Pubblicato il 29/12/2025

N. 01659/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01386/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1386 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AL LU, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, ivi domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Ufficio Scolastico Regionale per l’Emilia-Romagna, non costituito in giudizio;

nei confronti

FA ST, non costituito in giudizio;

per l'accertamento

dell'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Istruzione e del Merito e dell'Ufficio Scolastico Regionale per l'Emilia-Romagna sull'istanza di accesso presentata dalla ricorrente in data 5 settembre 2025, e per l'effetto, ai sensi dell'art. 31 comma 3, ordinare all'amministrazione di provvedere entro un congruo termine di trenta giorni, all'uopo disponendo nella medesima sentenza la nomina di un Commissario ad Acta con potere di sostituirsi alla P.A. per l'adozione del provvedimento richiesto nel caso la P.A. persista nella sua inerzia oltre tale termine, procedendo con la ostensione degli atti indicati nella istanza di accesso presentata dalla ricorrente in data 5 settembre 2025 quali:

a) le domande di partecipazione di tutti i candidati utilmente collocati nella graduatoria di merito per la classe di concorso AB25, complete di ogni allegato e delle dichiarazioni rese ai sensi del D.P.R. 445/2000;

b) tutti i verbali della Commissione giudicatrice, ivi inclusi quelli relativi alla definizione dei criteri di valutazione e all'attribuzione dei punteggi per i titoli, nonché quelli relativi alla valutazione dei requisiti di ammissione;

c) le schede di valutazione individuali o le griglie analitiche riportanti i punteggi attribuiti a ciascun candidato per ogni singolo titolo;

d) la documentazione prodotta da tutti i candidati inseriti in graduatoria attestante il possesso dei requisiti di ammissione;

e) ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale inerente alla formazione della graduatoria di merito.

In via subordinata, previa conversione, ai sensi dell'art. 32 comma 2 c.p.a., nell'azione di cui art. 116 c.p.a., condannare il Ministero dell'Istruzione e del Merito e l'Ufficio Scolastico Regionale per l'Emilia-Romagna alla ostensione degli atti indicati nell'istanza di acceso del 5 settembre 2025 entro il termine di 30 giorni;

nonché per l'annullamento, ove occorra, del provvedimento tacito di diniego maturato, decorsi trenta giorni dalla ricezione dell'istanza di accesso agli atti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

per l'annullamento del provvedimento di ostensione parziale del MIM adottato in data 11 novembre 2025 (prot. n. 45347), nella parte in cui, limitandosi a disporre l’ostensione degli atti concorsuali di soli cinque candidati in posizione utile, nega l’ostensione degli atti concorsuali degli ulteriori candidati vincitori;

per l’effetto, ai sensi dell’art. 31 comma III, ordinare all’amministrazione di provvedere entro un congruo termine di trenta giorni, all’uopo disponendo nella medesima sentenza la nomina di un Commissario ad Acta con potere di sostituirsi alla P.A. per l’adozione del provvedimento richiesto nel caso la P.A. persista nella sua inerzia oltre tale termine, procedendo con la ostensione degli atti indicati nell’accesso del 5 settembre 2025;

in via subordinata, ai sensi dell’art. 116 cpa per l’accesso agli atti tacitamente negato dalla Amministrazione ministeriale intimata in ordine agli atti richiesti con l’accesso del 5 settembre 2025; nonché per l’annullamento, ove occorra, del provvedimento tacito di diniego maturato, decorsi trenta giorni dalla ricezione dell’istanza di accesso agli atti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 il dott. PA IL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-L’odierna ricorrente ha partecipato al concorso per titoli ed esami per l’accesso ai ruoli del personale docente della scuola secondaria di primo e di secondo grado, indetto con Decreto Dipartimentale n. 2575 del 6 dicembre 2023, per la classe di concorso AB25 ed è state esclusa per mancato superamento delle previste prove d’esame.

Espone che a causa delle numerose segnalazioni pervenute dai candidati in merito all’attribuzione dei punteggi relativi ai titoli, la graduatoria è stata più volte oggetto di rettifica.

Con ricorso innanzi al T.a.r. per il Lazio (Rg. n. 3989 del 2024) ha gravato la suindicata esclusione ed il giudizio è allo stato pendente.

In data 5 settembre 2025 ha richiesto al Direttore dell’Ufficio Scolastico regionale dell’Emilia Romagna, ai sensi degli artt. 22 e seg. L.241/90 e dell’art.5 co.2 d.lgs. 33/2013, copia della seguente documentazione rappresentando la strumentalità con le proprie esigenze di tutela giurisdizionale:, a) le domande di partecipazione di tutti i candidati utilmente collocati nella graduatoria di merito per la classe di concorso AB25, complete di ogni allegato e delle dichiarazioni rese ai sensi del D.P.R. 445/2000; b) tutti i verbali della Commissione giudicatrice, ivi inclusi quelli relativi alla definizione dei criteri di valutazione e all'attribuzione dei punteggi per i titoli, nonché quelli relativi alla valutazione dei requisiti di ammissione; c) le schede di valutazione individuali o le griglie analitiche riportanti i punteggi attribuiti a ciascun candidato per ogni singolo titolo; d) la documentazione prodotta da tutti i candidati inseriti in graduatoria attestante il possesso dei requisiti di ammissione; e) ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale inerente alla formazione della graduatoria di merito.”

Con atto dell’11 novembre 2025 l’Amministrazione ha parzialmente respinto l’istanza ostensiva limitando l’accesso a soli n.5 candidati utilmente collocati in graduatoria (su un totale di n. 138) individuati d’ufficio, risultando l’istanza preordinata ai sensi dell’art.24 co.3 L.241/90, ad un controllo generalizzato dell’attività amministrativa e comunque “massiva, manifestamente onerosa e sproporzionata”.

Parte ricorrente, con ricorso introduttivo, ha proposto ai sensi degli artt.31 e 117 c.p.a. azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione nei confronti dell’istanza di accesso ed in subordine di accertamento ex art.116 c.p.a. del diritto di accesso, mediante ordine di esibizione della richiesta documentazione, deducendo violazione e falsa applicazione di legge in riferimento alla disciplina normativa in materia di accesso ai documenti disciplinata dalla legge 241/90 oltre che dall’art.5 D.lgs. 33/2013 e s.m.

Con ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il sopravvenuto atto di diniego parziale sia per vizi derivati dall’illegittima inerzia sia per vizi autonomi (Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, 22, 24 e 25 della L. 241/1990; Falsa rappresentazione in fatto e in diritto; difetto assoluto di motivazione; Violazione art. 97 Cost.) evidenziando come secondo la giurisprudenza sarebbe illegittima la scelta di limitare l’accesso agli atti di una procedura concorsuale limitatamente ad alcuni candidati individuati d’ufficio; inoltre l’onere di ricerca a carico dell’Amministrazione non sarebbe dispendioso tenuto conto della digitalizzazione della procedura.

Il Ministero dell'Istruzione e del Merito si è costituito in giudizio eccependo l’inammissibilità del ricorso introduttivo avendo il silenzio sull’istanza di accesso valore di silenzio diniego oltre che del ricorso per motivi aggiunti, per carenza di interesse, risultando a suo dire ammissibile la sola domanda subordinata di accertamento del diritto ex art.116 c.p.a..; nel merito ha rappresentato l’infondatezza della pretesa azionata, essendo la motivazione del parziale diniego fornita dall’Ufficio logica ed esaustiva e dovendo il diritto di accesso essere esercitato in conformità al canone di buona fede.

Con memoria di replica parte ricorrente ha controdedotto alle eccezioni in rito “ex adverso” dedotte insistendo per la fondatezza della pretesa azionata.

Alla camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-Preliminarmente vanno disattese le eccezioni in rito sollevate dalla difesa erariale.

Tenuto conto che l’istanza di accesso in questione è stata proposta dalla ricorrente non solo ai sensi degli artt. 22 e seg L.241/90 ma al contempo dell’art.5 D.lgs. 33/2013 - come consentito dall’ordinamento ( ex multis Consiglio di Stato Adunanza Plenaria 2/4/2020 n. 10) - il ricorso introduttivo poteva essere proposto anche ai sensi degli art.31 e 117 c.p.c. non avendo il silenzio sull’istanza di accesso civico generalizzato valore di silenzio legale tipico, a differenza dell’accesso c.d. ordinario ( ex plurimis T.A.R. Friuli-Venezia Giulia sez. I, 29/10/2024, n.355; T.A.R. Emilia-Romagna Bologna sez. II, 15/03/2024, n.191).

Ad ogni modo è assorbente rilevare che l’interesse di parte ricorrente si concentra sulla domanda subordinata di accertamento ex art.116 c.p.c. del diritto di accesso formulata sia con il ricorso introduttivo che per motivi aggiunti dal momento che il giudizio sull'accesso ha ad oggetto il rapporto (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 02/12/2024, n.21611; Cons. St., Ad. Plen., 2 aprile 2020, n. 10) anche quando ad essere impugnato sia, come nel caso di specie, un silenzio - rigetto e/o un silenzio rifiuto.

Ciò, invero, si desume direttamente dal dettato normativo, atteso che l'art. 116, co. 4, c.p.a., stabilisce che il giudice, sussistendone i presupposti, ordina l'esibizione dei documenti richiesti, il che pone in rilievo come al giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia ostensiva sia attribuito ex lege il potere di delibare sulla spettanza della pretesa sostanziale dedotta in giudizio, senza che il suo vaglio debba arrestarsi alla disamina della mera e formale illegittimità del contegno omissivo contestato all'Amministrazione (così T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 02/12/2024, n.21611).

2.-Venendo al merito il ricorso come integrato dai motivi aggiunti è fondato e va accolto ad eccezione della pretesa ostensiva riguardante le domande di partecipazione di tutti i candidati utilmente collocati nella graduatoria di merito complete di ogni allegato e delle dichiarazioni rese ai sensi del D.P.R. 445/2000 nonché la documentazione prodotta da tutti i candidati inseriti in graduatoria attestante il possesso dei requisiti di ammissione.

3.- E’ pacifico che in materia di pubblici concorsi sussiste il diritto di accedere a tutti gli atti della procedura concorsuale e non vi sono limiti ai documenti ostensibili, essendo noto che le domande e i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati di un concorso pubblico costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere esclusa in radice l'esigenza di riservatezza e tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l'essenza della valutazione ( ex multis T.A.R. Sicilia Palermo, sez. IV, 14/07/2025, n.1615; T.A.R. Lazio Roma sez. II, 09/12/2024, n. 22228).

4.- Costituisce però principio altrettanto pacifico che le pur legittime e tutelare esigenze ostensive debbano essere contemperate con il principio costituzionale di buon andamento, essendo doveroso evitare e respingere richieste di accesso manifestamente onerose e sproporzionate e cioè tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della p.a. quali richieste massive uniche, contenenti un numero cospicuo di dati o di documenti, o richieste massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente o da parte di più richiedenti ma comunque riconducibili ad uno stesso centro di interessi ( ex multis T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 25/11/2024, n. 21109; Cons. St., Ad. Plen., 2020, n. 10; id., sez. VI, 13 agosto 2019, n. 5702).

Il diritto di accesso - come invero ogni altro diritto - va esercitato nel rispetto del canone della buona fede e del divieto di abuso del diritto (T.A.R. Lazio Roma, sez. V, 05/04/2023, n.5801; T.A.R. Lombardia Milano sez. II, 2017, n. 951) non potendosi tale limitazione applicare al solo diritto di accesso civico generalizzato o f.o.i.a. di cui all’art.5 co. 2 d.lgs. 33/2013.

Infatti anche il diritto di accesso c.d. ordinario disciplinato dagli artt. 22 e seg. L.241/90 oltre che limitato dalle fattispecie di esclusione tassativamente previste, soffre delle limitazioni evincibili dall’ordinamento tra cui appunto il dovere di buona fede ed il divieto di abuso del diritto (di recente in fattispecie analoga T.A.R. Emilia - Romagna Bologna sez. II, 9/12/2025 n. 1555).

5.- Nel caso di specie la richiesta di accesso alle domande di partecipazione di tutti i candidati utilmente collocati nella graduatoria di merito (complete di ogni allegato e delle dichiarazioni rese ai sensi del D.P.R. 445/2000) nonché alla documentazione prodotta da tutti i candidati inseriti in graduatoria attestante il possesso dei requisiti di ammissione, appare sproporzionata e massiva tenuto conto dell’ingente numero (n.138) dei vincitori ad un concorso quale quello in esame essendo di norma idoneo al fine del sindacato giurisdizionale sugli atti della procedura concorsuale il raffronto con un numero limitato di candidati idonei.

6.- L’”actio ad exibendum” è invece fondata quanto all’accesso a tutti i verbali della Commissione giudicatrice ed alle schede di valutazione individuali riportanti i punteggi attribuiti a ciascun candidato per ogni titolo, apparendo tale esigenza conoscitiva non generalizzata né sproporzionata ma strumentale alle rappresentate esigenze di tutela giurisdizionale.

Sul punto giova rilevare che il legislatore, non senza elementi di contraddittorietà, se da una parte vieta le istanze di accesso documentale preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle p.a. (art. 24 co.3 L.241/90) dall’altra consente di fatto tale verifica (per altro estesa oltre che alla generalità degli atti detenuti anche alle informazioni), nel dichiarato obiettivo della massima trasparenza dell’operato della p.a. da parte di ogni cittadino a prescindere da una posizione soggettiva legittimante ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 05/06/2024, n. 5055).

7.- Alla luce delle suesposte limitazioni il ricorso come integrato dai motivi aggiunti va parzialmente accolto.

Sussistono motivi equitativi per disporre la compensazione delle spese di lite attesa la reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia - Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato dai motivi aggiunti, lo accoglie parzialmente e, per l'effetto, ordina al Direttore dell’Ufficio Scolastico Regionale Emilia Romagna di consentire alla ricorrente l'accesso, mediante estrazione di copia, ai documenti richiesti con istanza del 5 settembre 2025, nei limiti di cui in motivazione, entro il termine di 30 giorni dalla data di comunicazione e/o notificazione in via amministrativa della presente sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UG Di TT, Presidente

PA IL, Consigliere, Estensore

AL Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA IL	UG Di TT

IL SEGRETARIO