Pubblicato il 09/12/2025

N. 07941/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01308/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1308 del 2025, proposto da Centro Diagnostico Varone s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Picazio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.o Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio eletto presso il suo studio in NA, via Santa Lucia n. 81;
Asl 108 - NA 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Ambra, Giovanni Rajola Pescarini, Amneris Irace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cardiomed s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensiva, della deliberazione di Giunta Regionale n. 757 del 27 dicembre 2024 con oggetto “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa delle strutture sanitarie private accreditate per l''assistenza specialistica ambulatoriale. Determinazioni”, nonché dei relativi allegati e di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Asl 108 - NA 3;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il dott. ZO SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato in data 25.02.2025 e depositato il 15.03.2025, la società ricorrente impugnava gli atti suddetti, ed esponeva:

- di essere una struttura definitivamente accreditata con il S.S.R. per lo svolgimento di attività di laboratorio analisi, per effetto del decreto di accreditamento del 22.11.2013 n. 692;

- che la Regione Campania aveva pubblicato due determine dirigenziali, consequenziali ai provvedimenti con i quali erano stati fissati i tetti di spesa di struttura per l’anno 2022, assunti alla fine del mese di dicembre 2021;

- che, con la delibera n. 215/2022, era stata compiuta una revisione parziale dei tetti di spesa, prevedendo dei meccanismi premiali compensativi con l’indicazione di saldi a consuntivo per le prestazioni opzionali del 10% in più rispetto al tetto assegnato;

- che, in particolare, tale meccanismo prevedeva un minimo ristoro economico del 30%, anziché del 100%, del corrispettivo delle prestazioni aggiuntive al tetto di spesa;

- che tale previsione era stata impugnata già rispetto alla delibera n. 215/2022;

- che la successiva determina dirigenziale n. 779 del 21.11.2023 registrava ancora che le risorse accantonate, secondo un meccanismo finanziario di riserve sul budget, consentivano il pagamento al 100% di tutti gli sforamenti individuali del budget assegnato alle singole strutture che avevano prodotto prestazioni aggiuntive, entro il 10% del tetto 2022, indipendentemente dalla branca di riferimento;

- che quindi le prestazioni erogate erano state inferiori alla domanda e respinte dai centri, che non avevano inteso subire la falcidia del 70% potenziale del valore delle prestazioni erogate;

- che quindi gli utenti non avevano ricevuto le prestazioni sanitarie astrattamente erogabili sulla base delle risorse disponibili;

- che le determine dirigenziali impugnate, in n. 9 casi, confermavano il tetto assegnato per l’anno 2022;

- di avere proposto ricorso contro tutte le suddette deliberazioni, con esito sfavorevole impugnato in appello;

- che, con la deliberazione n. 757 del 27.12.2024, la Regione aveva eliminato la premialità del 10%, che inizialmente costituiva, in continuità con la disciplina della macroarea, una modalità di premialità di contenuto effettivo;

- che il primo testo dei « decreti regionali » era stato inizialmente sanzionato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in quanto non prevedeva un meccanismo premiale;

- che poi era intervenuto il correttivo previsto dalla delibera n. 215;

- che successivamente vi era stato un taglio generalizzato del 7%, e che la delibera n. 757 aveva previsto una premialità ancora più oscura, discrezionale e farraginosa, tanto che, nell’applicazione eseguita dalla ASL, l’incremento riconosciuto era stato inferiore al 3% effettivo.

2. Tanto premesso, la ricorrente proponeva le domande innanzi riportate sulla base dei seguenti motivo di ricorso:

2.1. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e carenza di istruttoria ”.

La ricorrente sosteneva che il provvedimento impugnato era illegittimo perché adottato in assenza del previo invio della comunicazione di avvio del procedimento e comunque senza garantire la partecipazione procedimentale alla ricorrente o quantomeno delle associazioni di categoria.

Precisava che la fase “concertativa” con le associazioni di categoria e i relativi associati era stata solo accennata, mentre le istanze e/o le indicazioni dei laboratori erano state rinviate ad un secondo momento, e poi del tutto disattese.

Lamentava la violazione dell’art. 8 quinquies D. lgs. n. 502/1992 in tema di partecipazione delle associazioni di categoria al complessivo procedimento di determinazione dei tetti di spesa, nella forma delle “intese”.

2.2. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, 8 quater e 8 quinquies del D. lgs. 30 dicembre 1992 n. 502. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e perplessità dell’azione amministrativa. Difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. Contrasto con gli atti precedenti ”.

Rilevava la ricorrente che la delibera impugnata aveva stabilito i limiti di spesa sulla base del fatturato storico degli anni precedenti e assumeva l’irragionevolezza di tale scelta, sulla base di varie argomentazioni, anche con riferimento all’intimazione rivolta dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato alla Regione Campania di comunicare l’adozione di misure idonee a superare le problematiche del criterio della spesa storica.

Evidenziava che il meccanismo di premialità/penalizzazione contenuto nella delibera impugnata si rivelava estremamente farraginoso, vago nelle indicazioni di funzionamento e, comunque, riferito ad una percentuale talmente esigua da far sì che il criterio della spesa storica restasse sostanzialmente esclusivo.

Assumeva poi che la parziale remunerazione “extra tetto” costituiva una previsione illogica ed irrazionale, in quanto non ancorata ad alcun parametro oggettivo.

2.3. “ Ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 8 quater e 8 quinquies del D. lgs. 30 dicembre 1992 n. 502. Difetto assoluto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifesta ”.

Deduceva la ricorrente che i tetti di spesa erano stati fissati senza alcuna attività istruttoria, ed assunti sulla base di dati “non consolidati”, non essendo stati esperiti i controlli previsti dalla normativa regionale.

2.4. “ Eccesso di potere per illogicità e manifesta irragionevolezza dell’azione amministrativa. Difetto assoluto di istruttoria ”.

Contestava la ricorrente la decisione di procedere ad arrotondamenti nella ripartizione percentuale dei tetti di spesa tra i centri accreditati.

Sosteneva che fosse illogico prevedere prestazioni e tetti di spesa comuni a più strutture, senza tenere conto delle specificità, tecnologiche e prestazionali, di ciascuna struttura, in danno della complessiva efficienza e del futuro miglioramento del sistema sanitario regionale.

2.5. “ Clausola di Salvaguardia contrattuale ”.

Sosteneva la ricorrente che la rinuncia alla tutela giudiziale costituiva “ un parametro anacronistico, legato ad un elemento di eccezionalità quale l’incapacità della gestione delle risorse pubbliche che si pensava finita con l’uscita dalla gestione commissariale ”.

3. Con memorie depositate, rispettivamente, in data 26 e 28.03.2025, si costituivano in giudizio la ASL e la Regione Campania per opporsi all’accoglimento del ricorso.

4. Con memoria depositata in data 07.10.2025, la Regione eccepiva l’inammissibilità del ricorso per l’intervenuta sottoscrizione del contratto contenente la c.d. “clausola di salvaguardia”.

5. All’udienza pubblica del 04.11.2025, il ricorso veniva discusso come da verbale e riservato per la decisione.

6. Il ricorso, come eccepito dalla Regione, è inammissibile per sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

Risulta infatti depositato il contratto, sottoscritto in data 14.02.2024, efficace per il 2023 e, provvisoriamente, per il 2024.

Orbene, con la delibera impugnata, la Regione ha approvato “i criteri per la programmazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa, da assegnare a ciascuna struttura privata accreditata per la specialistica ambulatoriale, in via definitiva, per l’esercizio 2024 e, in via provvisoria, per l’esercizio 2025”. Dunque, quanto ai limiti di spesa relativi all’anno 2024, il ricorso è inammissibile.

Secondo il consolidato orientamento del Tribunale, confermato anche dal giudice di appello, tale specifica clausola, introdotta dal Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro, si risolve in una dichiarazione con cui la struttura sanitaria, in sede contrattuale, accetta espressamente ed a monte i provvedimenti che determinano tetti di spesa e tariffe (nonché ogni atto a questi collegato), quali parti integranti del contratto e presupposti del medesimo.

Tale clausola opera nella prospettiva del mantenimento dei rigorosi impegni di finanza pubblica e di destinazione delle risorse finanziarie a beneficio del settore sanitario, consentendo di intercettare e prevenire ogni ipotesi di conflitto, già in essere o potenziale, relativo a concrete e definite questioni che possano contrapporre l'amministrazione alla struttura privata operante nell'ambito della sanità pubblica (in termini, Cons. Stato, 11 dicembre 2023, n. 10652); e, in considerazione del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il SSR, non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8- quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale invocati dalla ricorrente (principio di non discriminazione e divieto di limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti), stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale (così Tar Campania, NA, sez. IX, n. 213/2025). Pertanto, non sussistono pertanto i presupposti per un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 del TFUE.

Come precisato dal Consiglio di Stato, "gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata", tant'è che "chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute" (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879). Pertanto, la clausola di salvaguardia non può ritenersi in contrasto con il diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost.), in ragione del superiore interesse pubblico (cfr. Corte costituzionale, con sentenza n. 238 del 2014) al contenimento della spesa nel settore della sanità pubblica, ed alla finalità di preservare il complessivo equilibrio finanziario del sistema sanitario (cfr. ex multis, Corte Costituzionale, sentenza n. 36 del 2021).

L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a se stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie, con conseguente preclusione - per il soggetto accreditato - di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario. Pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata (così Tar Campania, NA, sez. I, n. 2475/2024).

Inoltre, l'ipotetica nullità della clausola di salvaguardia per contrasto con norme imperative ex art. 1418 c.c. (violazione del diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost.) potrebbe comportare la caducazione dell'intero contratto in base alla disciplina di cui all'art. 1419 c.c.; infatti, la parte pubblica, in difetto di una valida e incondizionata accettazione della clausola di salvaguardia da parte dell'altro contraente, non avrebbe più interesse alla conclusione dell'accordo, non potendo essa programmare efficacemente la spesa sanitaria, stante il rischio del permanere di contestazioni giudiziali sui tetti di spesa (Cons. Stato, Sez. II, 28 dicembre 2021, n. 8676; Cons. Stato Sez. III, 11 gennaio 2018, n. 137; da ultimo, Cons. Stato, sez. III, 20 aprile 2023, n. 3997 e Cons. Stato, 7 luglio 2023, n. 6685).

In conclusione, deve ribadirsi l’orientamento secondo cui sono legittime le clausole di salvaguardia inserite nei contratti stipulati con le strutture private accreditate, la cui sottoscrizione priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che lo riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

7. Tali conclusioni devono tuttavia ribadirsi anche con riferimento ai limiti di spesa fissati provvisoriamente per il 2025.

Infatti, ancorché il contratto 2024/25 non sia stato depositato, può ragionevolmente ritenersi che sia stato sottoscritto dalla parte ricorrente: che, a fronte di una precisa eccezione di inammissibilità del ricorso proprio a causa della sottoscrizione del contratto e della clausola di salvaguardia, ribadita dalla Regione in memoria depositata in data 07.10.2025, nulla ha contestato.

Ma, quand’anche la parte ricorrente non avesse sottoscritto il contratto 2024/25, il ricorso sarebbe egualmente inammissibile o improcedibile.

Infatti, come rilevato all’odierna udienza, ex art. 73 comma 3 c.p.a., “In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso” (art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 502/1992). E, come ritenuto in giurisprudenza, la sospensione dell'accreditamento è una conseguenza automatica della mancata stipula degli accordi con le Aziende sanitarie, che segue ex lege ad essa, senza che alcuna valutazione discrezionale sia riservata all’Amministrazione (Tar Lazio, Roma, sez. III-quater, n. 10624/2018, confermata da Cons. Stato, sez. sez. III, n. 6662/2019). Di conseguenza, se la struttura accreditata si rifiuta di sottoscrivere il contratto, si pone volontariamente al di fuori del sistema previsto dal legislatore per l’erogazione di prestazioni sanitarie da parte di operatori economici accreditati e, di conseguenza, non è titolare di interesse a contestare il budget assegnatole, in quanto priva (sia pure in via temporanea) di legittimazione ad eseguire prestazioni sanitarie con oneri a carico del bilancio regionale.

8. Sussistono giusti motivi, attesa la peculiarità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NA nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LI AS Di NA, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario

ZO SC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZO SC	LI AS Di NA

IL SEGRETARIO