Pubblicato il 04/02/2026

N. 00207/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01194/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1194 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
SI.ECO S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B51E79B597, rappresentata e difesa dagli avvocati Vito Aurelio Pappalepore e Francesco Pappalepore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mercato San Severino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Centrale Unica di Committenza tra i Comuni di Nocera Inferiore, Angri, Mercato San Severino, Castel San Giorgio e Pagani, in persona del l.r.p.t. non costituita in giudizio;
Comune di Nocera Inferiore, in persona del l.r.p.t. non costituito in giudizio;

nei confronti

Velia Ambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosa Giordano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa concessione di idonee misure cautelari ex art.55 c.p.a.,

-della determinazione n. generale 459 (n. settore 251) del 26 giugno 2025, con la quale il Comune di Mercato San Severino ha approvato i verbali di gara per l'affidamento dei servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani, dei servizi di igiene urbana e complementari del Comune di Mercato San Severino - CIG: B51E79B597, approvato la proposta di aggiudicazione per come formulata nel verbale n.5 del 5 maggio 2025, aggiudicato l'appalto di che trattasi in favore della Velia Ambiente S.r.l., che ha offerto un ribasso del 10,20% sull'importo posto a base di gara;

-della determinazione n. generale 311 del 9 maggio 2025, con la quale il Comune di Mercato San Severino ha preso atto dei verbali di gara per l'affidamento dei servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani, dei servizi di igiene urbana e complementari del Comune di Mercato San Severino - CIG: B51E79B597;

-dei verbali di gara relativi all'affidamento dei servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani, dei servizi di igiene urbana e complementari del Comune di Mercato San Severino - CIG: B51E79B597;

-della proposta di aggiudicazione della Commissione di gara relativa all'affidamento dei servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani, dei servizi di igiene urbana e complementari del Comune di Mercato San Severino - CIG: B51E79B597;

- di ogni altro atto presupposto, collegato, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi compreso il bando/disciplinare di gara ove venisse interpretato nel senso di circoscrivere la verifica dell'anomalia dell'offerta soltanto all'ipotesi che “le offerte che presentano sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, entrambi pari o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara. La ricorrenza di tale condizione costituisce elemento specifico, ai sensi dell'art. 110 del Codice”; nonché nella parte in cui, per un mero refuso, ha ricondotto il sub-criterio di cui al punto 1.1 del disciplinare di gara tra quelli ricompresi nella lettera D (“Punteggi discrezionali”) in luogo del carattere quantitativo di cui alla lettera Q;

con conseguente declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente nelle more stipulato con l'illegittimo primo classificato;

e per la condanna del Comune di Mercato San Severino e della Centrale Unica di Committenza a risarcire SI.ECO S.p.A. del danno ingiusto cagionato dall'illegittima aggiudicazione dell'appalto, nonché dallo svolgimento della gara e dall'esito dell'aggiudicazione stessa, anzitutto in forma specifica con il subentro, ex art. 122 c.p.a., nel contratto qualora stipulato, ovvero - se non possibile- per equivalente economico;

nonché, in seguito alla proposizione di motivi aggiunti:

per l’annullamento dei medesimi provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e per l’accertamento del diritto della SI.ECO a divenire aggiudicataria dell’appalto a seguito della riforma della graduatoria, con accoglimento della domanda di declaratoria di inefficacia del contratto di appalto e richiesta di subentro da intendere come risarcimento in forma specifica; in via gradata, per il risarcimento del danno per equivalente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Mercato San Severino e di Velia Ambiente S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. NI ND e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che, con il primo motivo del ricorso principale, parte ricorrente impugna l’aggiudicazione della gara, deducendo la carenza dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria rispetto ai contenuti minimi previsti dal capitolato speciale di appalto; sebbene il capitolato speciale d’appalto, all’articolo 6, punto 3, avesse prescritto la predisposizione dell’offerta tecnica con descrizione particolareggiata delle modalità di svolgimento di tutti i servizi, specificando per ciascuno di essi le tecniche di dettaglio di esecuzione del servizio, il personale impiegato e le frequenze di esecuzione delle operazioni, nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria non sarebbe presente un quadro riepilogativo dei servizi con indicazione dettagliata, per ogni servizio, del personale, dei mezzi e delle frequenze e non sarebbe stato neppure presentato il piano di assorbimento del personale;

Con una seconda censura, contenuta sempre nel primo motivo, parte ricorrente deduce, inoltre, una ulteriore violazione dell’articolo 6 del capitolato speciale di appalto, perché sarebbe stata presentata un’offerta tecnica inferiore alle prescrizioni contenute negli elaborati tecnici anche con riferimento ai mezzi e alle attrezzature; infatti, pur essendo richiesto, per l’esecuzione del servizio, l’impiego di automezzi classificati, sotto il profilo delle emissioni, “euro 5” oppure “euro 6”, l’aggiudicataria non avrebbe esplicitato la classificazione come “euro 5” oppure “euro 6” dei mezzi indicati nell’offerta;

Quindi, con una terza censura, parte ricorrente deduce la erronea valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, che presenterebbe almeno una incongruenza, laddove è stato promesso il raddoppio della frequenza di raccolta dei rifiuti in plastica e metalli; tuttavia l’offerta prevederebbe la fornitura trimestrale di soli 12 sacchi per la raccolta multimateriale a disposizione di ogni utenza domestica per ciascun trimestre; di conseguenza, sarebbe possibile una sola raccolta settimanale per utenza, in contraddizione con le due raccolte settimanali proposte nell’offerta; erroneamente, poi, la commissione di gara avrebbe applicato i sotto-criteri di valutazione dell’offerta tecnica “1.8” e “2.2”, rispettivamente riferiti al numero e alle caratteristiche dei mezzi messi a disposizione per l’espletamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti e al numero e caratteristiche dei mezzi messi a disposizione per l’espletamento del servizio di spazzamento manuale e meccanizzato, essendo stato attribuito all’aggiudicataria un punteggio più elevato rispetto a quello riconosciuto alla ricorrente nonostante l’aggiudicataria abbia offerto, rispetto ai mezzi offerti dalla ricorrente, soltanto una spazzatrice da 5 m³ aggiuntiva, indicata come mezzo ibrido; per di più, non esisterebbe in commercio nessuna casa costruttrice in grado di produrre spazzatrici ibride; di conseguenza, almeno per quanto riguarda il sotto-criterio di valutazione “2.2”, all’offerta dell’aggiudicataria avrebbe dovuto essere attribuito punteggio nullo;

Ritenute infondate le censure dedotte con il primo motivo, per le seguenti ragioni:

Diversamente da quanto dedotto dalla parte ricorrente, il capitolato speciale d’appalto non prescriveva la presentazione di un quadro riepilogativo dei servizi e neppure di un piano di assorbimento del personale; l’aggiudicataria ha allegato alla propria offerta un quadro sinottico delle migliorie introdotte e una relazione tecnica nella quale sono descritti in maniera sufficientemente dettagliata i servizi offerti; sotto questo profilo, dunque, l’offerta tecnica non può essere ritenuta carente rispetto ai contenuti minimi prescritti dal disciplinare di gara; il fatto che alcuni servizi siano descritti in maniera più dettagliata rispetto ad altri non determina la inammissibilità dell’offerta tecnica;

Con riferimento alla classe energetica degli automezzi offerti, il capitolato speciale d’appalto imponeva l’obbligo di utilizzare automezzi classificati come “euro 5” oppure “euro 6”, ma non prescriveva l’obbligo di dichiarare espressamente nell’offerta tecnica la classificazione di ciascuno degli automezzi offerti; la omessa esplicita dichiarazione in tal senso non rende l’offerta incompleta, dovendosi ritenere l’offerta stessa conforme a quanto prescritto, in mancanza di elementi che possano deporre in senso contrario; inoltre, in sede giudiziaria, la controinteressata ha dimostrato che i mezzi offerti rispettano i limiti di emissione prescritti dal capitolato speciale;

Quanto alle ulteriori censure dedotte con il primo motivo, non sono ravvisabili le incongruenze dedotte dalla ricorrente; il raddoppio della frequenza di raccolta dei rifiuti in plastica e metalli non è stato oggetto di valutazione, non essendo contemplata tale frequenza di raccolta nei sotto-criteri di valutazione dell’offerta tecnica; ne deriva la irrilevanza della presunta contraddizione tra le due raccolte settimanali promesse e la fornitura trimestrale di soli 12 sacchi per utenza domestica, senza considerare che, comunque, l’aggiudicataria ha previsto la fornitura di 24 sacchi per la raccolta multimateriale per le utenze non domestiche per ogni trimestre, in tal modo non contraddicendo la previsione di raddoppio della frequenza della raccolta, almeno limitatamente alle utenze non domestiche; il punteggio attribuito ai mezzi meccanici offerti dall’aggiudicataria, in applicazione del sotto-criteri di valutazione “1.8” e “2.2”, è stato oggetto di una valutazione tecnico-discrezionale della commissione di gara che ha preso in considerazione non solo il numero ma anche le caratteristiche tecniche dei mezzi messi a disposizione, per cui l’attribuzione di detto punteggio non può essere ritenuta manifestamente irragionevole sul solo presupposto che l’aggiudicataria avrebbe offerto soltanto una spazzatrice da 5 m³ aggiuntiva rispetto ai mezzi meccanici offerti dalla ricorrente; infine, la deduzione sulla inesistenza di spazzatrici ibride è smentita, documentalmente, dal libretto di circolazione depositato in giudizio dalla controparte, che dimostra l’esistenza del mezzo ibrido offerto;

Considerato che, con il secondo motivo, parte ricorrente deduce la violazione dell’articolo 18 del disciplinare di gara per la erronea applicazione del sotto-criterio di valutazione dell’offerta tecnica “1.1”; questo sotto-criterio, nell’ambito delle proposte di miglioramento dei servizi di raccolta dei rifiuti, aveva ad oggetto la fornitura di ulteriori distributori automatici dei kit di sacchetti per la raccolta differenziata e prevedeva l’attribuzione di 3 punti per ogni ulteriore distributore automatico offerto, per un massimo di 3 distributori in più, corrispondenti a 9 punti; il capitolato speciale d’appalto già prevedeva 3 distributori automatici dei sacchetti, per cui la miglioria da valutare sarebbe dovuta consistere nell’offerta di ulteriori distributori automatici rispetto a quelli già previsti nel capitolato speciale d’appalto; erroneamente, in applicazione di questo sotto-criterio, sarebbero stati attribuiti 9 punti all’offerta dell’aggiudicataria che, ad avviso della ricorrente, non avrebbe offerto alcun distributore automatico aggiuntivo; infatti, nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria espressamente si dichiara che per la distribuzione dei kit verranno forniti dei distributori automatici, tra cui 3 forniti dalla stazione appaltante, previsti dal capitolato speciale d’appalto e 3 dalla concorrente; in realtà la stazione appaltante non sarebbe stata tenuta, in forza del disciplinare di gara, a fornire alcun distributore automatico; l’aggiudicataria, quindi, avendo dichiarato la volontà di offrire soltanto 3 distributori automatici in aggiunta a quelli forniti dalla stazione appaltante, non esistendo distributori forniti dalla stazione appaltante, si sarebbe impegnata ad offrire, complessivamente, soltanto 3 distributori automatici, senza alcuna miglioria rispetto al capitolato speciale d’appalto; pertanto l’attribuzione di 9 punti in applicazione del sotto-criterio di valutazione sarebbe illegittima, trattandosi di un criterio rigorosamente quantitativo, seppure erroneamente indicato come discrezionale nel disciplinare di gara;

Ritenuto infondato il secondo motivo, per le seguenti considerazioni:

Sicuramente il sotto-criterio in esame presenta natura quantitativa e prescrive l’attribuzione di 3 punti per la fornitura di ogni ulteriore distributore automatico per kit di sacchetti per la raccolta differenziata, per un massimo di 9 punti, dovendosi escludere qualsiasi discrezionalità nell’attribuzione del relativo punteggio;

Al fine di accertare la legittimità dell’applicazione del sotto-criterio, occorre quindi esaminare l’offerta tecnica dell’aggiudicataria, per ricostruire l’effettiva volontà negoziale della stessa;

Al riguardo, nell’offerta tecnica, si legge testualmente che “per la distribuzione dei kit buste verranno forniti dei distributori automatici tra cui numero 3 forniti dalla stazione appaltante previsti dal capitolato speciale d’appalto più numero 3 della Velia Ambiente S.r.l.”; nella tabella della miglioria 1.A si legge testualmente: “distributori previsti da CSA: 3; fornitura aggiuntiva: 3; totale: 6”;

Per interpretare correttamente un’offerta negoziale non ci si deve fermare all’interpretazione letterale di una parte di essa, ma si deve compiere uno sforzo interpretativo, sulla base di criteri oggettivi e di buona fede, per risalire alla effettiva volontà della parte, anche qualora il risultato di questa interpretazione non corrisponda perfettamente al senso letterale delle parole, dovendosi tenere conto del criterio sistematico per la interpretazione degli atti negoziali;

La tabella della miglioria esaminata consente di chiarire l’effettiva volontà dell’offerente, laddove essa indica espressamente e inequivocabilmente la volontà di offrire in tutto 6 distributori automatici; questa volontà apparentemente contrasta con la precedente affermazione per cui sarebbero stati offerti 3 distributori automatici in aggiunta ai 3 offerti dalla stazione appaltante, che, come è evidente, non esistono, non essendo prevista, dal capitolato d’appalto, la fornitura di alcun distributore da parte della stazione appaltante; tuttavia, a giudizio del Collegio, questa affermazione è, palesemente, il risultato di un errore nella manifestazione della propria volontà negoziale, intendendo l’offerente riferirsi ai 3 distributori “previsti”, piuttosto che “offerti”, dalla stazione appaltante nel capitolato speciale, ai quali intendeva aggiungere, di propria iniziativa, altri 3 distributori; errore riconoscibile e non invalidante l’offerta, per il contesto espositivo in cui è collocata la frase, solo apparentemente in contraddizione con le altre locuzioni, alla luce delle quali deve essere inteso il senso dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria; ne deriva la corretta attribuzione del punteggio aggiuntivo per la miglioria offerta in base al sotto-criterio in esame;

Considerato che, con il terzo motivo del ricorso principale, la ricorrente deduce la violazione dell’articolo 110 del codice dei contratti pubblici, essendo stata omessa la verifica di anomalia dell’offerta dell’impresa aggiudicataria sulla base di una illegittima clausola del disciplinare di gara che ha limitato l’obbligo di procedere alla verifica di anomalia dell’offerta alla sola ipotesi in cui l’offerta presenti sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, entrambi pari o superiori ai 4/5 dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara; in tal modo, anziché applicare l’articolo 110 del codice dei contratti n. 36 del 2023, che attribuisce alle stazioni appaltanti il potere di valutare la congruità, la serietà e la sostenibilità della migliore offerta in base ad elementi specifici, la stazione appaltante avrebbe riproposto la normativa abrogata recata dal previgente codice dei contratti pubblici che, all’articolo 97, limitava la verifica di anomalia ai soli casi di superamento dei 4/5 sia del punteggio tecnico che di quello economico; con la clausola anzidetta, espressamente impugnata dalla ricorrente, la stazione appaltante avrebbe illegittimamente autolimitato il proprio potere di procedere alla verifica delle offerte anomale, oltretutto in violazione del divieto di “gold plating” stabilito dall’articolo 1, comma 2, della legge delega n. 78 del 2022; l’automatismo che la stazione appaltante si sarebbe imposto con la clausola impugnata avrebbe impedito ad essa di valutare l’offerta anomala dell’aggiudicataria, presentante un ribasso del 10,2% sull’importo a base di gara, nonostante le soluzioni tecniche onerose proposte nell’offerta tecnica; quindi, indipendentemente dal mancato superamento della soglia dei 4/5 dei punteggi massimi fissata dal previgente codice dei contratti pubblici, l’offerta economica dell’aggiudicataria avrebbe dovuto essere sottoposta alla verifica di anomalia, ai sensi dell’articolo 110 del codice dei contratti pubblici numero 36 del 2023;

Ritenuto infondato il terzo motivo per le seguenti considerazioni:

L’articolo 110 del codice dei contratti pubblici, decreto legislativo n. 36 del 2023, attribuisce alle stazioni appaltanti il potere di valutare la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta che, in base a elementi specifici, appaia anormalmente bassa; la disposizione legislativa richiamata rinvia al bando di gara per l’indicazione degli elementi specifici da prendere in considerazione ai fini della valutazione;

In sostanza, a differenza di quanto disposto dal previgente codice dei contratti pubblici, n. 50 del 2016, l'art. 110 del D.lgs. n. 36 del 2023 non prevede una soglia automatica al di sopra della quale è obbligatoria la valutazione di anomalia nelle gare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, rimettendo alla discrezionalità della stazione appaltante la decisione di procedere alla valutazione di anomalia qualora elementi specifici inducano a ritenere che l'offerta non sia congrua, seria, sostenibile e realizzabile (Cons. Stato, Sez. V, Sentenza 28/03/2025, n. 2612);

Questa discrezionalità, peraltro, è limitata dalla disposizione normativa che obbliga la stazione appaltante a predeterminare, nel bando di gara, gli elementi specifici dell’offerta che saranno presi in considerazione ai fini della eventuale sottoposizione della stessa alla verifica di anomalia;

La discrezionalità della stazione appaltante, dunque, ancora prima della conoscenza dell’offerta, deve essere esercitata nella redazione del bando di gara, nell’ambito del quale devono essere, appunto, predefiniti i criteri in base ai quali avviare la verifica di anomalia;

Nel caso controverso, la stazione appaltante ha esercitato la propria discrezionalità individuando, quale elemento specifico ossia quale soglia di allarme per ravvisare una possibile anomalia dell’offerta, il criterio aritmetico già individuato dall’abrogato codice dei contratti pubblici, il superamento della soglia dei 4/5 del punteggio massimo da parte di entrambe le offerte, quella tecnica e quella economica;

Questo criterio non è espressamente vietato dal codice dei contratti pubblici in vigore e non si può ritenere irragionevole l’esercizio della discrezionalità amministrativa nella individuazione di un criterio per la individuazione della soglia di anomalia che, in precedenza, era stato obbligatoriamente introdotto dalla legge; la differenza tra la normativa abrogata e quella in vigore non consiste nel divieto di predefinire, quale criterio per l’individuazione della soglia di anomalia, il superamento dei 4/5 del punteggio massimo, ma consiste, piuttosto, nel consentire alla stazione appaltante di scegliere tra questo ed altri criteri, altrettanto oggettivi, ma, eventualmente, più aderenti alla particolarità della gara; la scelta discrezionale della stazione appaltante di riproporre il criterio automatico dei 4/5 per l’avvio del procedimento di valutazione della congruità dell’offerta si deve ritenere, dunque, ragionevole e legittima; l’ulteriore censura di parte ricorrente, riferita alla presunta anomalia dell’offerta per il ribasso asseritamente eccessivo, in merito alla quale l’illegittima applicazione della clausola impugnata avrebbe impedito qualsiasi verifica di congruità, non è assistita da elementi oggettivi dai quali sia possibile desumere l’eccessività del ribasso, oggetto di una mera affermazione indimostrata della ricorrente;

Considerato che con il ricorso per motivi aggiunti, proposto in seguito alla stipulazione del contratto di appalto, la ricorrente chiede la privazione di efficacia del contratto, con richiesta di subentro nel medesimo, quale risarcimento in forma specifica, per l’illegittimità dell’aggiudicazione dedotta con il ricorso principale;

Ritenuta infondata la domanda proposta con il ricorso per motivi aggiunti, essendo stata esclusa, nei limiti dei motivi dedotti, la illegittimità dell’aggiudicazione in seguito alla quale è stato stipulato il contratto contestato;

Ritenuto, in conclusione, di respingere il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti;

Ritenuto, infine, di porre a carico della ricorrente le spese difensive sostenute dalle controparti, in applicazione del criterio della soccombenza e nella misura liquidata in dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

Rigetta il ricorso principale.

Rigetta il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese processuali, in misura di euro 1500,00, oltre accessori di legge, da corrispondere al Comune resistente ed euro 1500,00 oltre accessori di legge, da corrispondere alla parte privata controinteressata, con distrazione a favore del difensore di quest’ultima, dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LV ZZ, Presidente

NI ND, Consigliere, Estensore

Raffaele Esposito, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI ND	LV ZZ

IL SEGRETARIO