Pubblicato il 20/01/2026

N. 00260/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02519/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2519 del 2022, proposto da
AN NI, rappresentato e difeso dall'avvocato Benedetta Mussini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini e AT Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

e per l’accertamento dell’inefficacia

- del provvedimento prot. Comune di Milano/c_f205/0423983 del 04/08/2022, adottato dal Comune di Milano – Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE, Municipio 7, notificato a mezzo pec in data 4 agosto 2022, recante l'«annullamento ex art. 21 -nonies l. n. 241/1990 dell'efficacia delle SCIA (P.G. 21941/2021 – P.G. 497685/2021) e contestuale ordinanza di demolizione ai sensi dell'art. 34 DPR n. 380/2001», relativamente all'unità immobiliare sita a Milano, in via Budrio n.40, doc. 1 – provvedimento impugnato;

- e di tutti gli atti ad esso presupposti, connessi e conseguenti, ivi espressamente incluse le comunicazioni di avvio del procedimento in data 9 dicembre 2021 (codice n. 744/2021 P.G. n. 670617/2021) e in data 18 marzo 2022 (codice n. 24003/2021 P.G. n. 158774/2022);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 5 dicembre 2025, tenutasi da remoto, il dott. RO MP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 15.1.2021 il ricorrente presentava SC per modifiche interne - creazione di locale di sgombero interno all’abitazione - modifiche impianti - rifacimento parziale pavimenti e rivestimenti da effettuare nell’immobile di proprietà in via Budrio 40.

L’intervento veniva descritto come di manutenzione straordinaria (pesante) di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b) del D.P.R. n. 380/2001, che riguarda le parti strutturali dell’edificio (Attività n. 4, Tabella A, Sez. II del d.lgs. n. 222/2016, art. 22 comma 1, lettera a) del D.P.R. n. 380/2001).

In data 17.09.2021 il ricorrente presentava nuova SC, in variante, per modifiche interne - apertura finestra in copertura - realizzazione di parapetto di divisione. L’intervento veniva definito nei termini di variante in corso d’opera a permessi di costruire, a’ sensi dell’art. 22, commi 2 e 2-bis del D.P.R. n. 380/2001(asseverazione allegata alla SC).

In data 9.12.2021 il Comune emanava atto di avvio del procedimento volto all’annullamento dell’efficacia della SC a cagione delle carenze tecniche e documentali rilevate, prevedendo in particolare il progetto la realizzazione - non computata in s.l.p. – di piani e/o solette intermedie in contrasto con l’art. 99, comma 9, del regolamento edilizio (R.E.).

Dopo le prime deduzioni del ricorrente, in data 18.03.2022, il Comune adottava nuova comunicazione di avvio del procedimento; il ricorrente presentava ulteriori deduzioni in data 28.3.22.

Al fine, in data 4.08.2022 il Comune adottava il provvedimento di annullamento, in autotutela, dei due titoli.

Avverso tale ultimo provvedimento insorgeva il ricorrente, a mezzi di gravame deducendo plurimi vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili, in particolare rimarcando:

- (I mezzo) che già nel vigore del previgente P.G.T., l’art. 99 del R.E. non avrebbe avuto alcun effetto rispetto alle superfici di piano che, ai sensi della normativa di settore, non costituiscono spazi di s.l.p. o S.L; in ogni caso, tale regolamento sarebbe divenuto inapplicabile a seguito dell’approvazione del vigente P.G.T.; una diversa interpretazione contrasterebbe con la definizione di superficie accessoria contenuta nelle disposizioni delle Definizioni Tecniche Uniformi, che - a mente della deliberazione di G.R. 24 ottobre 2018, n. XI/695 - devono essere recepite dai Comuni lombardi entro il 18 aprile 2022; il sottotetto realizzato dal ricorrente, indi, si porrebbe alla stregua di una superficie accessoria;

- (II mezzo) la idoneità delle deduzioni presentata dalla ricorrente in via procedimentale a superare i rilievi contenuti negli atti di avvio del procedimento;

- (III e IV mezzo) la insussistenza dei presupposti enumerati all’art. 21-nonies l. 241/90, stante la insussistenza di ragioni di interesse pubblico specifico giustificanti l’annullamento, nonché il decorso del termine massimo di dodici mesi per l’esercizio della potestà di riesame in autotutela.

Si costituiva l’intimata Amministrazione e la causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 5 dicembre 2025, tenutasi da remoto.

Il ricorso non è fondato.

Quanto al primo mezzo, valga il rilevare quanto appresso.

Va, in via liminare, rammentato l’ordito normativo che quivi viene in rilievo, a mente del quale:

- “ Esclusivamente nei locali esistenti alla data di adozione del presente Regolamento e autorizzati da idonea documentazione edilizia sono ammessi, senza essere computati nella s.l.p., soppalchi, aventi profondità massima di cm. 250, di superficie non superiore a 1/3 del locale/i sottostanti, fermi i requisiti prima elencati ” (art. 99, comma 8, R.E.);

- “ Al di fuori di quanto previsto al comma precedente, non è consentita la realizzazione – non computata in s.l.p. - di piani e/o solette intermedie sia nell’esistente che nelle nuove costruzioni ” (art. 99, comma 9, R.E.).

Orbene, tale ultima prescrizione – chiaramente preclusiva dell’inserimento di solette intermedie ai piani, non computate nella slp- assume valenza omnicomprensiva, comechè applicabile:

- a prescindere dal richiamo contenuto nel PGT;

- al di là ed a prescindere dal fatto che si tratti di nuovi ovvero preesistenti manufatti.

D’altra parte, trattasi di norma del R.E. anche ai sensi del PGT del 2019 (in vigore dal 5.02.2020) essi soppalchi vanno ineliminabilmente computati nell’ambito della s.l.. Del resto, l’intervento, lungi dal ridursi ad una manutenzione straordinaria, ha implicato - nelle tavole il piano dove si trova il “nuovo locale” viene indicato come piano mansarda e lo stesso locale viene indicato come “ locale disimpegno ” - la realizzazione di una nuova soletta (arg. anche dalla assenza di soletta nelle foto allegate alla prima SC).

La SC in variante, di poi, ha determinato la realizzazione di opere esterne, ragionevolmente qualificate dal Comune come di “ ampliamento e nuova costruzione ex art. 3, comma 1, lett. e del DPR n. 380/2001 ”, vertendosi in tema di “ locale disimpegno ”.

Sul secondo mezzo, valga il rilevare la compiutezza delle analisi istruttorie prodromiche alla emanazione del gravato provvedimento, ex se idonee a superare l’impianto argomentativo sotteso alle deduzioni presentate in via procedimentale dal ricorrente.

In ogni caso, le censure afferenti alla asserita violazione delle prerogative di partecipazione procedimentale sono prive di fondamento atteso che, siccome si è avuto modo di illustrare supra in sede di negativo scrutinio dei motivi “afferenti al merito”, il contenuto dispositivo dell’impugnato provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

La certazione giudiziale della legittimità della azione provvedimentale quivi censurata rende irrilevante la (asserita) pretermissione procedimentale, attesa la inidoneità di un qualsiasi apporto collaborativo a determinare una differente conclusione della vicenda (TAR Lombardia, I 26 settembre 2018, n. 2145).

Le considerazioni sopra illustrate si impongono, a fortiori , per quanto attiene al provvedimento gravato, ove per contro si è pur dato conto della partecipazione procedimentale del ricorrente, epperò rimarcando la inidoneità delle deduzioni all’uopo formulate a diversamente orientare il processo decisionale della Amministrazione, avuto riguardo altresì all’inveterato dato del diritto vivente per cui “ l'obbligo del preavviso di rigetto non impone, ai fini della legittimità del provvedimento adottato, la confutazione analitica delle deduzioni dell'interessato, essendo sufficiente la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno del provvedimento finale, purché non contenga elementi nuovi e non enucleabili dalla comunicazione ex art. 10-bis, l. n. 241 del 1990 ” (solo da ultimo, CdS, II, 26 marzo 2021, n. 2566).

Anche il terzo e quarto mezzo non sono fondati.

Costituisce dato inveterato del diritto vivente quello in forza del quale in presenza di DIA o di SCIA in materia edilizia, decorsi il termine di 30 giorni dalla sua presentazione, l’Amministrazione può assumere determinazioni “ostative” soltanto nel rispetto delle condizioni prescritte per l'esercizio dei poteri di autotutela dell'articolo 21- nonies della legge n. 241 del 1990; la denuncia di inizio attività “ una volta perfezionatasi, costituisce un titolo abilitativo valido ed efficace (sotto tale profilo equiparabile quoad effectum al rilascio del provvedimento espresso), che può essere rimosso, per espressa previsione legislativa, solo attraverso l'esercizio del potere di autotutela decisoria. Ne consegue l'illegittimità del provvedimento repressivo-inibitorio avente ad oggetto lavori che risultano oggetto di una DIA già perfezionatasi (per effetto del decorso del tempo) e non previamente rimossa in autotutela ” (CdS, VI, n. 4780/2014; CdS, VII, 9 gennaio 2024, n. 293; CdS, I, 14 febbraio 2024, n. 157).

E, invero, l'art. 6, comma 1, lett. d), n. 1), l. 7 agosto 2015, n. 124, modificava l’art. 21- nonies , comma 1, l. 241/90 nei sensi in appresso: “ Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo ”; il termine ivi contemplato è stato poi ridotto a dodici mesi per effetto dell’art. 63, comma 1, D.L. 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla l. 29 luglio 2021, n. 108, con dictio in vigore dal 31 luglio 2021 e, indi, inapplicabile ratione temporis alla fattispecie che ne occupa.

A mente dell’art. 19, comma 4, l. 241/90, di poi “ Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’Amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies ”.

Si tratta di disposizioni di particolare rilevanza, che attribuiscono una specifica pregnanza al decorso del tempo e al relativo affidamento che si ingenera nel privato sulla stabilità degli effetti giudici favorevoli –di ampliamento della sfera giuridica, autorizzatori o di attribuzione di vantaggi economici- discendenti dall’esercizio dei pubblici poteri.

Significativa testimonianza della particolare rilevanza che il decorso del tempo assume - al fine di garantire certezza e stabilità dei rapporti giuridici anche a latere privatistico , in funzione di tutela dell’affidamento e della prevedibilità e calcolabilità delle regole, anche contenute in atti amministrativi di divisamento degli interessi- è la ulteriore riduzione dello spatium temporis di “ripensamento” ex lege concesso alla Amministrazione, da ultimo cristallizzato in dodici mesi per effetto dell’intervento novativo operato sull’art. 21- nonies l. 241/90 dall’art. 63, comma 1, d.l. 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla l. 29 luglio 2021, n. 108, novella peraltro e ovviamente ratione temporis ben applicabile alla fattispecie che ne occupa.

Non a caso, e non a torto, si è ritenuto che la norma in esame codifichi nella legge generale sul procedimento amministrativo un principio di civiltà giuridica, funzionale a riequilibrare l’asimmetria immanente nel rapporto tra l’Autorità e gli amministrati, introducendo un limite temporale all’esercizio del potere amministrativo di riesame (tradizionalmente inesauribile e, in ogni caso, astretto a limiti non ben scanditi, siccome risultanti da clausole “elastiche” quali: “ ragionevolezza del termine ”; motivazione specifica; interessi dei destinatari e dei controinteressati et similia ) in guisa speculare rispetto a quello che tradizionalmente connota lo ius agendi dei privati, con l’ordinario termine di decadenza di 60 giorni, ovvero di 120 giorni per l’azione risarcitoria o il ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Come efficacemente osservato dal Supremo Consesso, il nuovo art. 21- nonies della legge 241/90 introduce un “ nuovo paradigma ” nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione; nel quadro di una regolamentazione attenta ai valori della trasparenza e della certezza, il legislatore del 2015 ha fissato un termine decadenziale avente connotazione di assoluta novità, in quanto funzionalmente e teleologicamente preordinato:

- non già –come sempre era stato in passato- a garantire la inoppugnabilità degli atti nell’interesse della Amministrazione ovvero, come di recente, con il termine di 120 giorni di cui all’art. 30, c.p.a. per l’esperimento della azione risarcitoria, in funzione di stabilità dei rapporti pubblicistici e di salvaguardia delle esigenze di bilancio e di spesa (artt. 81, 97 e 119, parametri costituzionali espressamente evocati dal Giudice delle leggi a sostegno della legittimità del citato termine di 120 giorni per la domanda di risarcimento dei danni: C. Cost. 4 maggio 2017, n. 94);

- bensì, e in ciò risiede l’ ubi consistam della novella, a fissare limiti invalicabili di preclusione/consumazione del potere pubblico nell’interesse dei consociati, al fine di consolidare le situazioni giuridiche soggettive favorevoli nascenti da atti amministrativi, e renderle non più perennemente “claudicanti”, siccome esposte in ogni tempo alla potestà di riesame della Amministrazione.

La legge n. 124/2015, con la modifica all’art. 21- nonies e all’art. 19, comma 4, l. 241/90, ridisegna il rapporto tra i poteri pubblici e i privati “incisi” assegnando fondamentale significanza al decorso del tempo, per le situazioni giuridiche discendenti da provvedimenti amministrativi ovvero da fattispecie in cui quodammodo si è iniziato un rapporto con la Amministrazione (SCIA e DIA), in funzione di tutela:

- dell’affidamento del privato , la cui sfera giuridica –ampliata dal potere amministrativo, anche a cagione della inerzia serbata per un certo lasso temporale- non può tollerare una situazione di diuturna instabilità; e ciò, beninteso, sempre che il privato non abbia contribuito, con contegni riprovevoli e penalmente rilevanti, ovvero in ogni caso mendaci o fuorvianti, alla adozione di provvedimenti illegittimi ovvero ad indurre in errore la Amministrazione o ad ostacolarne il retto esercizio dei poteri (art. 21- nonies , comma 3, l. 241/90); circostanza che, nella fattispecie, non è stata dalla Amministrazione allegata e, indi, posta a fondamento della azione che ne occupa;

- della certezza e della stabilità delle situazioni giuridiche, “ a latere ” privatistico; d’altra parte, sul decorso del tempo quale fatto che vale a consumare e precludere l’esercizio del potere, anche nei rapporti tra PP.AA., si veda l’art. 17- bis della l. 241/90 (sul silenzio assenso tra amministrazioni) norma non a caso posta a raffronto con l’art. 21- nonies che ci occupa; come affermato dal Consiglio di Stato in sede consultiva, “a tale nuova regola generale [ id est , l’art. 21- nonies l. 241/90] che riforma i rapporti ‘esterni’ dell’amministrazione con i privati, corrisponde – introdotta ad opera dell’art. 17-bis – una seconda regola generale, che pervade i rapporti ‘interni’ tra amministrazioni ” (CdS, comm. speciale, parere 13 luglio 2016, n. 1640; TAR Campania, VI, 26 agosto 2020, n. 3651; TAR Lombardia, I, 17 marzo 2020, n. 515).

A ben vedere, inoltre, la regola di cui all’art. 21- nonies l. 241/90 si iscrive, e vale a specificarne il contenuto, nel più generale alveo dei doveri di buona fede e correttezza che devono sempre e comunque informare i rapporti intersoggettivi, segnatamente allorquando una delle parti rivesta lo status di “professionista” ovvero di soggetto particolarmente qualificato (sul contatto sociale qualificato nei rapporti tra privati e P.A. valga il richiamare CdS, a.p., 4 maggio 2018, n. 5; Cass., I, 12 luglio 2016, n. 14188).

Si tratta, dunque, di una regola speculare –nella ratio e negli effetti- a quella dell’inoppugnabilità dell’atto amministrativo, ma creata, a differenza di questa, in considerazione delle esigenze di certezza e per la tutela del privato.

Analoghe considerazioni si impongono con riferimento alla SC.

E, invero, la SC con la quale il privato, rappresentando la intenzione di eseguire lavori su un determinato manufatto, puntualmente rappresentato nella sua consistenza planivolumetrica (comprensiva di grafici e di documentazione fotografica), ovvero a a manifestare la “sanabilità” di opere già realizzate, vale a:

i) iniziare il procedimento volto alla “abilitazione” dell’intervento, anche in sanatoria;

ii) eccitare , tra l’altro e per quel che qui viene in rilievo, la potestas di scrutinio e di verifica della Amministrazione circa la effettiva compatibilità degli interventi, e delle “preesistenze” su cui detti interventi incidono, con le prescrizioni edilizie, urbanistiche e paesaggistiche applicabili;

La presentazione di una tale SC –beninteso, fatta salva la ipotesi di mendacio e di rappresentazioni fallaci , idonei ad indurre in incolpevole errore la Amministrazione, fuorviandone e compromettendone il genuino esercizio dei munera di controllo e di verifica- assume piena valenza effettuale ai sensi degli artt. 19, commi 3, 4 e 6- bis , l. 241/90 e 23, commi 3 e 6, DPR 380/01.

Orbene, nella fattispecie che ne occupa, le SC presentate dal reclamante, ha integrato:

- rituale atto di iniziativa del procedimento per la “abilitazione” in sanatoria delle opere già realizzate dalla ricorrente;

- fatto giuridico costitutivo del potere-dovere per la Amministrazione di verificare –nello spatium temporis normativamente contemplato- la sussistenza delle “ condizioni e dei presupposti ” ex lege previsti, ivi compresi quelli riguardanti la liceità delle opere richieste, anche alla luce dello stato di fatto del manufatto preesistente.

Così che, decorso inutiliter il termine per l’esercizio –eventuale- dei poteri inibitori o repressivi, si è determinata, per così dire, la “ chiusura della fattispecie ”, con il perfezionamento anche di tale titolo abilitativo, rendendo possibile per la Amministrazione giustappunto l’esercizio della potestas di riesame in autotutela, nei modi e nei tempi inesorabilmente forgiati all’art. 21- nonies l. 241/90 (TAR Campania, VI, 11 marzo 2024, n. 1633), pacificamente applicabile, indi, anche alla SC (tra le tante, ancora da ultimo, TAR Campania, VI, 10 marzo 2025, n. 1953).

Del resto, non offre margini di equivoco il chiaro tenore letterale del citato comma 4 dell’art. 19, l. 241/90, a mente del quale “ decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies ”.

Orbene, nella fattispecie che ci occupa e siccome sopra esposto, va, in via liminare, rimarcata la applicabilità, ratione temporis , del termine di diciotto mesi contemplato nella primigenia versione dell’art. 21-nonies l. 241/90, stante la presentazione della prima SC che ne occupa in data 15.01.2021 (in un momento cioè ben antecedente a quello della “novella”, in parte qua , dell’art. 21-nonies, entrata in vigore il 31 luglio 2021).

La seconda SC, poi, che ricade nello spettro applicativo della nuova versione dell’art. 21-nonies l. 241/90 (con il termine di dodici mesi previsto per l’annullamento), rimonta al 17 settembre 2021.

Pacifica, indi, è la tempestività dell’annullamento delle SCIA già perfezionatesi, stante il mancato superamento:

- del termine di 18 mesi contemplato all’art. 21- nonies l. 241/90, nella versione primigenia, per quanto attiene alla prima SC del 15.1.2021;

- del termine di dodici mesi, siccome ridotto dalla “novella” del 2021, per ciò che afferisce alla SC del 17.9.2021.

D’altra parte, come correttamente rilevato dal Comune, il ritardo nella adozione della determinazione impugnata è stato in ogni caso determinato dalle soluzioni prospettate al punto 3 dell’integrazione documentale del ricorrente del 24/03/2022 “ e a quanto dichiarato dal progettista in ordine alle preannunciate soluzioni in tema di regolarizzazione della slp realizzata e mai pervenute ”. Talchè, è la stessa natura della interlocuzione procedimentale, siccome dispiegatasi in concreto anche per effetto del contegno assunto dall’attuale ricorrente, ad avere determinato la sequenza procedimentale e la sua scansione temporale.

L’interesse pubblico specifico alla rimozione dell’atto illegittimo, di poi, si appalesa sussistere in re ipsa , giusta la antigiuridicità permanente che connota l’ agere edilizio contrastante con le prescrizioni che vengono in rilievo, determinante un diuturno vulnus ai superiori interessi afferenti al corretto e ordinato assetto edilizio e urbanistico del territorio.

Le peculiari connotazioni della controversia inducono a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei signori magistrati:

GI UC, Presidente

RO MP, Primo Referendario, Estensore

Luca Pavia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO MP	GI UC

IL SEGRETARIO