Pubblicato il 11/02/2025

N. 00339/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00108/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 108 del 2023, proposto da
VA UL, rappresentato e difeso dall'avvocato Agostino Lombardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Borgetto, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Bazzichi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

del Comune di Borgetto alla restituzione e al rilascio delle porzioni del lotto di terreno, di proprietà del UL VA, da esso occupato senza titolo e censito, nell'intero, al C.T. del Comune di Borgetto al foglio 10 particelle n. 1254-1255-1257-1258-1259-1261 previa remissione in pristino dello stato dei luoghi e al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Borgetto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2025 il dott. Bartolo Salone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso, notificato il 2.01.2023 e depositato il 23.01.2023, il Sig. UL VA ha convenuto in giudizio il comune di Borgetto, esponendo:

- di essere proprietario, per averlo ereditato dal nonno, BI FE (deceduto il 26/12/2007), di un appezzamento di terreno sito in Borgetto, contrada San Carlo, censito nel C.T. al f.m. 10 con le particelle 1254- 1255-1257-1258-1259-1261;

- che il predetto terreno è stato occupato dal comune di Borgetto per la costruzione di n. 20 alloggi di edilizia economica e popolare, come da progetto dei lavori approvato con delibera di G.M. del 21/12/1999;

- che, dopo l’immissione in possesso avvenuta in data 28/11/2001 e autorizzata per la durata di cinque anni giusta l’ordinanza sindacale di occupazione d’urgenza n. 56 del 9/11/2001 con la quale veniva ordinata l’occupazione d’urgenza del predetto terreno, il Comune procedeva all’irreversibile trasformazione dei luoghi;

- che, nonostante ciò, non veniva adottato il decreto di esproprio, con conseguente illegittimità della procedura espropriativa e dell’occupazione del terreno di sua proprietà.

Alla luce di ciò, il ricorrente ha chiesto al Comune:

1) la restituzione, previa riduzione in pristino stato, del suolo occupato di sua proprietà, oltre al risarcimento dei danni per la illegittima occupazione a partire dalla data di acquisto per successione ereditaria di quest'ultimo (26/12/2007) e fino all’effettiva restituzione;

2) il risarcimento del danno da perdita del terreno, parametrato al valore venale, nonché, qualora non fosse possibile la restituzione dei terreni di proprietà del ricorrente per l’irreversibile trasformazione degli stessi, “ di essere risarcito anche dell’ulteriore danno dallo stesso subito per la sopravvenuta impossibilità di utilizzare le frazioni residue dei terreni stessi (part. 1258-1255- 1254-1261-1257), rimaste nella disponibilità del ricorrente, ma che sono collegate da vincolo strumentale ed obiettivo con la parte del fondo oggetto di occupazione e di trasformazione ”;

3) il risarcimento del danno non patrimoniale, da liquidarsi forfettariamente utilizzando in via analogica il criterio del 10% del valore venale di cui all’art. 42 bis, d.p.r. 327/2001;

4) la “ rimozione del pietrame, ricavato dagli scavi per le fondazioni delle palazzine che ospitano i 20 alloggi di edilizia economico popolare, che non è stato correttamente smaltito dall’impresa appaltatrice dei lavori, ma che è stato illegalmente riversato all’interno della part. 1259 di proprietà del ricorrente, ove si trova tutt’ora ”.

Il Comune di Borgetto, costituitosi in giudizio, ha eccepito il difetto di legittimazione attiva del ricorrente, mettendo in dubbio l’acquisto iure hereditatis delle particelle catastali sopra indicate e la stessa accettazione dell’eredità da parte di UL VA, e l’inammissibilità del ricorso per l’indebita commistione di elementi di fatto e di diritto e la presenza di motivi intrusi, con conseguente violazione dell’art. 40, c.p.a..

Inoltre, ha replicato nel merito che:

- dalla documentazione fotografica versata in atti dal ricorrente non si ricava in alcun modo che nei luoghi citati vi sia stato uno sversamento di detriti o di materiale di risulta, e comunque che eventualmente ciò sia riconducibile ed addebitale all’ente comunale;

- per quanto riguarda i danni legati alle particelle non interessate dalla procedura espropriativa, le quali secondo la prospettazione del ricorrente sarebbero ormai prive di valore economico a causa dell’irreversibile trasformazione dei luoghi, queste secondo lo strumento urbanistico sono prive di capacità edificatoria e il sig. UL VA non ha neppure allegato a quale attività ed uso aveva o avrebbe destinato tali aree;

- non vi è prova che il ricorrente abbia accettato l’eredità e quindi assunto la qualità di erede e non di semplice chiamato all’eredità;

- nello stesso certificato di destinazione prodotto dal ricorrente viene indicato esplicitamente che le aree in esame hanno una vocazione edificatoria nulla (ricadendo variamente, come evidenziato dallo stesso certificato di destinazione urbanistica prodotto ex adverso , in zona R.3, E.2 agricola e PEEP edilizia popolare).

All’udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2025, previo deposito di memorie difensive e di replica di ambedue le parti, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

In via preliminare deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità, per genericità, del ricorso sollevata dall’Amministrazione resistente. Invero, il ricorso in esame non ha carattere impugnatorio, non essendo chiesto l’annullamento di specifici atti e provvedimenti amministrativi, ma è diretto a tutelare il preteso diritto di proprietà del ricorrente rispetto a una condotta di occupazione abusiva, posta in essere dall’amministrazione e chiaramente descritta nel corpo dell’atto introduttivo, dei lotti a lui intestati catastalmente. Le domande finali sono poi chiaramente e specificamente articolate, essendo chiesta la restituzione, previa riduzione in pristino, dei terreni e il risarcimento del danno da illegittima occupazione e da perdita del bene per irreversibile trasformazione. Contrariamente a quanto dedotto dal Comune, petitum e causa petendi delle domande azionate sono dunque chiaramente definiti e indicati a livello espositivo, non ravvisandosi pertanto, nel contenuto del ricorso, delle carenze rilevanti ai sensi dell’art. 40, c.p.a., tali da impedire il vaglio critico del Giudice.

Egualmente, deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva, in quanto il ricorrente ha adeguatamente provato il titolo di proprietà del bene in contestazione.

Il ricorrente afferma invero di esserne divenuto proprietario per successione del nonno BI FE, nato il [...] e deceduto il 26/12/2007, e il suo titolo di acquisto è costituito dal testamento olografo pubblicato il 9/10/2008.

A sua volta il testatore ne era divenuto proprietario a titolo originario per effetto di usucapione accertata con sentenza emessa dalla Pretura di Partinico il 28/11/1984.

Nel testamento il de cuius individua il terreno di cui dispone a favore del nipote quale “ terreno di contrada San Carlo, esteso tumuli due, confinante con PO e con eredi BI ”, senza indicarne le particelle catastali.

A questo proposito occorre considerare che, in base al consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, il testamento - olografo o pubblico che sia - non deve necessariamente contenere, a pena di nullità, le indicazioni catastali e di configurazione degli immobili cui si riferisce, essendo invece sufficiente, per la validità dell'atto, che tali beni siano comunque identificabili senza possibilità di confusione, salva la necessità - non attinente, peraltro, ad un requisito di regolarità e validità del testamento - che gli eredi, in sede di denuncia di successione e di trascrizione del testamento medesimo, indichino specificamente gli immobili predetti, menzionandone dati catastali, confinazioni ed altro (cfr. Cass. Civ. n. 1649/2017).

Ora, se è pur vero che il testatore non ha indicato, del terreno oggetto di disposizione in favore del nipote VA, le particelle catastali identificative, è altrettanto indubbio che il terreno de quo è esattamente individuabile, in quanto di esso il de cuius indica i confini e la superficie complessiva. Si evince dal doc. 3 prodotto il 23/12/2024 che il terreno lasciato in eredità al ricorrente (part. 1254 di centiare 16-part. 1255 di centiare 31- part. 1256 di are 3 e centiare 82 -part. 1257 di centiare 41-part. 1258 di centiare 5- part. 1259 di are 16 e centiare 15- part. 1260 di centiare 34 e part. 1261 di are 6 e centiare 46) ha consistenza catastale complessiva di mq 2.770, e corrisponde alla misura di due tumuli (che proprio la parte resistente, in via di approssimazione, ha indicato nelle sue difese in 2.800 mq).

Detto terreno, come chiarito dal ricorrente, confina inoltre con la part. 131 di proprietà di tali PO ME, PO AU e rispettivi coniugi AM SO e RR TA (cfr. visura doc. 4 depositato il 23/12/2024) e con le part. 130, 133, 138 e 139 che appartengono in quota, tra le altre, a BI EM (nata il [...]), AL IU (nata il [...]), AB ZI (nata il [...]), tutte quali eredi -rispettivamente figlia, moglie e nipote - di altro BI FE, nato il [...] e deceduto l’8/07/1962 (cfr. docc. 1 e 2 depositati il 23/12/2024 nonché piano particellare con determinazione indennità provvisoria, allegato alla nota prot. 940 del 3/02/2004, doc. 11 prodotto dal ricorrente all’atto della sua costituzione in giudizio).

Tanto basta, a parere del Collegio, a comprovare il titolo di proprietà, in capo all’odierna parte ricorrente, del terreno di cui è chiesta in questa sede la restituzione al Comune.

Non vale a contraddire l’efficacia probante di tali rilevi l’annotazione di “ aggiornamento non conforme all’art. 1 c. 8 D.M.F. 701/1994”, apposta dal Catasto in sede di voltura, poiché la stessa, come chiarito dal ricorrente, si risolveva “in una mera accettazione con riserva di esame dei passaggi intermedi (dal momento che la voltura del 9/10/08 venne chiesta per saltum – contro l’intestataria all’impianto, BI IE fu FE, direttamente in favore di UL VA – e dunque non è lineare il passaggio, nell’intestazione catastale, mancando ogni riferimento a BI FE, acquirente a titolo originario in forza della sentenza pretorile del 28/11/1984) ”, passaggi che viceversa è stato possibile verificare e accertare in questo giudizio alla luce della documentazione in atti.

Quanto all’ulteriore contestazione per cui non sarebbe stata offerta prova della accettazione dell’eredità da parte del ricorrente, è sufficiente rilevare che, quand’anche non si volesse attribuire valore significativo alla voltura catastale eseguita in data 9.10.2008 da BI IE in favore del figlio (odierno ricorrente), la proposizione dell’odierno ricorso, che ha natura sostanziale di rivendica della proprietà del bene attese le chiare finalità recuperatorie, costituisce senza dubbio accettazione tacita dell’eredità, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza civile di legittimità (v., per tutte, Cass. Civ. n. 7995/2024).

Tanto chiarito circa i profili preliminari di ammissibilità e andando al merito del ricorso, la parte ricorrente si duole dell’illegittima apprensione e della esecuzione di lavori pubblici su una parte del terreno di cui è diventata proprietaria il 26/12/2007. Più precisamente, il Comune resistente, dopo avere approvato il progetto dell’opera (avente valore di dichiarazione di pubblica utilità) con deliberazione di G.M. del 21/12/1999 ed essersi immesso nel possesso dei terreni in data 28/11/2001 in esecuzione di un provvedimento di occupazione d’urgenza, ha eseguito i lavori e ultimato le opere previste, ma non ha perfezionato l’iter della procedura ablativa mediante l’emanazione, entro il quinto anno dall’approvazione del progetto dei lavori (vale a dire entro il 21 dicembre 2004), del decreto di esproprio dell’area occupata, né il decreto di esproprio risulta essere stato successivamente emanato, visto che l’Amministrazione comunale non ha indicato né depositato il provvedimento definitivo ablatorio.

Ne è derivata la sopravvenuta inefficacia, ai sensi del combinato disposto dell’art. 22 bis, comma 6 e dell’art. 13, comma 4 del d.p.r. n. 327/2001 (Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità), della dichiarazione di pubblica utilità con la conseguenza che l’occupazione, originariamente legittima, dell’immobile ad opera dell’autorità espropriante si è successivamente risolta in una occupazione sine titulo .

Ebbene, costituisce principio di diritto ormai acquisito che l’occupazione di un bene di proprietà privata, ove non assistita da un valido ed efficace titolo giustificativo, non comporta l’acquisizione alla mano pubblica, ancorché sia intervenuta l’irreversibile trasformazione del bene stesso per effetto della realizzazione dell’opera pubblica sul bene oggetto di illegittima apprensione. A questo proposito, il supremo consesso della giustizia amministrativa (C. di S., Ad. pl., n. 2/2020), sulla scorta di una oramai consolidata giurisprudenza nazionale ed europea, ha dichiarato “ tramontato ” l’istituto, di origine pretoria, della c.d. occupazione “appropriativa” o “acquisitiva”, che, come è noto, determinava l’acquisizione della proprietà del fondo a favore della pubblica amministrazione per “accessione invertita”, allorché si fosse verificata l’irreversibile trasformazione dell’area.

Ricorda la plenaria, nella sentenza appena menzionata, che “ L’istituto, che pure rispondeva, nel silenzio della legge, all’esigenza pratica e sistematica di definire l’assetto proprietario di un bene illegittimamente occupato e il conseguente assetto degli interessi, risultava peraltro evidentemente privo di base legale ed è stato pertanto ritenuto illegittimo dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con la conseguenza che, attualmente, il mero fatto dell’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non assurge a titolo di acquisto, non determina il trasferimento della proprietà e non fa venire meno l’obbligo dell’Amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso ”.

Fra l’altro, con la stessa pronuncia l’Adunanza plenaria è tornata ad interrogarsi sulla “rinuncia abdicativa” quale atto implicito ed implicato nella proposizione, da parte di un privato illegittimamente espropriato, della domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario derivante dall'illecito permanente costituito dall'occupazione di un suolo da parte della P.A., a fronte della irreversibile trasformazione del fondo; e, prendendo motivatamente le distanze dai principi affermati dalla medesima Adunanza con la sentenza n. 2/2016, ha ritenuto, all’esito di un iter logico-argomentativo molto approfondito cui il Tribunale intende prestare adesione, che l’istituto in questione presenti gli stessi inconvenienti insiti nella ormai superata teoria dell’accessione invertita che sta alla base dell’istituto pretorio dell’occupazione acquisitiva, rilevando che nessuna norma attribuisce al soggetto espropriato, pur a fronte dell’illegittimità del titolo espropriativo, un diritto, sostanzialmente potestativo, di determinare l'attribuzione della proprietà all'amministrazione espropriante previa corresponsione del risarcimento del danno e osservando, più precisamente, che l’art. 42 bis T.U. espr. “ non può che escludere che la 'sorte' del bene sia decisa dal proprietario e che l'Autorità acquisti coattivamente il bene, sol perché il proprietario dichiari di averlo perso o di volerlo perdere, o di volere il controvalore del bene. Come se il proprietario del bene fosse titolare di una sorta di diritto potestativo a imporre il trasferimento della proprietà, mediante rinuncia al bene (implicita o esplicita che sia), previa corresponsione del suo controvalore (non rileva, sotto questo profilo, se a titolo risarcitorio o indennitario) ”.

Tornando alla vicenda in esame, deve quindi escludersi, alla luce dei ricordati principi, che la trasformazione del fondo di proprietà della parte ricorrente ad opera del Comune durante il periodo di occupazione abbia potuto determinare l’acquisizione dello stesso alla mano pubblica “per accessione” o in virtù di “rinuncia abdicativa”, all’uopo occorrendo invece un apposito ed espresso provvedimento di acquisizione da adottare ai sensi del menzionato art. 42 bis T.U. espr., che nella fattispecie non vi è stato.

Posto, dunque, che il mero fatto dell’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non assurge a titolo di acquisto e non determina il trasferimento della proprietà, continua a sussistere l’obbligo dell’Amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso nel medesimo stato in cui questo si trovava al tempo in cui è avvenuta l’occupazione. Ne consegue che il Comune di Borgetto, in accoglimento della domanda proposta dalla parte ricorrente, deve essere condannato a restituire l’area illegittimamente occupata di proprietà del ricorrente, previa riduzione in pristino dello stato dei luoghi e conseguente rimozione dell’eventuale pietrame o altro materiale di risulta presente in loco .

L’Amministrazione va poi condannata, in accoglimento dell'ulteriore domanda di parte attrice, al risarcimento del danno derivante dal mancato godimento della proprietà per il periodo di occupazione sine titulo , corrispondente al tempo intercorso dal 26/12/2007 (data di acquisto della proprietà del terreno) fino alla data di cessazione dell'illecito.

Quanto ai criteri di quantificazione del risarcimento, tenuto conto della mancanza di specifica prova del danno da parte della ricorrente, e tenendo conto ex art. 30, comma 3, cod. proc. amm. del lungo tempo trascorso prima dell'iniziativa assunta in sede giudiziaria, appare equo individuare – conformemente al criterio utilizzato in una fattispecie analoga dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 329/2016 – quale criterio di calcolo, in applicazione analogica di quello dettato dal precitato art. 42 bis, il 5% del valore venale dei suoli de quibus (valore da determinarsi avuto riguardo alla vocazione economica e alla destinazione urbanistica vigente dei suoli stessi) individuato per ciascun anno di occupazione e a partire dal 26/12/2007.

Riguardo al valore venale, è opportuno precisare che lo stesso si determina, in base all’art. 32, comma 1 (il quale è fatto salvo dall’art. 37, comma 4, a sua volta richiamato dall’art. 42 bis, comma 3), d.p.r. 327/2001, sulla base della destinazione urbanistica attuale, ma senza tener conto dei vincoli preordinati all’esproprio e di quelli comunque connessi alla realizzazione dell’opera prevista, di tal che “ gli effetti connessi alla realizzazione dell’opera pubblica non vanno considerati né in diminuzione né in accrescimento del valore venale del bene ” (Cass. Civ., Sez. I, Ord. 6/06/2024, n. 15822).

Sulla base di tali criteri il Comune resistente dovrà proporre in favore della parte ricorrente, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., il pagamento di una congrua somma a titolo di risarcimento del danno per l’occupazione sine titulo entro il termine di centoventi (120) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notificazione a cura di parte, se anteriore.

Resta ferma, e non viene pregiudicata dalla presente sentenza, la facoltà del Comune di determinarsi ai sensi dell’art. 42 bis mediante l’adozione del provvedimento acquisitivo e la liquidazione al privato del relativo indennizzo, con salvezza in ogni caso del diritto al risarcimento del danno per il periodo di occupazione senza titolo da liquidarsi conformemente al disposto di cui al comma 3, secondo periodo, del medesimo articolo.

Non è invece ristorabile per equivalente il danno (patrimoniale e non patrimoniale) da perdita del bene, perché, come prima chiarito, l’irreversibile trasformazione dello stesso per la realizzazione dell’opera pubblica non determina l’estinzione del diritto di proprietà di parte attrice, per la cui piena tutela il titolare è ammesso a promuovere unicamente l’azione restitutoria (previa riduzione in pristino), chiedendo contestualmente la refusione del pregiudizio subìto per il periodo di indebita occupazione.

Riguardo al pregiudizio di carattere non patrimoniale che il ricorrente assume di avere risentito per il periodo di occupazione sine titulo , occorre poi rilevare che lo stesso non risulta chiaramente individuato né provato nella sua effettività e consistenza, con la conseguenza che non può essere risarcito; né, d’altra parte, il ricorrente può invocare in quest’ambito il criterio di determinazione forfetaria del 10% del valore venale del bene di cui al primo comma dell’art. 42 bis, d.p.r. 327/2001, posto che tale criterio attiene al (solo) danno non patrimoniale derivante dalla ablazione del bene per c.d. acquisizione “sanante”, mentre, con riferimento al periodo di illegittima occupazione e per le voci di danno “non patrimoniale”, il successivo comma 3 non introduce alcuna presunzione di danno, non sgravando pertanto l’attore dagli ordinari oneri di allegazione e prova.

Per quanto riguarda la asserita perdita di valore delle frazioni residue, le quali secondo la prospettazione del ricorrente sarebbero ormai prive di valore economico a causa dell’irreversibile trasformazione dei luoghi, il danno non risulta parimenti provato, tenuto conto delle limitate possibilità di uso del fondo già derivanti dallo strumento urbanistico comunale e del fatto che il sig. UL VA non ha neppure allegato a quale attività aveva o avrebbe destinato tali aree nel rispetto della destinazione urbanistica delle stesse.

L’accoglimento del ricorso nei termini sopra indicati e i continui mutamenti in subiecta materia del panorama normativo e giurisprudenziale giustificano la compensazione delle spese del giudizio.

Deve confermarsi infine l’ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato già disposta provvisoriamente dalla apposita Commissione con decreto n. 47/2022 REG. PATR.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso e per l'effetto:

- condanna il Comune di Borgetto al rilascio, previa riduzione in pristino dello stato dei luoghi, dell’immobile occupato;

- condanna il Comune medesimo al risarcimento del danno da illegittima occupazione nella misura del 5% del valore venale del bene per ogni anno di occupazione calcolato a partire dal 26.12.2007 e fino all’effettivo rilascio;

- visto l’art. 34, comma 4, c.p.a., onera a tal fine il Comune resistente di proporre alla parte ricorrente, nel termine di centoventi (120) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notificazione a cura di parte, se anteriore, una somma a titolo di risarcimento da quantificarsi alla stregua dei criteri indicati in parte motiva;

- rigetta le ulteriori domande risarcitorie;

- compensa le spese del giudizio;

- ammette definitivamente il ricorrente al patrocinio a spese dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario, Estensore

Andrea Illuminati, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Bartolo Salone	Stefano Tenca

IL SEGRETARIO