Pubblicato il 06/03/2025

N. 04783/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08098/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8098 del 2018, proposto da
White world s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Mari, Anna Maria Desiderà ed Eugenio Bettella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Alessandra Mari in Roma, via degli Scialoja, n. 18;

contro

Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Fraccastoro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Giorgio Fraccastoro in Roma, via del Corso, n. 509;

per l’annullamento

- del provvedimento del Gestore dei servizi energetici, prot. n. GSE/P20180035201 del 18 aprile 2018, ricevuto a mezzo PEC in pari data, recante «Annullamento d’ufficio, ai sensi della l. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle richieste di verifica e certificazione (Rvc) riportate in Allegato A, presentate da White world s.r.l.»;

- del provvedimento prot. n. GSE/P20180047165 – 1° giugno 2018, ricevuto via PEC in pari data, con cui il Gestore dei servizi energetici, Direzione commerciale, in persona del direttore, ha richiesto la restituzione di n. 1.081 Tee, di cui n. 67 di Tipo I e 1.014 di Tipo II, che il gestore assume siano stati indebitamente percepiti da White world nel periodo 2016 – 2018, o con il controvalore degli stessi in euro, stabilito in un importo complessivo pari ad € 289.096,70 (da versare in unica soluzione ed entro 30 giorni), asseritamente corrispondente, quanto al 2016 ai prezzi definiti dall’Autorità (Deliberazione DMRT/EFC/10/17) e per gli anni 2017 – 2018 ai prezzi di mercato medî mensili (calcolati come media dei prezzi medi ponderati registrati dal Gme nelle sessioni di mercato relative al mese di emissione dei Tee oggetto di recupero);

- nonché di tutti gli altri atti connessi, precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio prot. n. GSE/P20180002844 del 18 gennaio 2018, ricevuta tramite raccomandata a/r nei giorni successivi;

- nonché ancora del documento denominato «Progetti standard chiarimenti operativi», predisposto dall’intimato Gestore e pubblicato sul proprio sito il 17 marzo 2017, laddove se ne faccia applicazione retroattiva;

nonché e per l’accertamento del diritto

della società White world s.r.l. alla percezione dei certificati bianchi spettanti ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012, con riferimento alle richieste di verifica e certificazione (Rvc) di cui all’allegato A al provvedimento prot. n. GSE/P20180035201 del 18 aprile 2018 (RVC n. 0434848027016R003; RVC n. 0434848027016R008; RVC n. 0434848027016R009; RVC n. 0434848027016R010; RVC n. 0434848027016R011; RVC n. 0434848027016R012; RVC n. 0434848027016R013; RVC n. 0434848027016R030¬_rev1; RVC n. 0434848027016R033; RVC n. 0434848027016R034_rev1)

nonché per la condanna

del Gestore dei servizi energetici, ai sensi dell’art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei certificati bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, incluso in particolare il rilascio dell’autorizzazione all’emissione dei certificati bianchi per le richieste di verifica e certificazione (Rvc) di cui all’allegato A al provvedimento prot. n. GSE/P20180035201 del 18 aprile 2018, sopra già riportate.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 febbraio 2025 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente impugna la decisione del Gestore dei servizî energetici (Gse) con cui si disponeva l’annullamento d’ufficio del provvedimento a mezzo del quale erano state approvate dieci richieste di verifica e certificazione (Rvc), nonché l’atto col quale veniva intimata la restituzione dei titoli di efficienza energetica (Tee – anche detti certificati bianchi ) acquisiti in forza delle Rvc annullate – oppure il loro corrispettivo in denaro.

2. Si è costituito in resistenza il Gse.

3. Le parti hanno depositato memorie e repliche in vista dell’udienza straordinaria del 14 febbraio 2025, all’esito della quale il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione di merito.

4. Conclusa l’esposizione dello svolgimento del processo, è possibile passare all’illustrazione delle doglianze spiegate col ricorso.

5. Con il primo motivo viene lamentata l’erronea applicazione del d.m. 11 gennaio 2017 in luogo del d.m. 28 dicembre 2012, reputato, quest’ultimo, vigente al momento della presentazione del progetto: pertanto, la contestata insufficienza documentale sarebbe insussistente, atteso che parte ricorrente avrebbe prodotto tutti gli atti richiesti dalla normativa rilevante (ivi comprese quelle richieste dalle linee guida all’epoca in vigore).

6. A mezzo della seconda censura, invece, si deduce l’illegittimità dell’operato del Gse che avrebbe annullato d’ufficio l’atto di approvazione delle Rvc senza accertare la difformità tra quanto dichiarato e quanto effettivamente realizzato.

7. Tramite la terza ragione d’impugnazione si evidenzia la violazione di molteplici disposizioni della l. 7 agosto 1990, n. 241, in particolare circa la motivazione (asseritamente omessa) del provvedimento, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, il superamento del termine previsto per l’annullamento d’ufficio.

8. Con il quarto motivo, proposto in via subordinata, viene contestata la richiesta di restituire i Tee percepiti in quanto l’art. 1, comma 89 l. 4 agosto 2017, n. 124, farebbe salvi gli incentivi percepiti, non avendo la decadenza dagli stessi efficacia retroattiva.

9. Per mezzo della quinta doglianza si denuncia l’incompetenza del Gse ad adottare il provvedimento di restituzione dei Tee percepiti, essendo tale atto di spettanza del Gestore dei mercati energetici (Gme).

10. Infine, con l’ultima censura è evidenziata l’illegittimità della richiesta di restituzione dei Tee derivata dalla non legittimità del provvedimento presupposto, per come dedotto coi primi tre motivi di ricorso.

11. Va immediatamente osservato come, in linea con la consolidata giurisprudenza di questo Tribunale, nessuna censura può essere accolta.

12. In particolare, i primi tre motivi, afferenti al provvedimento di annullamento d’ufficio, possono essere trattati congiuntamente, essendo intimamente connessi da un punto di vista logico-giuridico.

13. In primo luogo, va escluso che il Gse abbia fatto applicazione di una disciplina non in vigore.

14. Sul punto, occorre premettere che la società ricorrente sia tra quelle titolate a partecipare al meccanismo dei c.d. certificati bianchi (o Tee) che, entrato in vigore nel 2005, è il principale strumento di promozione dell’efficienza energetica in Italia. In estrema sintesi, i Tee sono titoli negoziabili che certificano il conseguimento di risparmi negli usi finali di energia attraverso interventi e progetti di incremento dell’efficienza energetica: essi sono emessi dal Gme sulla base delle indicazioni del gestore resistente e possono essere scambiati e valorizzati su una apposita piattaforma di mercato (gestita sempre dal Gme) ovvero attraverso contrattazioni bilaterali. In questo sistema, regolato positivamente dall’art. 9, comma 1 d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, dall’art. 16, comma 4 d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164 e dagli artt. 29 e 30 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, si inseriscono i decreti ministeriali che, con cadenza regolare, stabiliscono i criterî, le condizioni e le modalità per la realizzazione degli interventi di efficienza energetica, determinando altresí gli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico che devono essere perseguiti dalle imprese di distribuzione: in tal senso, il d.m. 28 dicembre 2012 regolava gli interventi del periodo 2013-2016; il successivo d.m. 11 gennaio 2017, invece, ineriva ai progetti per gli anni dal 2017 al 2020.

15. Orbene, in tale contesto, la società esponente ha presentato nell’anno 2016 dieci Rvc, relativi ad altrettanti progetti con cui sarebbe stata incrementata l’efficienza energetica di edifici. Dopo essere state approvata dal Gse (che indicava al Gme di emettere i relativi Tee), lo stesso gestore nel gennaio 2018 ha avviato il procedimento per l’annullamento d’ufficio, chiedendo la produzione di una serie di documenti entro dieci giorni: il mancato riscontro da parte della società ha poi determinato l’adozione del provvedimento gravato.

16. Ciò precisato, va rilevato come, analizzando con attenzione i decreti ministeriali, vi sia una sostanziale continuità nella disciplina per l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi. Tale rilievo elimina in radice ogni preoccupazione circa la regolamentazione applicabile, atteso che essa non è mutata nel passaggio da un decreto all’altro. In ogni caso, va rilevato come la richiesta di documenti non faccia in alcun modo menzione del «novello» d.m. 11 gennaio 2017, limitandosi il gestore a domandare esclusivamente quegli atti necessarî per verificare che l’intervento proposto fosse conforme alle condizioni di applicabilità delle schede tecniche: sul punto, va rilevato come già l’art. 14 d.m. 28 dicembre 2012 chiarisse come il Gse « verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate », aggiungendo come « nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto [si] dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata ». Viepiú, l’art. 14, comma 2 del. Aeeg EEN 9/2011 (linee guida dell’Autorità di settore) stabile che « al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi ».

17. Appare chiaro, dunque, come il gestore si sia mosso in piena aderenza con il dettato normativo, atteso che l’incartamento domandato con la missiva del gennaio 2018, risulta finalizzato proprio all’esercizio delle funzioni di controllo demandate al Gse. Neppure può essere condivisa la tesi difensiva secondo cui l’art. 14 delle linee guida debba essere interpretato nel senso di rimettere alla totale discrezionalità (sostanzialmente all’arbitrio) del privato l’individuazione dei documenti da conservare: peraltro, i documenti richiesti dal gestore sono proprio quelli idonei a dimostrare di avere titolo ad ottenere i Tee, sicché è manifesta la coerenza e la legittimità della richiesta, rispetto alla quale la società è rimasta silente.

18. Per giunta, neppure la ricorrente si è premurata, nel procedimento, di produrre almeno parte della documentazione, collaborando con l’ente pubblico per l’eventuale ricostruzione dei documenti non piú esistenti in natura (secondo l’espressione usata dall’esponente): dunque, è palese l’assoluta impossibilità per il Gse di verificare l’esattezza e l’attendibilità di quanto indicato nelle Rvc e, conseguentemente, la legittimità dell’ottenimento dei Tee.

19. A tal proposito, occorre precisare come quello impugnato, benché denominato annullamento d’ufficio , rappresenta un provvedimento di verifica e controllo adottato dall’ente a ciò deputato dall’art. 42 d.lgs. 28/2011 (cfr. Tar Lazio, sez. V- ter , 20 febbraio 2025, n. 3883).

20. Discende, da quanto appena esposto, come sia fuori luogo il richiamo ai principî della l. 241/1990 che regolano l’attività in autotutela dell’amministrazione, attesa la differente natura dell’atto gravato (sul punto v. Tar Lazio, sez. V- ter , 19 febbraio 2025, n. 3730). Peraltro, va rilevato come alla società sia stato comunque riconosciuta la facoltà di partecipare al procedimento e solo l’inerzia di quest’ultima ha determinato l’adozione dell’atto di «annullamento d’ufficio».

21. Neppure può ritenersi maturato un legittimo affidamento del privato atteso che, per giurisprudenza consolidata (ad es. Tar Lazio, sez. V- ter , 26 febbraio 2025, n. 4281), è escluso che la previsione di un potere di verifica e controllo (con possibilità di disporre la decadenza dall’incentivo) sia, di per sé, in contrasto con le posizioni giuridiche e la fiducia dei privati: quest’ultima, a ben vedere, viene tutelata proprio attraverso il corretto funzionamento dei regimi di sostegno che impongono un controllo non limitato alla mera fase iniziale di incentivazione (in termini, Cons. Stato, sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640).

22. Infine, non sussistente è la denunciata assenza di motivazione o carenza istruttoria: invero, al Gse, non è precluso in alcun modo verificare la documentazione trasmessa con la Rvc; anzi, è proprio suo compito istituzionale controllare l’effettiva rispondenza dell’intervento incentivabile alle disposizioni normative rilevanti. In tal senso, il Gse non deve motivare perché sta svolgendo un controllo su una certa posizione, essendo la giustificazione di tale attività intrinseca alla natura dell’interesse pubblico curato (cfr. Tar Lazio, sez. V- ter , 12 febbraio 2025, n. 3132). Similmente, l’atto conclusivo appare correttamente motivato, atteso che il mancato riscontro nei termini previsti dal Gse, e quindi l’omissione documentale, è circostanza sufficiente per giustificare l’esercizio del potere pubblico di annullare l’atto di approvazione delle Rvc (v. Tar Lazio, sez. V- ter , 21 ottobre 2024, n. 18177).

23. Consegue dall’esposta legittimità del provvedimento di annullamento d’ufficio l’infondatezza della denunciata illegittimità derivata dell’intimazione di restituzione dei Tee percepiti (sesta censura).

24. I rimanenti due motivi (quarto e quinto) possono essere scrutinati unitariamente, stante la loro stretta connessione logico-giuridica.

25. In particolare, va esclusa l’incompetenza del Gse, atteso che il Gme è unicamente incaricato dell’attività di emissione dei Tee e della gestione del registro e della borsa dei medesimi certificati, mentre il « potere di verifica sulla corretta percezione degli incentivi in argomento, nell’esercizio del quale sono stati emanati i provvedimenti impugnati, spetta ex lege » al gestore resistente (sul punto v. Tar Lazio, sez. V- ter , 4 luglio 2024, n. 13521).

26. Infine, quanto alla corretta applicazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, va rilevato come il consolidamento dei certificati percepiti valga unicamente nelle ipotesi di rendicontazioni con vizî formali ossia nei casi di « non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto [purché tali] difformità non derivino da […] documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente »: orbene, per giurisprudenza consolidata, l’omissione documentale imputabile alla società ricorrente è pacificamente assimilata alle dichiarazioni false o mendaci atteso che essa ha « riflessi sull’attendibilità del contenuto della scheda e del progetto, come trasmessi dal proponente » (cosí, Tar Lazio, sez. V- ter , 9 aprile 2024, n. 6823).

27. L’esposta infondatezza di tutte le censure determina il rigetto del ricorso.

28. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del gestore resistente che liquida in complessivi € 3.000,00 oltre accessorî ove previsti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Matthias Viggiano	Aurora Lento

IL SEGRETARIO