stata erogata al suddetto Patronato con i decreti di seguito specificati:·quote ridistribuite con il decreto n. 366/2024 del 17 maggio 2024 di erogazione della prima anticipazione 2023: euro 332.231,27; quote recuperate e ridistribuite con il decreto n. 770/2024 del 7 dicembre 2024 di erogazione della seconda anticipazione 2023: euro 185.245,92; quote recuperate e ridistribuite con il decreto n. 22/2025 del 27 febbraio 2025 di erogazione della prima anticipazione 2024: euro 1.544.818,06. Si rammenta che la ridistribuzione delle quote ‘non disponibili’ può essere operata solamente all’esito dei recuperi agli altri Patronati. Ulteriori recuperi potranno essere effettuati in occasione delle prossime erogazioni disposte con i decreti di liquidazione delle anticipazioni previste per legge”.

3. Si sono costituiti in giudizio anche l’Inps e l’Inail.

4. All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, il Collegio ha dato avviso ex art. 73 c.p.a. del possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, dopo la discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

2. Costituisce jus receptum (fra le più recenti, Cass. civ., sez. un., ord. 8 agosto 2025, n. 22943) il principio secondo cui, per individuare l’oggetto della domanda ai fini del discrimine fra le giurisdizioni, è indispensabile esaminarne la causa petendi (ovvero il petitum in senso sostanziale, rappresentato dal complesso degli argomenti in fatto e in diritto, posti a sostegno della domanda, che servono a individuare l’intrinseca natura della posizione soggettiva per la quale si invoca tutela).

3. Nel caso in esame, la domanda di annullamento è relativa alla parte del decreto n. 306/2024 (così come del precedente decreto n. 3/2024) che individua le quote del finanziamento non disponibili, da liquidare in sede di erogazioni successive, subordinando, di fatto, la liquidazione del quantum dovuto al ricorrente ai sensi della l. n. 152/2001 e del d.m. n. 193/2008 per l’annualità 2020 al graduale recupero delle somme precedentemente erogate in eccesso ad altri patronati; in altri termini, il ricorso censura la determinazione di pagare in ritardo (e in maniera parcellizzata) le somme ancora dovute al Se.N.A.S.

3.1. La situazione giuridica azionata dal patronato ricorrente consiste, pertanto, nel diritto di non subire le conseguenze della scelta del Ministero di avvalersi di modalità graduali di recupero delle somme pagate in eccedenza ad alcuni istituti e, in definitiva, nel diritto di non patire (ulteriori) ritardi nel pagamento delle somme per cui il patronato medesimo ha (incontestabilmente) titolo, per la predetta annualità ( “diritto […] a percepire le somme indicate dal decreto censurato (nei tempi stabiliti da disposizioni di rango superiore rispetto al provvedimento impugnato)” , che “discende proprio dalle norme sopra rubricate e non può essere sottoposto a condizioni e termini che non siano quelli ivi disciplinati, o limitato da eventi futuri ed incerti come le azioni di recupero che il Ministero intende mettere in campo o le ‘eventuali compensazioni’” , p. 7, memoria del 23 dicembre 2025).

4. La consistenza della situazione giuridica soggettiva controversa è, dunque, di diritto soggettivo.

5. Dato per acquisito quanto appena esposto, si potrebbe, peraltro, eccepire che la giurisprudenza ha ricondotto la materia in questione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, primo comma, lett. c), c.p.a. “(controversia in materia di servizi di pubblica utilità resi dagli istituti di patronato)” (Tar Lazio, sez. III- quater , 7 novembre 2022, n. 14445; id. , 13 gennaio 2021, n. 470) e valorizzare, al contempo, la circostanza che, nel valutare come recuperare le somme anticipate in eccedenza e come pagare quanto dovuto a chi è stato liquidato finora in difetto, il Ministero abbia agito per perseguire un interesse pubblico.

5.1. Tuttavia, “per radicare la giurisdizione esclusiva non è sufficiente la mera attinenza della controversia con una determinata materia, occorrendo pur sempre che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione di pubblici poteri (Cass. SU 25 febbraio 2011, n. 4614). Ed infatti, l’attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico – in qualche misura sempre implicati nell’agire della Pubblica amministrazione – non è sufficiente a risolvere il problema del riparto della giurisdizione, perché quel che veramente conta è stabilire se, in funzione del perseguimento di quell’interesse, l’amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione – si intende allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice” (Cass. Civ., Sez. Un., 8 luglio 2019, n. 18267; cfr. anche ord. 29 ottobre 2020, n. 23908).

5.2. Occorre, infatti, privilegiare un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 133 c.p.a., escludendo dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le ipotesi in cui la materia del contendere non riguardi l’esercizio di poteri riconducibili, anche indirettamente, alle funzioni pubblicistiche dell’Amministrazione.

Il Giudice delle leggi ha chiarito che le “particolari” materie devolute, ai sensi dell’art. 103 Cost., alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che investono “anche” diritti soggettivi, devono comunque essere contrassegnate dalla circostanza che la Pubblica Amministrazione agisce come “autorità” (Corte cost., 6 luglio 2004, n. 204); con la conseguenza che il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia non è sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo.

6. Tanto premesso, occorre chiarire che la questione sub judice non involge la legittimità dei criteri di riparto del fondo destinato a finanziare gli istituti di patronato in generale e il patronato Se.N.A.S. in particolare, in base alla l. n. 152/2001 e al d.m. n. 193/2008 (cfr. in termini, i precedenti della Sezione, 1° dicembre 2023, n. 18042 e 26 novembre 2025, n. 21260).

7. Ciò che censura il patronato è, infatti, un deficit di correttezza da parte del “Ministero-debitore”, che “dispone il rinvio del suddetto pagamento a data futura ed incerta, subordinandolo al recupero delle somme erroneamente versate in eccesso ad alcuni Istituti di Patronato” e di fatto, determina una riduzione della liquidità a disposizione del Se.N.A.S., violando gli obblighi di buona fede e leale collaborazione cui lo stesso Dicastero è soggetto.

7.1. La posizione giuridica soggettiva fatta valere dal patronato si misura, pertanto, con la decisione del “Ministero-creditore” di ripetere con gradualità le somme anticipate in eccesso ad alcuni patronati e con la (contestuale) pretesa dello stesso “Dicastero-debitore” di pagare, con altrettante dilazioni e in modo parcellizzato e condizionato, il quantum dovuto ad altri patronati, che, come Se.N.A.S., vantano un credito.

7.2. In altri termini, nell’impugnare il d.d. n. 306/2024 (e il precedente d.d. n. 3/2024), Se.N.A.S. non contesta l’ammontare del finanziamento disposto in suo favore a titolo di saldo per l’annualità in questione dal Ministero, nell’esercizio dei poteri allo stesso spettanti, né la quota riconosciuta ad altri patronati ( “Il ricorrente Se.N.A.S., con la presente azione giudiziaria, non intende affatto ottenere una maggiore somma rispetto a quella riconosciutagli dal D.D. n. 306 del 9.5.2024 per l’attività 2020 […]”, p. 5, memoria del 23 dicembre 2025), bensì il fatto che non si sia proceduto immediatamente e completamente alla liquidazione della rimanente parte a sé spettante. Dunque, Se.N.A.S. chiede al Collegio di sindacare le modalità e le tempistiche attraverso le quali il “Ministero-debitore” ha inteso procedere al pagamento degli importi ai quali il patronato ha titolo e che, cionondimeno, non gli sono stati ancora (del tutto) liquidati.

8. In conclusione, alla luce delle coordinate ermeneutiche sopra tratteggiate e in considerazione della natura della pretesa fatta valere dal ricorrente, la domanda di annullamento in parte qua del d.d. n. 306/2024 (e del precedente d.d. n. 3/2024) e la conseguenziale domanda avente a oggetto la declaratoria del diritto di percepire le somme in questione, maggiorate della rivalutazione monetaria e degli interessi (ai sensi del d.lgs. n. 231/2002), sono inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, dinnanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto alle condizioni ed entro i termini stabiliti dall’art. 11 c.p.a.

9. La novità della questione oggetto di controversia, anche avuto riguardo al tempo in cui il ricorso è stato introdotto, giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

NA AR GI, Presidente FF

AN IC, Referendario, Estensore

Francesca Sbarra, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IC	NA AR GI

IL SEGRETARIO