Pubblicato il 16/07/2025

N. 00682/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00384/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di IA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 384 del 2025, proposto da:
Cellnex Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Bellante e Luigi Ammirati, con domicilio fisico nello studio degli stessi in Roma, Lungotevere dei Mellini 45 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Clusone, non costituito in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Bergamo e IA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in IA, via S. Caterina, 6;

nei confronti

IR ET S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento del Comune di Clusone prot. 1775 del 24.1.2025 con il quale è stato concluso negativamente il procedimento di cui alla « istanza per la realizzazione stazione radio base su edificio esistente localizzato nel Comune di Clusone in via Milano n. 13. PROTOCOLLO SUAP 0012607/2024 - CODICE PRATICA 13911/2024 »;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e/o comunque consequenziali, ivi inclusi i pareri negativi di compatibilità paesaggistica resi dalla Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio in data 23.01.2025 prot. 1702 ed in data 23.9.2024 prot. 17437.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Bergamo e IA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 la dott.ssa Laura Marchio' e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 24 marzo 2025 e depositato in data 31 marzo 2025 la ricorrente impugna i provvedimenti con i quali il Comune di Clusone e la Soprintendenza hanno rigettato la domanda di realizzazione di una SRB.

2. La ricorrente espone di aver presentato al Comune di Clusone, in data 2 luglio 2024, unitamente a IR ET, la relativa istanza, indicando quale sito per la realizzazione della SRB oggetto della stessa una porzione di lastrico solare di un edificio sito nel Comune di Clusone via Milano 13.

3. L’ARPA in data 23 luglio 2024 aveva espresso parere radioprotezionistico favorevole, mentre la Soprintendenza, in data 23 settembre 2024, aveva espresso parere negativo.

Tale parere è stato, poi, confermato in data 23 gennaio 2025, all’esito delle osservazioni presentate dalle istanti in data 4 ottobre 2024 e nonostante nelle stesse fossero stati proposti interventi di mitigazione e modifica dell’impianto al fine di ridurne l’impatto visivo.

4. Sulla scorta del parere negativo della Soprintendenza, che aveva genericamente ritenuto che le osservazioni non fossero tali da apportare elementi utili alla revisione del parere, il Comune di Clusone, con successivo provvedimento del 24 gennaio 2025, aveva concluso negativamente il procedimento.

5. Le censure avanzate, articolate in un unico motivo di ricorso, possono essere così sintetizzate:

a) il vincolo paesaggistico, istituito con D.M. 11 gennaio 1967 sull’intero territorio del Comune di Clusone, non può tradursi in un divieto generalizzato di installazione degli impianti per telecomunicazioni, in considerazione della natura delle relative infrastrutture che sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale. Le determinazioni della Soprintendenza, invece, finiscono per determinare un tale risultato, oltre a risolversi in valutazioni apodittiche e stereotipate;

b) l’edificio su cui dovrebbe essere installata la SRB è alto 22 metri, è posto all’estremo nord del centro abitato e dietro allo stesso vi è solo verde boschivo e non immobili o siti di pregio monumentale, e sul tetto di un edificio vicino è già presente un impianto per telecomunicazioni della medesima tipologia;

c) l’impossibilità di realizzare impianti da collocare sui tetti degli edifici renderebbe necessaria la installazione di tralicci, aventi un’altezza minima di 24-30 m., molto più impattanti sul territorio;

d) sia dalla relazione paesaggistica allegata all’istanza che dalle foto allegate alle osservazioni del 4 ottobre 2024 risulta come la SRB in progetto non comporti una rilevante alterazione visiva del contesto oggetto di tutela;

e) a fronte della proposta delle istanti di abbassare l’altezza dell’impianto di oltre la metà, la Soprintendenza ha fondato il proprio diniego su affermazioni generiche ed apodittiche in aperto contrasto con la giurisprudenza sul punto.

6. La Soprintendenza ha depositato atto di costituzione meramente formale ed ha, successivamente, depositato memoria e documenti.

7. In particolare, la Soprintendenza ricorda come il presente giudizio abbia il medesimo oggetto di altro giudizio instaurato da IR ET all’esito dello stesso procedimento e di cui la Soprintendenza chiede la riunione ai sensi dell’art. 70 c.p.a.

8. La Soprintendenza si riporta alle difese espletate nel giudizio sopra richiamato, e, in particolare, alla tesi secondo la quale, qualora i provvedimenti impugnati fossero dichiarati inefficaci ai sensi dell’art. 2 comma 8 bis L. 241 del 1990, sarebbe inammissibile qualsiasi ulteriore censura relativa al merito del provvedimento e del parere impugnati.

Questo perché, da una parte, un’eventuale pronuncia configurerebbe una violazione dell’art. 34 comma 2 c.p.a. e, dall’altra, sarebbe del tutto illogico pronunciarsi su vizi che presuppongono un atto efficace.

Poiché nel presente giudizio vengono fatti valere esclusivamente vizi inerenti al contenuto degli atti impugnati, la Soprintendenza chiede “ il rigetto per inammissibilità ” qualora fosse ritenuta l’inefficacia dei provvedimenti tardivamente assunti.

Nel caso di ritenuta tempestività degli atti e conseguente efficacia degli stessi, vi potrebbe essere il loro scrutinio di merito.

In tal caso, le censure avanzate nei confronti degli atti impugnati dovrebbero essere rigettate perché infondate, come già contestato nella memoria depositata nel giudizio R.G. 323/2025.

Secondo la Soprintendenza, infatti, sarebbero ampiamente motivati sia il preavviso di rigetto sia il successivo parere definitivo. Per parte loro, IR ET e l’attuale ricorrente non avrebbero, in realtà, proposto alcuna effettiva soluzione alternativa, non potendo ritenersi tali quelle avanzate nel corso del procedimento, ossia la riduzione dell’altezza della SRB e la sua colorazione in verde brillante.

Non sarebbe stato possibile neppure pretendere che le soluzioni alternative provenissero dalla Soprintendenza, le cui competenze sono stabilite da atti normativi. Nessuna norma impone alla Soprintendenza di considerare interessi diversi da quello paesaggistico, come confermato dalla previsione della necessità di una conferenza di servizi ove, in un unico procedimento, vengono coinvolte più amministrazioni ciascuna preposta alla cura di interessi diversi.

Non sarebbe neppure previsto che l’interesse paesaggistico debba necessariamente soccombere, anzi l’obbligatorietà e vincolatività del parere espresso da chi tutela interessi sensibili sembrerebbe propendere in senso opposto.

9. Alla camera di consiglio del 16 aprile 2025 alle parti veniva dato l’avviso di cui all’art. 60 c.p.a. e la causa veniva discussa e trattenuta in decisione.

Sull’istanza di riunione

10. Preliminarmente, deve essere scrutinata l’istanza di riunione avanzata dalla Soprintendenza.

A tal proposito, il Collegio ritiene non accoglibile la richiesta di riunione del presente giudizio con quello iscritto al n. 323/2025, sia per ragioni di economia processuale, posto che “ La riunione dei ricorsi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, come si ricava chiaramente dalla formulazione testuale dell’art. 70 c.p.a. e risponde ad una scelta di mera opportunità in funzione dell’economicità e della speditezza dei giudizi” (cfr. C. Stato, Sez. V, 16 aprile 2024 n. 3463), sia perché il sopra richiamato giudizio è stato trattenuto in decisione il 2 aprile 2025, ed è stato poi deciso con sentenza n. 644 del 2025, anch’essa resa ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

Oggetto del giudizio

11. Con il presente ricorso sono stati impugnati sia il provvedimento del 24 gennaio 2025 con il quale è stata rigettata l’istanza, presentata dalla ricorrente e da IR ET, per la realizzazione di una SRB da collocarsi su edificio esistente, localizzato nel Comune di Clusone, sia gli atti presupposti e, in particolare, i pareri della Soprintendenza resi in data 23 gennaio 2025 e in data 23 settembre 2024.

Nel presente giudizio, nonostante le difese della Soprintendenza sul punto, parte ricorrente non affronta la questione della formazione del provvedimento autorizzativo per SI e della conseguente inefficacia dei provvedimenti impugnati.

A questo proposito, anche per ragioni di chiarezza espositiva, occorre ricordare che nel giudizio instaurato da IR ET e deciso da questo TAR con la sentenza n. 644 del 7 luglio 2025 era stata dedotta sia la formazione del provvedimento assentivo per SI , ai sensi del comma 10 dell’art. 44 D. Lgs. 259 del 2003, con la conseguente inefficacia dei provvedimenti intervenuti successivamente, sia illegittimità degli stessi provvedimenti, sul presupposto che si trattasse di provvedimenti comunque venuti ad esistenza nel mondo giuridico e ostativi al conseguimento del bene della vita oggetto dell’istanza, anche se ritenuti inefficaci ai sensi dell’art. 2 comma 8 bis L. 241 del 1990, per come richiamato dall’art. 49 ter D. Lgs. 259 del 2003.

L’odierna ricorrente, invece, come già ricordato, concentra la propria linea argomentativa sulla sola illegittimità dei provvedimenti impugnati.

Pertanto, nel rispetto dell’art. 112 c.p.c., per come richiamato dall’art. 39 c.p.a., verrà affrontato esclusivamente quest’ultimo profilo.

La sentenza n. 644 del 7 luglio 2025 pronunciata nel giudizio n. 323 del 2025

12. Come sopra ricordato, i provvedimenti qui impugnati sono stati ritenuti illegittimi (oltreché inefficaci) dalla sentenza sopra richiamata.

La stessa, ritenuta la formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 44 comma 10 D. Lgs. 259 del 2003 e la conseguente inefficacia dei provvedimenti successivamente intervenuti, ha conseguentemente dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del motivo relativo all’illegittimità dei provvedimenti, ma ha poi affrontato anche le censure di merito “ al fine di un esame complessivo di tutte le questioni poste dalla ricorrente…..anche nella prospettiva di un possibile secondo grado di giudizio e in considerazione dell’eventualità che il primo motivo in appello possa essere valutato diversamente ”.

Sulla compatibilità paesaggistica dell’impianto di telecomunicazioni

13. L’illegittimità dei provvedimenti impugnati, così come ritenuta nella decisione n. 644 del 2025, non può che essere ribadita in relazione alle censure avanzate nel presente ricorso.

Pertanto, anche il ricorso qui scrutinato deve essere ritenuto fondato e deve essere, conseguentemente, accolto.

14. Analogamente a quanto evidenziato nella sentenza sopra richiamata, si osserva come il Comune di Clusone abbia fondato il proprio provvedimento di rigetto essenzialmente sul parere espresso dalla Soprintendenza in data 23 settembre 2024, poi ribadito nel successivo parere del 23 gennaio 2025.

In quest’ultimo si legge che “ la proposta di intervento non si ritiene ammissibile all’interno dello specifico contesto tutelato, sulla base di motivazioni che mettono in evidenza la valenza panoramica dell’abitato di Clusone, cinto da monti e colline. La nuova stazione radio, installata sulla copertura dell’edificio esistente, raggiungerebbe un’altezza maggiore di 29 m da terra, ponendosi in contraddizione con le esigenze di tutela nella salvaguardia dei punti panoramici e di vista accessibili al pubblico ”.

Sempre nel parere si fa riferimento al fatto che “ pur inserendosi in un ambito edificato, il paesaggio urbano di Clusone presenta caratteristiche di estrema delicatezza, i cui valori verrebbero alterati dalla presenza di un’infrastruttura del tutto incoerente con la copertura dell’edificio, determinando un notevole disturbo visivo nella percezione del contesto tutelato ”.

Quanto alle misure di mitigazione proposte dalla ricorrente, la Soprintendenza le ritiene “ del tutto inefficaci a mitigare un elemento fortemente sviluppato in altezza ” in quanto l’antenna risulterebbe avere un’altezza di circa sette metri, più del doppio dell’altezza di interpiano dell’edificio sul quale verrebbe installata.

15. A questo proposito, può ribadirsi come la giurisprudenza del Consiglio di Stato, proprio con riferimento all’installazione di SRB, abbia plurime volte evidenziato che “ l’esistenza di un vincolo paesaggistico, in special modo qualora si verta in tema di opere di pubblica utilità come nel caso di specie, non è sufficiente di per sé a determinare l’incompatibilità di qualsivoglia intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela essendo necessaria, come ripetutamente affermato dalla Sezione, una valutazione dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo calibrata sulla concreta situazione di fatto e non limitata ad affermazioni generiche e stereotipate (Cons. Stato, Sez. VI, 8 aprile 2021, n. 2858; 4 febbraio 2019, n. 853; 30 ottobre 2017, n. 5016) ” (cfr. in termini C. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2024 n. 2749).

La stessa decisione citata dalla difesa erariale (C. Stato, Sez. VI, 28 febbraio 2025 n. 1747) che, va ricordato, ha rigettato l’appello proposto dalla Soprintendenza e confermato la sentenza di primo grado, dopo aver evidenziato che “ l’art. 43, c. 5, D.lgs. n. 259/2003, in materia di infrastrutture di comunicazioni elettroniche, fa salva l’applicazione delle disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel D.lgs. n. 42/2004 ”, aggiunge, però, che “ il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture in esame non consente di derogare alla disciplina posta a tutela di interessi differenziati, dovendo l’autorità preposta al vincolo verificare, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità, se i valori tutelati possono essere comunque preservati nonostante la realizzazione dell’opera, eventualmente sottoposta a particolari prescrizioni. Di tale operazione l’amministrazione deve dare conto mediante una motivazione adeguata, che non può limitarsi ad affermazioni apodittiche e stereotipate, ma deve esplicitare, da un lato, il contenuto del vincolo e, dall’altro, tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto, valutando altresì l’idoneità o meno delle misure di mitigazione eventualmente proposte dal soggetto interessato alla realizzazione dell’opera ”.

16. In altri termini, è vero che l’assimilazione delle SRB alle opere di urbanizzazione primaria, come disposto dello stesso art. 43 D. Lgs. 259/2003 sopra richiamato (al comma 4), non consente di pretermettere e rendere del tutto recessivi gli altri interessi primari coinvolti. E’ però altrettanto vero che l’eventuale diniego non può ridursi ad affermazioni del tutto stereotipate sulla base della sola altezza e visibilità dell’opera e delle “ caratteristiche di estrema delicatezza del paesaggio urbano di Clusone ”.

La stessa Soprintendenza, del resto, che oltretutto ricorda come la SRB andrebbe pur sempre ad inserirsi in un ambito edificato, non si cura di dare compiutamente conto delle ragioni per le quali i valori di estrema delicatezza sopra richiamati verrebbero alterati, limitandosi ad affermare il “ notevole disturbo visivo ” che verrebbe “ a determinarsi nel contesto tutelato, considerando le relazioni visive che tale area instaura con il nucleo di antica formazione ”. Si tratta di considerazioni del tutto stereotipate.

17. In relazione a tale profilo, la giurisprudenza del Consiglio di Stato, nel ribadire i limiti del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica, ha evidenziato l’obbligo per l’amministrazione di fornire una motivazione qualificata: “ La Sezione ha già avuto modo di riconoscere i limiti che incontra il sindacato giurisdizionale in presenza di scelte dell’amministrazione in materie che implicano l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche caratterizzate da ampi margini di opinabilità. Per tal ragione, con posizione consolidata dalla quale non si ha motivo di discostarsi, è stato affermato che tali apprezzamenti possano essere sindacati in giudizio unicamente nel caso in cui si pongano «al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile» (Cons. Stato, Sez. VI 27 maggio 2021, n. 4096). L’enunciato principio, tuttavia, come in parte già anticipato, non esonera l’amministrazione chiamata ad esprimersi in tema di compatibilità paesaggistica da una puntuale esposizione delle ragioni che si oppongono all’assentibilità di un intervento ” (cfr. in termini C. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2024 n. 2749).

Anche in quel caso il diniego era fondato sulla sussistenza di un vincolo paesaggistico, con riferimento alle “ notevoli dimensioni dell’intervento che altererebbero l’integrità del contesto ambientale compromettendo le caratteristiche sostanziali e le connotazioni paesaggistiche in un ambito tutelato” ove “l’opera comporta una alterazione dello stato dei luoghi, visivamente apprezzabile ”, ma la sentenza ha concluso nel senso che “ Tale articolato motivazionale, fondato su affermazioni generiche e stereotipate, deve ritenersi insufficiente a sorreggere sotto il profilo motivazionale il diniego impugnato primo grado ” (cfr. in termini ancora C. Stato 2024/2749 cit.; ma nello stesso senso C. Stato, Sez. VI 21 marzo 2024 n. 2747).

18. Lo stesso riferimento fatto dalla Soprintendenza all’inefficacia della mitigazione a causa dello sviluppo in altezza dell’infrastruttura, oltre a minimizzare la circostanza, in realtà rilevante, che vi era una proposta di riduzione della stessa, si pone in contrasto con il principio di leale collaborazione. In materia paesistica la giurisprudenza sottolinea costantemente l’importanza del “ principio di leale collaborazione, il quale impone alla Soprintendenza di esprimere un dissenso costruttivo, evidenziando le modifiche o le prescrizioni in ragione delle quali il progetto possa eventualmente superare il vaglio, indicando quale tipo di accorgimento tecnico o, al limite, di modifica progettuale potrebbe far conseguire all'interessato l'autorizzazione paesaggistica, in quanto la tutela del preminente valore del paesaggio non deve necessariamente coincidere con la sua statica salvaguardia, ma richiede interventi improntati a fattiva collaborazione delle autorità preposte alla tutela paesaggistica, funzionali a conformare le iniziative edilizie al rispetto dei valori estetici e naturalistici del bene paesaggio ” (cfr. in termini TAR Toscana, Sez. I, 2 luglio 2024 n. 812; T.A.R. Lazio, sez. II- quater , 6 marzo 2023, n. 3631, che richiama T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 13 ottobre 2020, n. 1374; T.A.R. Toscana, sez. II, 21 marzo 2022, n. 353).

19. Infine, la Soprintendenza non ha tenuto conto né del fatto che l’edificio scelto per l’installazione è collocato all’estremo nord del centro abitato, in una zona non caratterizzata dalla presenza di immobili di pregio monumentale, né del fatto che nell’immobile immediatamente vicino è già installato un impianto di telecomunicazioni della medesima tipologia (cfr. per quanto riguarda tale ultimo profilo proprio C. Stato, Sez. VI, 28 febbraio 2025 n. 1747 citata dalla stessa Soprintendenza).

Conclusioni

20. Conclusivamente il ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.

21. Come ritenuto nella sentenza n. 644 del 7 luglio 2025, in considerazione della particolarità della vicenda e della rilevanza degli interessi coinvolti anche nel presente giudizio deve essere disposta la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di IA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Laura Marchio', Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marchio'	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO