Pubblicato il 07/08/2025

N. 01456/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00212/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la TO

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 212 del 2025, proposto da IP DA DO IY, rappresentato e difeso dall'avvocato Giulia Gambardella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , Questura di Lucca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria legale in Firenze, Via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare dell’efficacia

- del decreto emesso dal Questore della Provincia di Lucca il 30 novembre 2024 Prot. n. 144/2024 di rifiuto della richiesta di rilascio di permesso di soggiorno per lavoro subordinato di cui al Decreto Legge 10 marzo 2023 n. 20 e di ogni altro atto o provvedimento, conseguente, presupposto e comunque connesso, anche di estremi non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura di Lucca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 la dott.ssa Katiuscia Papi e udito per la parte resistente l’avvocato dello Stato, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ditta CE RU Società Cooperativa, in data 27 gennaio 2022, avendo manifestato la propria volontà di assumere quale lavoratore dipendente il signor IY, cittadino dello Sri Lanka, attivava la procedura prevista dall’art. 22 D. Lgs. 286/1998.

In data 12 ottobre 2022, il cittadino straniero conseguiva il nulla osta e, in forza di tale atto, faceva ingresso in Italia il 20 giugno 2023. Il successivo 6 luglio 2023 il lavoratore e l’impresa CE RU si recavano presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione di Pisa e sottoscrivevano il contratto di soggiorno per lavoro subordinato a tempo indeterminato. Il lavoratore chiedeva contestualmente il rilascio del corrispondente permesso di soggiorno.

A seguito della sottoscrizione del contratto di soggiorno, CE RU Soc. Coop. ometteva di procedere all’assunzione del ricorrente.

A fronte dell’inerzia di CE, il signor IY trovava impieghi alternativi, presso la ditta VI CH (dal 17 luglio 2023 al 31 ottobre 2023) e presso la società ER OA S.r.l. (dal 23 ottobre 2023 al 31 dicembre 2024).

2. In data 3 dicembre 2024 il Questore della Provincia di Lucca notificava al sig. IY il decreto di rifiuto del rilascio di permesso di soggiorno per lavoro subordinato richiesto dal cittadino straniero il 6 luglio 2023, avendo accertato che la Cooperativa CE RU non aveva « mai di fatto instaurato un rapporto di lavoro in favore del signor IY, come emerso da una verifica effettuata tramite la banca dati delle Comunicazioni Obbligatorie on line e portale Inps »; considerato inoltre che: « in caso di mancata istaurazione del rapporto di lavoro tra l’immigrato e il datore di lavoro, dopo l’ingresso nel territorio nazionale, il nulla osta al lavoro dipendente subordinato risulta privo di efficacia »; e che « il suddetto nulla osta è rilasciato per l’assunzione del cittadino extracomunitario presso uno specifico datore di lavoro e che il conseguente rilascio del permesso di soggiorno risulta condizionato all’esecuzione di quello specifico contratto di lavoro ed all’effettivo espletamento dell’attività lavorativa presso il predetto datore »; rilevato altresì che: « il mancato svolgimento di regolare attività lavorativa e, conseguentemente, la mancata instaurazione di un effettivo rapporto di lavoro, costituiscono condizioni ostative al rilascio del titolo richiesto », e che: « nel caso di specie, non vengono individuate situazioni di interruzione, licenziamento decesso del datore di lavoro dimissioni o altre cause, propedeutiche alla regolare sottoscrizione di un rapporto di lavoro tale da consentire il rilascio del permesso di soggiorno richiesto in quanto il contratto di lavoro inizialmente indicato per l’ingresso non si è perfezionato ».

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, il signor IY impugnava il suddetto provvedimento di reiezione chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, sulla base dell’affermata illegittimità dell’atto, articolata su plurimi argomenti di censura.

In particolare, il ricorrente deduceva ( primo motivo di impugnazione ) la violazione dell’art. 5 comma 5 D. Lgs. 286/1998, per non avere l’Amministrazione considerato che il signor IY dopo l’ingresso in Italia aveva prestato attività lavorativa regolare, sia pure per un diverso datore di lavoro rispetto all’originario richiedente, e pagato i contributi Inps; affermava inoltre l’erronea interpretazione, da parte della P.A., dell’art. 22 comma 11 D. Lgs. 286/1998 ( secondo motivo ), affermando che la disposizione avrebbe dovuto ritenersi applicabile anche ai casi di mancata instaurazione originaria del rapporto di lavoro per inerzia del datore, e che la diversa ricostruzione ermeneutica prospettata dall’Amministrazione sarebbe irragionevole e foriera di disparità di trattamento, sollevando a tale riguardo anche questione di incostituzionalità della norma per violazione degli artt. 2 e 35 della Costituzione; contestava infine ( terzo motivo ) alcuni aspetti (omessa indicazione del termine previsto dall’art. 12 D.P.R. 394/1999 ) di quello che veniva indicato come contestuale ordine di allontanamento dal territorio nazionale ai sensi dell’art. 13 D. Lgs. 286/1998.

4. Si costituiva in giudizio l’Amministrazione dell’Interno, instando per la reiezione del gravame.

5. La domanda cautelare, trattata alla camera di consiglio del 19 febbraio 2025, veniva accolta con ordinanza della Sezione n. 96/2025.

All’udienza pubblica dell’8 luglio 2025 la causa era trattenuta in decisione.

6. Il ricorso del signor IY risulta infondato, per le ragioni di seguito esposte.

6.1. Si prendono in esame innanzi tutto i primi due motivi di gravame, che alla luce di considerazioni più approfondite rispetto alle valutazioni contenute nell’ordinanza cautelare si appalesano destituiti di fondamento.

Viene in rilievo, nella controversia, l’art. 22 comma 11 D. Lgs. 286/1998, che stabilisce quanto segue: « La perdita del posto di lavoro non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno al lavoratore extracomunitario […]. Il lavoratore straniero in possesso del permesso di soggiorno per lavoro subordinato che perde il posto di lavoro, anche per dimissioni, può rendere dichiarazione di immediata disponibilità al sistema informativo unitario delle politiche del lavoro […] e beneficiare degli effetti ad essa correlati per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, e comunque, salvo che si tratti di permesso di soggiorno per lavoro stagionale, per un periodo non inferiore ad un anno […] ».

La disposizione in esame ha un chiarissimo tenore letterale, prevedendo la prosecuzione dell’efficacia del permesso di soggiorno in caso di risoluzione del rapporto lavorativo in essere per l’extracomunitario; l’operatività della norma presuppone dunque, del tutto evidentemente, la sussistenza di un titolo di soggiorno in corso di validità, il quale, quand’anche venga meno il rapporto lavorativo cui è eziologicamente collegato, in virtù della citata disposizione continua a produrre effetti (legittimando la presenza del lavoratore sul territorio nazionale, l’esercizio da parte dello stesso di attività lavorativa, ecc.).

La norma non è perciò applicabile alla fattispecie dell’odierno ricorrente, che non ha mai conseguito il permesso di soggiorno, e che impugna un rifiuto di prima concessione del titolo de quo .

6.2. A parere del Collegio non sussistono, nel contempo, i presupposti per rendere un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, nel senso auspicato da parte ricorrente ( secondo cui, per evitare disparità di trattamento, laddove l’art. 22 comma 11 D. Lgs. 286/1998 prevede il protrarsi dell’efficacia del permesso di soggiorno in caso di risoluzione del rapporto di lavoro presupposto, dovrebbe intendersi che la norma consenta altresì il rilascio ex novo del titolo di soggiorno per il soggetto che non abbia potuto avviare il rapporto lavorativo con il datore richiedente il nulla osta, per causa a sé non imputabile ).

Invero, la ricerca della lettura costituzionalmente orientata di una norma presuppone, in primis , che il significato letterale della stessa sia in contrasto con la Costituzione, ciò che non sembra darsi nel caso di specie.

In secondo luogo, la lettura costituzionalmente orientata di una disposizione normativa incontra comunque il limite del significato letterale della stessa, nel senso che non può condurre a individuare una portata della norma del tutto incongrua rispetto alla lettera della legge, come pare prospettarsi la ricostruzione ermeneutica enucleata da parte ricorrente. Sotto tale secondo profilo, basti ricordare che: « la lettera della norma costituisce il limite cui deve arrestarsi anche l’interpretazione costituzionalmente orientata dovendo, infatti, esser sollevato l’incidente di costituzionalità ogni qual volta l’opzione ermeneutica supposta conforme a Costituzione sia incongrua rispetto al tenore della norma stessa » (Cassazione Civile, Sezioni Unite, 1° giugno 2021 n. 15177; 22 marzo 2019, n. 8230; Corte Costituzionale, sentenze nn. 78/2012, 49/2015, 36/2016 e 82/2017).

6.2.1. Iniziando da tale ultimo aspetto, non può non darsi atto che l’art. 22 comma 11 D. Lgs. 286/1998 presuppone inequivocabilmente l’avvenuto rilascio di un permesso di soggiorno, che mantiene la propria efficacia dopo la risoluzione di un rapporto di lavoro regolarmente attivato dallo straniero con il datore richiedente l’emissione del nulla osta; non vi è dunque uno spazio interpretativo conforme ai suddetti canoni ermeneutici per ritenere applicabile la norma a un soggetto che non sia in possesso di permesso di soggiorno, e che non abbia concretizzato il rapporto di lavoro con il datore richiedente.

6.2.2. Quanto poi all’altro, e dirimente profilo, relativo alla necessaria frizione tra la portata letterale della disposizione e la Costituzione, il Collegio ritiene che il tenore sintattico della norma qui in esame (art. 22 D. Lgs. 286/1998) non si ponga affatto in contrasto con la Carta fondamentale.

L’art. 22 comma 11 prende invero in esame la situazione del lavoratore straniero che, sulla base della richiesta di un datore operante in Italia, nell’ambito delle quote definite (per paese e per settore lavorativo) dal decreto flussi di cui all’art. 3 comma 4 D. Lgs. 286/1998, abbia fatto ingresso nel territorio nazionale, attivato il rapporto di lavoro dipendente con l’impresa richiedente, e conseguito per l’effetto il correlato permesso di soggiorno. La norma stabilisce che, quando tale lavoratore abbia interrotto il rapporto di lavoro durante la vigenza del permesso, il titolo di soggiorno prosegue nella sua validità fino alla naturale scadenza (o fino al diverso termine fissato dalla disposizione).

Al contrario, il lavoratore straniero che venga in Italia sulla base di una richiesta rientrante nel decreto flussi, che non sfoci tuttavia in una concreta attivazione del rapporto lavorativo, e nella conseguente emissione di un permesso di soggiorno, non può legittimamente permanere sul territorio, e non può vedersi rilasciare il permesso per lavoro dipendente.

Orbene, il Collegio ritiene che il diverso trattamento riservato alle due ipotesi dall’ordinamento, contrariamente a quanto sostenuto dalla parte ricorrente, si appalesi del tutto ragionevole, e pienamente giustificato, stante la sostanziale diversità tra due situazioni e per le considerazioni che seguono.

In primo luogo, occorre ribadire che lo Stato ha certamente la potestà di disciplinare l’ingresso e la permanenza di stranieri sul proprio territorio (art. 117 comma 2 lettere ‘a’ e ‘b’ della Costituzione). Nel caso della Repubblica Italiana, quanto all’ingresso di soggetti stranieri con finalità lavorativa, la disciplina, recata dall’art. 3 del D. Lgs. 286/1998, è improntata ai principi della programmazione dei flussi migratori per lavoro, con finalità di coerenza con le esigenze del mercato del lavoro interno. Tali principi si pongono, in particolare, a fondamento dell’art. 3 D. Lgs. 286/1998, che al comma 4 prevede che: « 4. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, […] sono annualmente definite, entro il termine del 30 novembre dell'anno precedente a quello di riferimento del decreto, sulla base dei criteri generali individuati nel documento programmatico, le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, […]. […] I visti di ingresso ed i permessi di soggiorno per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, sono rilasciati entro il limite delle quote predette. […] ».

Il decreto flussi, emesso annualmente in attuazione della succitata disposizione, individua dunque il numero massimo di lavoratori stranieri ammessi in Italia per ciascun anno, i settori nei quali le quote devono porsi e i Paesi esteri da cui i lavoratori devono provenire, nonché (in alcuni casi) il titolo di studio o formazione richiesto per la manodopera nei diversi settori.

In tal modo, lo Stato italiano programma e gestisce, adattandola al fabbisogno dei diversi settori produttivi a monte rilevato, la presenza della manodopera straniera sul proprio territorio.

Tale sistema normativo, in assenza di peculiari situazioni in capo ai singoli cittadini stranieri ( oggetto degli specifici istituti dell’asilo politico, della protezione internazionale, dei permessi di soggiorno in casi speciali et similia ), appare del tutto ragionevole e in linea con la previsione dell’art. 10 comma 2 della Costituzione, a norma del quale: « La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali ».

L’effettività del sistema de quo è tuttavia legata alla necessaria corrispondenza tra le quote e i permessi di soggiorno rilasciati, principio sancito dal medesimo art. 3 comma 4 D. Lgs. 286/1998, secondo cui: «[…] I visti di ingresso ed i permessi di soggiorno per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, sono rilasciati entro il limite delle quote predette. […] ».

È del tutto evidente che, se si consentisse (come ritenuto dal ricorrente) l’acquisizione del permesso di soggiorno e la permanenza sul territorio nazionale da parte di soggetti che, pur entrati con tutti i requisiti necessari all’occupazione di una quota, non abbiano poi concretizzato il relativo utilizzo per la mancata attivazione del rapporto lavorativo con il soggetto richiedente, potrebbe prodursi un’incontrollata proliferazione di lavoratori stranieri, peraltro ab origine sganciati dai vincoli (ad esempio quelli afferenti al settore produttivo) imposti dal decreto flussi, che comprometterebbe l’effettività del sistema delle quote e negherebbe i fondamentali principi di programmazione e controllo cui lo stesso è ispirato.

L’attuale conformazione dell’art. 22 comma 11 cit. si appalesa pertanto del tutto ragionevole e non dissonante con la Costituzione poiché, impedendo il rilascio del permesso di soggiorno al lavoratore che non abbia nella sostanza ed effettivamente beneficiato di quota (legata all’identità del datore e del lavoratore che abbiano avviato la procedura di cui all’art. 22 cit.), impedisce che gli ingressi per lavoro superino quelli programmati.

Manca pertanto, a monte, il presupposto fondamentale perché possa accedersi a una lettura costituzionalmente orientata della disposizione, costituito dal contrasto con la Carta Fondamentale della portata letterale della stessa, che deve escludersi nel caso concreto.

6.3. Per le medesime ragioni sopra esposte, appare manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 22 comma 11 cit., peraltro sollevata dalla parte ricorrente con riferimento agli artt. 2 e 35 della Costituzione, senza in alcun modo articolare i profili di lesività che il ricorso intendeva evidenziare.

La norma oggetto dell’odierna causa non pone infatti in contestazione i diritti inviolabili dell’uomo tutelati dall’art. 2 della Costituzione (tra i quali non figura il diritto di lavorare in Italia), né i diritti del lavoratore oggetto dell’art. 35 (tutti garantiti a chi svolge regolarmente la propria attività lavorativa in Italia).

6.4. Da ultimo, si evidenzia che non può essere ravvisata alcuna violazione dell’art. 12 D.P.R. 394/1999, in quanto la dicitura apposta dalla Questura in calce al provvedimento impugnato afferma testualmente che: « Nei confronti del sig. IY IP DA DO verrà applicato l’allontanamento dal territorio nazionale secondo quanto disposto dall’art. 13 del D. L.vo 286/98 e successive modifiche, se non soggiornante per altri motivi »; dunque l’allontanamento verrà eventualmente disposto con un successivo atto, previa valutazione della sussistenza o meno di altri motivi di soggiorno, e non è invece contenuto nel provvedimento oggi gravato. Anche la terza censura è pertanto infondata.

7. In virtù delle considerazioni che precedono il ricorso, siccome integralmente destituito di fondamento, deve essere respinto.

8. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, in considerazione della peculiarità della fattispecie che ha formato oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la TO (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge per le ragioni indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Katiuscia Papi, Primo Referendario, Estensore

Marcello Faviere, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Katiuscia Papi	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO